Auto nº 387/22 de Corte Constitucional, 24 de Marzo de 2022

1. El 22 de octubre de 2020, el señor D.I.R.G., actuando en calidad de Personero Municipal de Herrán ‒Norte de Santander‒, promovió acción popular en contra de Colombian Energy Group S.A.S. E.S.P. ‒Grencol‒, con el fin de que se protejan los derechos e intereses colectivos de los habitantes de dicho municipio a los servicios públicos y a su prestación eficiente y oportuna. Lo anterior, como consecuencia de la problemática que, según denuncia, se viene presentando por (i) presuntas fallas en la prestación del servicio de gas natural domiciliario, (ii) irregularidades en la facturación y (iii) falencias en la adecuación técnica de la planta de almacenamiento del compuesto, sin que la empresa haya dispuesto oficinas de atención al usuario donde se puedan radicar aquellas reclamaciones, ni brinde respuesta a las múltiples inconformidades expresadas por los usuarios –por lo cual los miembros de la comunidad han optado por presentar sus quejas y requerimientos ante esa agencia del Ministerio Público–[1].

2. La anterior demanda correspondió, previo reparto, al Juzgado 1º Administrativo Oral del Circuito de Pamplona, el cual, por auto del 23 de octubre de 2020 declaró su falta de jurisdicción para conocer del asunto y ordenó su remisión a la oficina de apoyo judicial para que fuera repartido entre los jueces civiles del Circuito de la misma ciudad.

   Señaló que, de acuerdo con el artículo 15 de la Ley 472 de 1998, la jurisdicción de lo contencioso administrativo conoce de las acciones populares originadas en actos, acciones u omisiones de las entidades públicas y de las personas privadas que desempeñen funciones administrativas, mientras que en los demás casos conoce la jurisdicción ordinaria. En el caso concreto ‒adujo‒, el presunto hecho generador por el cual se pedía la protección de los derechos colectivos proviene de Grencol, empresa de servicios públicos de carácter privado que presta servicios de construcción de redes para gas natural, distribución y comercialización de gas domiciliario, entre otros.

   Por lo tanto, estimó el juzgado que, dado que la conducta alegada en la demanda como constitutiva de vulneración de derechos colectivos proviene de una entidad de derecho privado, la jurisdicción competente es la ordinaria.

3. Sometida nuevamente a reparto, la acción popular fue asignada al Juzgado 1º Civil del Circuito de Pamplona. Este, mediante auto del 10 de noviembre de 2020, rechazó la demanda por falta de jurisdicción, planteó conflicto negativo de competencia y dispuso remitir las diligencias a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura.

   En sustento de lo anterior, expresó que según los hechos de la demanda “se puede extractar con facilidad que existen entidades públicas involucradas, las cuales con su actuar omisivo posiblemente están vulnerando los derechos colectivos que están siendo invocados, tales como, la Superintendencia de Servicios y el Municipio de H., a quienes en virtud de lo consagrado en la Ley 142 de 1994 y el Decreto 990 de 2002, les corresponde velar por la correcta prestación del servicio de gas domiciliario. Motivo por el cual, deberán ser vinculadas a este asunto, en aplicación del inciso final del artículo 18 de la Ley 142 de 1998, que establece: ‘la demanda se dirigirá contra el presunto responsable del hecho u omisión que la motiva, si fuere conocido. No obstante, cuando en el curso del proceso se establezca que existen otros posibles responsables, el juez de primera instancia de oficio ordenará su citación en los términos en que aquí se prescribe para el demando’” (subrayas originales).

4. De acuerdo con lo previsto en el artículo 14 del Acto Legislativo 2 de 2015, que adicionó el artículo 241 de la Constitución, el 2 de febrero de 2021 la Secretaría de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial hizo envío del expediente del conflicto de jurisdicciones a la Corte Constitucional.

5. Por informe del 9 de junio de 2021, y en cumplimiento del reparto efectuado el 25 de mayo del mismo año, la Secretaría General de esta Corporación remitió el expediente CJU-699 al Despacho del magistrado sustanciador.

1. Competencia

   De conformidad con lo establecido en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, la Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia entre jurisdicciones.

2. Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones

   2.1. Los conflictos de competencia o de jurisdicción, tal como lo ha sostenido este Tribunal, son controversias procesales que tienen lugar en aquellos eventos en que distintas autoridades jurisdiccionales se enfrentan respecto de cuál de ellas es la llamada a resolver un determinado asunto.

   2.2. De acuerdo con lo anterior, mediante el Auto 155 de 2019, se establecieron tres presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones: “(i) Presupuesto subjetivo, el cual exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones[2]; (ii) presupuesto objetivo, según el cual debe existir una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional[3]; y (iii) presupuesto normativo, a partir del cual es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, a través de un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran competentes o no para conocer de la causa”[4].

   2.3. Aplicando las referidas reglas al caso que ahora ocupa la atención de la Sala, se advierte que, en efecto, en el expediente CJU-699 se constata un conflicto entre jurisdicciones, comoquiera que los presupuestos exigidos se encuentran debidamente reunidos. Veamos:

   (i) la colisión dentro del sub júdice se suscita entre el Juzgado 1º Administrativo Oral del Circuito de Pamplona y el Juzgado 1º Civil del Circuito de la misma ciudad, esto es, entre una autoridad de la jurisdicción de lo contencioso administrativo y una de la jurisdicción ordinaria, con lo que se atiende el presupuesto subjetivo;

   (ii) la disputa entre las autoridades jurisdiccionales a que se alude recae sobre un proceso judicial en curso, originado en la acción popular instaurada el 22 de octubre de 2020 por D.I.R.G., actuando en calidad de Personero Municipal de Herrán ‒Norte de Santander‒, para reclamar la protección de los derechos colectivos de los habitantes y usuarios del servicio de gas natural domiciliario de ese municipio, lo que demuestra que se cumple con el presupuesto objetivo; y, finalmente,

   (iii) uno y otro juzgado manifestaron explícitamente que consideran que no les corresponde conocer y decidir la demanda de que se trata, invocando cada uno de ellos, como sustento de su postura, razones de índole constitucional y legal en relación con la naturaleza de los sujetos que, según los supuestos fácticos de la demanda, deberán comparecer en el extremo pasivo, en tanto condición necesaria para definir la jurisdicción competente, acreditándose de esa forma, también, el presupuesto normativo. Ello, de conformidad con lo descrito en los numerales 2 y 3 de la parte antecedente de esta providencia.

   3. Asunto a decidir

   3.1. Cumplidos como están los presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones, corresponde a la Corte determinar si es en la jurisdicción de lo contencioso administrativo o, por el contrario, en la jurisdicción ordinaria, en la que recae la competencia para resolver en torno a la acción popular instaurada el 22 de octubre de 2020 por D.I.R.G., actuando en calidad de Personero Municipal de Herrán ‒Norte de Santander‒, para reclamar la protección de los derechos e intereses colectivos de los habitantes de dicho municipio a los servicios públicos y a su prestación eficiente y oportuna, como consecuencia de las presuntas fallas e irregularidades que se han venido presentando en la prestación del servicio de gas natural domiciliario.

   3.2. Para resolver este interrogante, la Sala Plena reiterará las reglas de distribución de competencia para conocer las demandas de acción popular presentadas en contra de las Empresas de Servicios Públicos; para, enseguida, ocuparse de la resolución del conflicto de jurisdicciones planteado en el caso concreto.

   3.3. Reglas de distribución de competencia para conocer las demandas de acción popular presentadas en contra de las Empresas de Servicios Públicos

   3.3.1. En desarrollo del artículo 88 de la Carta Política, la Ley 472 de 1998 regula el ejercicio de las acciones populares para la protección de derechos e intereses de carácter colectivo cuandoquiera que los mismos resulten afectados por la acción u omisión de autoridades públicas o particulares.

   3.3.2. En relación con la jurisdicción competente para tramitar las acciones populares, en el artículo 15 de dicha legislación se estableció que “[l]a jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conocerá de los procesos que se susciten con ocasión del ejercicio de las Acciones Populares originadas en actos, acciones u omisiones de las entidades públicas y de las personas privadas que desempeñen funciones administrativas, de conformidad con lo dispuesto en las disposiciones vigentes sobre la materia. // En los demás casos, conocerá la jurisdicción ordinaria civil.”

