Auto nº 371/22 de Corte Constitucional, 16 de Marzo de 2022

1. El señor B.H.M. falleció el 25 de junio de 2016. El causante estaba pensionado por la Caja de Previsión Social de Bogotá, mediante Resolución No. 2119 del 15 de noviembre de 1994[1]. En dicho documento, se precisó que la pensión se reconocía a partir del 1° de enero de 1994, en la medida en que el trabajador presentó su renuncia al cargo que desempeñaba el 31 de diciembre de 1993.

2. Posteriormente, a través de la Resolución No. 0649 del 27 de septiembre de 2016, el Fondo de Prestaciones Económicas, C. y Pensiones (en adelante, FONCEP) negó la pensión de sobrevivientes a las señoras Y.R., M.I.P. y J.Y.H.P., en calidad de compañeras permanentes e hija, respectivamente, por la muerte del señor B.H.M.[2]. De las pruebas aportadas, la entidad concluyó que “NO EXISTIÓ CONVIVENCIA de forma constante e ininterrumpida como compañeros permanentes entre el causante B.H.M. y las señoras MARÍA INÉS PLAZAS y Y.R., durante los últimos cinco años inmediatamente anteriores al fallecimiento del causante”[3]. No obstante, advirtió que las peticionarias podían dirimir el conflicto ante la jurisdicción ordinaria[4].

3. La señora Y.R. presentó demanda ordinaria laboral contra el FONCEP, ante el Juzgado Veintiséis Laboral del Circuito de Bogotá. En concreto, solicitó a la autoridad judicial ordenar el reconocimiento y pago de la pensión de sobrevivientes, por cuanto fue compañera permanente del causante B.H.M.. También, pidió el reconocimiento y pago de la indexación de las mesadas pensionales y los intereses moratorios correspondientes[5], respecto de la prestación que ya había sido reconocida.

4. La señora M.I.P. presentó demanda de reconvención. En particular, argumentó que convivió con el causante entre el 30 de noviembre de 2005 y el 25 de junio de 2016, cuando aquel falleció. Por consiguiente, solicitó declarar que fue la compañera permanente del causante B.H.M., cuya convivencia fue mayor a los últimos cinco años inmediatamente anteriores al fallecimiento. En consecuencia, expresó que tiene derecho al reconocimiento y pago de la sustitución pensional con ocasión del deceso. Igualmente, que la demandada Y.R. no tiene derecho al reconocimiento y pago de la pensión de sobrevivientes. También, pidió condenar al FONCEP a pagar el 100% de la sustitución pensional a la que considera que tiene derecho y, a la parte demandada, a pagar las costas y agencias en derecho[6].

5. Mediante Auto del 15 de diciembre de 2020, el Juzgado Veintiséis Laboral del Circuito de Bogotá admitió la demanda de reconvención y corrió traslado a las partes[7].

6. En audiencia del 23 de marzo de 2021, el Juzgado Veintiséis Laboral del Circuito de Bogotá recordó que, como excepción previa, el FONCEP “propuso falta de jurisdicción y competencia” respecto del proceso iniciado por la señora Y.R. y la demanda de reconvención que, en consecuencia, presentó M.I.P.. Ello, debido a la naturaleza jurídica de la Secretaría Distrital de Salud de Bogotá, entidad donde el causante prestó sus servicios.

   En relación con lo anterior, la jueza dijo que el artículo 2º del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social establece que la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral y de seguridad social, conoce de “los conflictos jurídicos que se originen directa o indirectamente en el contrato de trabajo”. A su vez, el 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante, CPACA) señala que la jurisdicción de lo contencioso administrativo conoce de “los temas pertenecientes a las personas que prestan sus servicios a entidades públicas y que igualmente serán competentes de los asuntos relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado, y la seguridad social de los mismos, cuando dicho régimen esté administrado por una persona de derecho público”. De este modo, la autoridad judicial consideró que le asistía razón al FONCEP, debido a que el causante era empleado público y, la demandada, una entidad del Estado[8].

7. El 13 de abril de 2021, el Juzgado Veintiséis Laboral del Circuito de Bogotá remitió el expediente de la referencia a la Oficina de Reparto y Apoyo a los Juzgados Administrativos–Seccional Bogotá[9].