   3.3.3. Desde muy temprano, esta Corporación encontró ajustado al ordenamiento superior el reparto de competencias que diseñó el Legislador para este tipo de acciones constitucionales. En palabras de la Corte: “resulta fundado y razonable que el legislador haya determinado que las jurisdicciones contencioso administrativa y civil ordinaria sean las competentes para conocer y tramitar tanto las acciones populares como las de grupo en la forma prevista por la norma acusada, especialmente, teniendo en cuenta que el artículo 88 de la Carta Política no especifica la autoridad judicial competente para conocer de ellas. Igualmente lo es, el señalamiento de la competencia como elemento integral del debido proceso (artículo 29 CP.). Así mismo, en cuanto corresponde al legislador ordinario expedir las leyes que regirán el ejercicio de las funciones públicas (artículo 150-23 CP.) y determinar la organización y el funcionamiento de las jurisdicciones ordinaria y contencioso administrativa, como las competencias que se deben asignar a los órganos que la conforman (artículos 234 a 238 CP.). // En tal virtud, cuando la norma acusada señala cuáles procesos son de competencia de una u otra jurisdicción, lo hace teniendo en cuenta la naturaleza de la función desarrollada por la persona o funcionario que produjo u ocasionó el daño al interés o derecho colectivo. Además, la distribución de competencias que el legislador hace entre las dos jurisdicciones tiene sustento en el factor subjetivo, ya que se violaría el debido proceso si se desconociera la naturaleza jurídica de los autores del perjuicio, pues en algunos casos éstos serán particulares, y en otros, personas públicas y privadas con funciones administrativas, las causantes de los hechos dañosos a los derechos e intereses colectivos.”[5]

   3.3.4. De tal suerte, es el factor subjetivo, dado por la naturaleza jurídica del sujeto del que emana el acto, el que determina la jurisdicción competente en el ámbito de las acciones populares, aunque para ello también cobra relevancia el factor material cuando se verifica que de por medio se encuentra el cumplimiento de funciones administrativas.

   3.3.5. A efectos de establecer qué se entiende por función administrativa, es preciso observa la definición plasmada en el artículo 209 C.P., a cuyo tenor “[l] a función administrativa está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, mediante la descentralización, la delegación y la desconcentración de funciones”, al paso que el artículo 210 C.P. señala que “[l]os particulares pueden cumplir funciones administrativas en las condiciones que señale la ley” (se subraya).

   3.3.6. Ahora bien: a propósito de las empresas de servicios públicos, cabe anotar que el artículo 365 C.P. establece que “[l]os servicios públicos son inherentes a la finalidad social del Estado. Es deber del Estado asegurar su prestación eficiente a todos los habitantes del territorio nacional. // Los servicios públicos estarán sometidos al régimen jurídico que fije la ley, podrán ser prestados por el Estado, directa o indirectamente, por comunidades organizadas, o por particulares. En todo caso, el Estado mantendrá la regulación, el control y la vigilancia de dichos servicios”, y en concordancia el artículo 150 numeral 23 C.P. confiere al Congreso de la República, entre otras, la función de “[e]xpedir las leyes que regirán el ejercicio de las funciones públicas y la prestación de los servicios públicos.”

   3.3.7. De conformidad con los referidos preceptos constitucionales, la Ley 142 de 1994, “por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones”, prescribe en su artículo 17 que “[l]as empresas de servicios públicos son sociedades por acciones cuyo objeto es la prestación de los servicios públicos”, y en su artículo 32 indica que los actos de constitución, administración y manejo societario de estas sociedades se regirán por las reglas del derecho privado, las cuales serán aplicables “inclusive, a las sociedades en las que las entidades públicas sean parte, sin atender al porcentaje que sus aportes representen dentro del capital social, ni a la naturaleza del acto o del derecho que se ejerce”, salvedad hecha de las excepciones que sobre el particular señale la Constitución Política o la propia ley.

   3.3.8. Dentro de las excepciones a la regulación por el derecho privado se encuentran, justamente, las materias relativas a la defensa de los derechos de los usuarios de las empresas de servicios públicos domiciliarios, según lo prevén los artículos 152 y siguientes de la misma Ley 142 de 1994[6] en relación con el derecho de petición en cabeza de suscriptores y usuarios, la obligación de las empresas de constituir oficina de peticiones, quejas y recursos, y el trámite de los recursos por los actos de negativa del contrato, suspensión, terminación, corte y facturación que realicen dichas empresas.