8. Mediante Auto del 8 de junio de 2021, el Juzgado Veintiséis Administrativo de Oralidad de Bogotá ofició a la Secretaría Distrital de Salud de Bogotá y a la Subred Integrada de Servicios de Salud Centro Oriente E.S.E –Unidad de Servicios de Salud San Blas, para que remitieran:

   “Certificación en donde se indique, la clase de vinculación laboral que ostentaban los Auxiliar Servicios Generales IIC (Celador) Código 605025 Grupo de Suministros, Servicios Generales y Mantenimiento Departamento Administrativo Subdirección Hospital San Blas Primer Nivel de Atención 114, que prestaban sus servicios en el Hospital de San Blas y en el cual laboró el señor B.H.M., (q.e.p.d.), quien se identificada con cedula de ciudadanía No. 2.852.087 de Bogotá. Certificación en la que se deberá señalar de manera precisa si los mismos ostentan la calidad de trabajadores oficiales o empleados públicos”[10].

9. El 22 de junio de 2021, la Subred Integrada de Servicios de Salud Centro Oriente E.S.E –Unidad de Servicios de Salud San Blas informó que el causante había estado vinculado al Hospital San Blas “con tipo de vinculación trabajador oficial”[11].

10. Mediante Auto de 27 de junio de 2021, el Juzgado Veintiséis Administrativo de Oralidad de Bogotá suscitó un conflicto negativo de jurisdicciones. Lo anterior, porque el artículo 155.2 del CPACA establece que los jueces administrativos en primera instancia conocen de los asuntos de “nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral, que no provengan de un contrato de trabajo, en los cuales se controviertan actos administrativos de cualquier autoridad, cuando la cuantía no exceda de cincuenta (50) salarios mínimos legales mensuales vigentes.” (énfasis original). Además, el artículo 104 de aquella normativa prevé que la jurisdicción de lo contencioso administrativo está instituida para conocer las controversias relativas “a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado, y la seguridad social de los mismos, cuando dicho régimen esté administrado por una persona de derecho público”. Finalmente, los numerales 1º y 4º del artículo 2º del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social disponen:

    “ARTICULO 2º. Competencia general. La jurisdicción ordinaria, en sus especialidades laboral y de seguridad social conoce de:

1. Los conflictos jurídicos que se originen directa o indirectamente en el contrato de trabajo. (…)

4. Las controversias referentes al sistema de seguridad social integral que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras, cualquiera que sea la naturaleza de la relación jurídica y de los actos jurídicos que se controviertan. (…)”

   De las normas reseñadas, ese despacho concluyó que la jurisdicción ordinaria es la que debe conocer de la controversia puesta a su consideración, porque el causante había sido un trabajador oficial. Es decir, “no se encontraba vinculado con la administración a través de una relación legal y reglamentaria”. En ese orden de ideas, la autoridad judicial afirmó que no tenía competencia para conocer del asunto[12].

11. El 18 de agosto de 2021, el Juzgado Veintiséis Administrativo de Oralidad de Bogotá remitió el expediente de la referencia a esta Corporación[13].

12. El 28 de enero de 2022, se repartió el expediente a la Magistrada S. y fue entregado al despacho el 2 de febrero siguiente[14].

Competencia

1. La Corte Constitucional es competente para resolver todos[15] los conflictos de competencia entre jurisdicciones, de conformidad con el artículo 241.11 de la Carta[16].

   Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones[17]

2. Esta Corporación ha señalado que los conflictos de jurisdicción son controversias de tipo procesal, en las cuales varios jueces: (i) se rehúsan a avocar el conocimiento de un mismo asunto, para lo cual aducen su incompetencia (conflicto de competencia negativo); o, (ii) pretenden asumir el mismo trámite judicial, al considerar que tienen plena competencia para el efecto (conflicto de competencia positivo)[18].

3. En este sentido, el Auto 155 de 2019[19] precisó que se requieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de jurisdicción, a saber:

   (i) Presupuesto subjetivo, que exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones[20].

   (ii) Presupuesto objetivo, según el cual debe existir una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional[21].

   (iii) Presupuesto normativo, a partir del cual es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, mediante un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran o no competentes para conocer de la causa[22].

4. En el asunto de la referencia se satisfacen los anteriores presupuestos porque:

   (i) El conflicto se suscitó entre una autoridad judicial que hace parte de la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral, y otra de la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

   (ii) Existe una controversia entre el Juzgado Veintiséis Laboral del Circuito de Bogotá y el Juzgado Veintiséis Administrativo de Oralidad de la misma ciudad. Ello, en relación con el conocimiento de la demanda que instauró la señora Y.R. contra el FONCEP, con el fin de que se ordenara reconocer y pagar a su favor una pensión de sobrevivientes. También, respecto de la demanda de reconvención que presentó la señora M.I.P. en dicho proceso.

   (iii) Ambos despachos enuncian fundamentos de índole legal para negar su competencia. De una parte, el Juzgado Veintiséis Laboral del Circuito de Bogotá aduce que la entidad demandada es de naturaleza pública. Asimismo, que el causante trabajaba para la Secretaría Distrital de Salud de Bogotá y que tenía la condición de empleado público. En esa medida, considera que el asunto le corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Por su parte, el Juzgado Veintiséis Administrativo de Oralidad de la misma ciudad argumenta que el causante no se encontraba vinculado con la Administración a través de una relación legal y reglamentaria. Por el contrario, era trabajador oficial. Por esa razón, estima que el proceso judicial debe adelantarse ante la jurisdicción ordinaria.

   Asunto objeto de análisis y metodología de la decisión

5. A continuación, la Corte dirimirá el conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado Veintiséis Laboral del Circuito de Bogotá y el Veintiséis Administrativo de Oralidad de la misma ciudad. Para ello, hará referencia a: i) la competencia de la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral y de la seguridad social; ii) la competencia de la jurisdicción contencioso administrativa en materia de seguridad social; y iii) la distribución de competencias en materia de pensión de sobrevivientes. Posteriormente, resolverá el caso concreto.

   La cláusula general de competencia de la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral y de la seguridad social

6. Según el artículo 12[23] de la Ley 270 de 1996, la jurisdicción ordinaria conoce de todos los asuntos que no estén asignados a otra jurisdicción. Por su parte, el artículo 2.4 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social establece que la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral, estudiará los casos relacionados con las “controversias relativas a la prestación de los servicios de la seguridad social que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras, salvo los de responsabilidad médica y los relacionados con contratos”.

7. De acuerdo con lo anterior, en principio, le corresponde a la jurisdicción ordinaria laboral conocer acerca de todas las controversias relativas a los servicios de la seguridad social, salvo: (i) que se relacionen con responsabilidad médica o contratos, o (ii) que la competencia haya sido atribuida por el Legislador a otra jurisdicción.

   La competencia de la jurisdicción contencioso administrativa en materia de seguridad social

8. El artículo 104 del CPACA establece que la jurisdicción de lo contencioso administrativo está instituida para conocer “de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa”.

   Asimismo, el numeral 4º de esa normativa consagra que aquella jurisdicción también asumirá los procesos “relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado, y la seguridad social de los mismos, cuando dicho régimen esté administrado por una persona de derecho público”[24]. En consonancia con esta disposición, el artículo 105, numeral 4° del mencionado estatuto dispone que la jurisdicción de lo contencioso administrativo no conocerá de “los conflictos de carácter laboral surgidos entre las entidades públicas y sus trabajadores oficiales”.

9. Por lo anterior, tanto esta Corporación[25] como la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura[26], han determinado que la jurisdicción de lo contencioso administrativo conoce únicamente de aquellas controversias de la seguridad social que se susciten entre empleados públicos y las entidades de derecho público que administren su régimen de seguridad social. Esto, de acuerdo con lo consagrado en el numeral 4º del artículo 104 del CPACA.

10. Con base en lo expuesto, la jurisdicción contencioso administrativa es competente, en materia de prestaciones derivadas de la seguridad social, únicamente en aquellos casos en los que: i) está involucrado un empleado público y ii) su régimen es administrado por una persona de derecho público. De lo contrario, en aplicación de la cláusula general de competencia, será la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral, la que conozca de los demás procesos relativos a la seguridad social de los trabajadores oficiales, independientes y del sector privado, sin considerar la naturaleza privada o pública de la entidad demandada.

    La distribución de competencias en materia de pensión de sobrevivientes

11. A partir de las reglas anteriormente expuestas, la Sala Plena de esta Corporación ha establecido que, para evaluar la jurisdicción que debe conocer de una solicitud de reconocimiento y pago de pensión de sobrevivientes, es necesario evaluar la forma de vinculación del causante, al momento de la causación de la prestación[27], para establecer, en forma preliminar, si tenía la calidad de empleado público.