   3.3.9. La anterior interpretación ha sido prohijada por este Tribunal en los siguientes términos: “Frente a la regla general establecida el prenotado artículo 32 deja a salvo las normas de la Constitución y de la misma ley que estipulen expresamente lo contrario, vale decir, que privilegien la aplicación del derecho público en el manejo y resolución de determinados asuntos, tal como ocurre en la hipótesis de la defensa de los usuarios en sede de la empresa. En efecto, obsérvese cómo a pesar de que el inciso segundo del artículo 152 de la ley de servicios destaca una hermenéutica protectora de la costumbre comercial frente a las normas sobre presentación, trámite y decisión de recursos; por mandato de los artículos 154 a 159 ibidem el procedimiento para conocer y decidir en cuanto a las peticiones, quejas, reclamos y recursos es de linaje público. Lo que a todas luces es indicativo de que las empresas prestadoras de servicios públicos domiciliarios cumplen funciones administrativas al tenor de la vía gubernativa que asumen, esto es, en cuanto conocen y deciden sobre las peticiones, quejas, reclamos y recursos presentados por los suscriptores o usuarios” (se resalta).[7] Y enfatizó la Corte: “De este modo quedó regulada una auténtica vía gubernativa para el sector de los servicios públicos domiciliarios, sin distingo alguno en cuanto a la naturaleza pública, mixta o privada de los agentes prestadores, que a su turno obran como titulares de funciones administrativas. Lo cual encuentra su razón de ser en la necesidad de que las empresas y entidades del sector tengan la oportunidad de revisar y enmendar sus propios actos hasta el grado de la reposición, con la subsiguiente y complementaria competencia de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios en recurso de apelación” (se resalta).[8]

   3.3.10. En el mismo sentido, el Consejo de Estado ha reconocido que las empresas de servicios públicos ejercen función administrativa a propósito de su interacción con los usuarios en torno a las solicitudes y reclamaciones elevadas por estos respecto del servicio. Así, el órgano de cierre de la jurisdicción de lo contencioso administrativo ha señalado que “la Ley 142 de 1994, la cual, con miras a asegurar la organización, el funcionamiento, la continuidad, la eficiencia y la eficacia del servicio, le otorgó a las empresas de servicios públicos una serie de potestades, entre ellas (…) la potestad de ejercer la autotutela, propia de las autoridades administrativas, cuando pueden a través de decisiones unilaterales o actos administrativos definir una controversia frente al usuario y, por consiguiente, declarar en un caso concreto, un determinado derecho, e incluso decidir el recurso de reposición contra dichas decisiones, lo cual, constituye prerrogativas de autoridad pública, que cumplen funciones administrativas. (…) Así pues, como quiera que las empresas de servicios públicos domiciliarios, por la calidad del servicio que prestan, ejercen función administrativa, es claro que los trámites y procedimientos que ejecuten dichas entidades deberán sujetarse a lo dispuesto en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 2 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA)”[9] (se subraya).

   3.3.11. En desarrollo de una hermenéutica a la luz de los criterios descritos, en el Auto 918 de 2021 esta Corte concluyó que “las empresas de servicios públicos desarrollan función administrativa en el trámite de las peticiones, quejas y recursos contra las decisiones de las empresas que afectan a los usuarios y a los consumidores. Esto en armonía con el mandato constitucional del artículo 369 sobre la protección de los usuarios frente a la prestación del servicio. En todo lo demás, y salvo norma legal en contrario, las empresas de servicios públicos se ciñen al régimen privado.”

3. de ello, en la providencia a que se alude se determinó, a manera de regla de decisión, que “[l]as acciones populares que se presenten por actos, acciones y omisiones de las empresas privadas de servicios públicos domiciliarios relacionadas con el trámite de las peticiones, quejas y recursos contra las decisiones de las empresas serán de conocimiento de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en tanto constituyen el ejercicio de una función administrativa por parte de estos particulares. Por el contrario, si la acción popular se origina por actos, acciones y omisiones de estos prestadores que no constituyen ejercicio de función administrativa, su conocimiento corresponde a la jurisdicción ordinaria, en su especialidad civil” (se destaca).