    Sin embargo, cuando la causación es posterior a la finalización del vínculo del trabajador, la Sala Plena ha sostenido que es necesario analizar la última vinculación laboral del servidor público[28].

12. La Sala Plena constata que, en el presente caso:

(i) Se generó un conflicto entre una autoridad de la jurisdicción ordinaria (Juzgado Veintiséis Laboral del Circuito de Bogotá) y otra de la jurisdicción contencioso administrativa (Juzgado Veintiséis Administrativo de Oralidad de Bogotá), de acuerdo con los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo, analizados en los fundamentos jurídicos 3° y 4° de esta providencia.

(ii) Con base en lo anterior, la Sala dirime el presente conflicto de jurisdicción en el sentido de determinar que el Juzgado Veintiséis Laboral del Circuito de Bogotá es la autoridad competente para conocer del proceso de la referencia.

(iii) En las demandas formuladas, se pretende la “pensión de sobrevivientes” o la sustitución pensional respecto de la pensión de jubilación que devengaba el señor B.H.M.. Se trata de un derecho prestacional que ya había sido reconocido previamente. En este sentido, la Sala toma como punto de referencia la prestación económica pretendida por las demandantes, pues ese es el objeto del litigio y, a partir de ella, se definirá la aplicabilidad de las normas de competencia respectivas. En efecto, más allá del momento del fallecimiento del causante, lo relevante para la atribución de la jurisdicción en este caso particular es el tipo de vínculo que el trabajador sostuvo al momento en que se causó la prestación que se pretende sustituir.

De este modo, a partir de los documentos que obran en el expediente, la Sala advierte que, al momento de la causación de la pensión de jubilación cuya sustitución se pretende[29], aquel estaba vinculado a la Secretaría de Salud de Bogotá. De acuerdo con la certificación allegada por la Subred Integrada de Servicios de Salud Centro Oriente E.S.E., el causante desempeñaba el cargo de celador “con tipo de vinculación trabajador oficial”[30].

En consecuencia, esta Corporación observa que, al momento de la causación de la prestación económica, el causante habría estado vinculado como trabajador oficial, de acuerdo con lo informado por la Secretaría de Salud de Bogotá.

Con todo, aún si se considerara la última vinculación laboral del causante como hito para determinar si el asunto corresponde a la jurisdicción ordinaria o a la contencioso administrativa, la conclusión resultaría idéntica. En efecto, a partir de los elementos que obran en el expediente, no se advierte que el causante haya tenido vínculos laborales posteriores a aquel que sostuvo, en su momento, con la Secretaría de Salud de Bogotá. En consecuencia, su última vinculación habría sido en el cargo de celador, en dicha entidad que, de acuerdo con la certificación que obra en el expediente, corresponde a un empleo de la categoría de trabajador oficial.

Por lo tanto, a partir de una evaluación preliminar, la Sala no evidencia que la competencia para conocer de la demanda se enmarque en lo previsto por el artículo 104, numeral 4° del CPACA. Así, pese a que una persona de derecho público administra la prestación objeto de debate, no se constata la existencia de una relación legal y reglamentaria entre el causante y el Estado.

De este modo, corresponde a la jurisdicción ordinaria el conocimiento del presente asunto, debido a su competencia general en materia de seguridad social y su atribución residual para estudiar aquellos asuntos que no han sido asignados expresamente a otra autoridad judicial.

(iv) Así las cosas, la Corte asignará a la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral y de seguridad social, la competencia para conocer la demanda debatida, de conformidad con los artículos 12 de la Ley 270 de 1996 y 2.4. del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social. Por lo tanto, ordenará remitir el expediente al Juzgado Veintiséis Laboral del Circuito de Bogotá y comunicar la presente decisión a los interesados.

Regla de decisión: La jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral, es la competente para conocer de un proceso en el que se pretenda obtener el reconocimiento de una sustitución pensional, promovido por quienes alegan su condición de beneficiarios de un causante que, prima facie, tiene la condición de trabajador oficial al momento de causarse la prestación. Si bien una persona de derecho público administra el régimen de seguridad social aplicable a dicha pensión, el trabajador no tuvo la calidad de empleado público al momento de causar la prestación reclamada o durante su última vinculación laboral.

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,