   4. Resolución del conflicto de jurisdicciones planteado en el caso concreto

      4.1. Como se verificó en el acápite respectivo, en esta oportunidad se encuentran debidamente acreditados los presupuestos de un conflicto de jurisdicciones, por lo que le corresponde a la Corte establecer si es el juez administrativo, o el juez civil, el llamado a asumir el conocimiento de la demanda de que se trata.

      4.2. A partir de las consideraciones generales expuestas en esta providencia, la Sala Plena observa que en el caso sometido a estudio la competencia para conocer y decidir la acción popular promovida por D.I.R.G., actuando en calidad de Personero Municipal de Herrán ‒Norte de Santander‒, a causa de la problemática que presuntamente se ha venido ocasionando en relación con la prestación del servicio de gas natural domiciliario, recae en la jurisdicción ordinaria.

      4.3. A dicha conclusión se arriba al valorar los criterios que determinan la competencia del juez civil en este tipo de asuntos. Así pues, se observa que la demandada Colombian Energy Group S.A.S. E.S.P. ‒Grencol‒ es una empresa privada de servicios públicos domiciliarios[10] y que el proceso gravita en torno a la presunta afectación de los derechos e intereses colectivos de los habitantes del municipio de Herrán de cara a varias acciones y omisiones desplegadas por la citada empresa que no se encuadran estrictamente dentro del ejercicio de funciones administrativas, habida cuenta de que el objeto de la controversia son (i) las alegadas fallas que se han venido presentando en la prestación del servicio de gas natural domiciliario, (ii) las irregularidades que se han dado en la facturación, (iii) las falencias en la adecuación técnica de la planta de almacenamiento del compuesto; todas ellas agravadas en razón a que no existen oficinas de atención al usuario adónde los ciudadanos puedan dirigir sus reclamaciones, lo que revela que no se están ventilando actuaciones en cabeza de la empresa de servicios públicos constitutivas de la denominada vía gubernativa.

      4.4. La Corte estima pertinente enfatizar que, tratándose de una acción popular contra una empresa de estas características, para efectos de determinar cuál es la jurisdicción competente no es suficiente con constatar la naturaleza privada de la entidad convocada en el extremo pasivo para concluir que el asunto es del resorte de la jurisdicción ordinaria, como en su momento lo sostuvo el Juzgado 1º Administrativo Oral del Circuito de Pamplona, puesto que –se insiste– lo determinante es detectar, observando el núcleo de lo que suscita la controversia, si la empresa de servicios públicos en cuestión está desplegando funciones administrativas.

      4.5. Asimismo, la Sala Plena advierte que tampoco le asiste razón al Juzgado 1º Civil del Circuito de Pamplona al desprenderse de la competencia con el argumento de que “posiblemente” podría llegar a ser necesario vincular al proceso a algunas personas de derecho público –v.gr. la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios y el municipio de Herrán–, toda vez que, como se viene de mencionar, el fundamento para asignar la competencia en el ámbito de las acciones populares radica en los parámetros a que se ha hecho alusión, particularmente en lo relativo a cuándo se predica la existencia de función administrativa por parte de la empresa; y, en todo caso, el artículo 18 de la Ley 472 de 1998 lo que prescribe es un deber del juez instructor de citar a los presuntos responsables de la vulneración o amenaza de los derechos colectivos cuando en el curso del proceso ello sea establecido, sin que en este caso pudiera predicarse tal hipótesis: porque el juez civil se abstuvo de asumir la instrucción de la acción popular y porque, evidentemente, se aprecia prematuro tal pronunciamiento cuando la demanda no ha sido admitida ni ha tenido lugar la contienda procesal que permitiría elucidar la eventual necesidad de convocar a otros sujetos.

      4.6. En consecuencia, esta Corte dirimirá el conflicto de jurisdicciones planteado entre el Juzgado 1º Administrativo Oral del Circuito de Pamplona y el Juzgado 1º Civil del Circuito de la misma ciudad asignando a este último la competencia para conocer del proceso, y dispondrá la remisión del respectivo expediente a la referida autoridad, la cual también deberá proceder a comunicar esta decisión al otro Despacho judicial, y al demandante.

   5. Regla de decisión

      Por su pertinencia, la Sala Plena reitera íntegramente en esta oportunidad la regla de decisión recogida en el Auto 918 de 2021, a cuyo tenor “[l]as acciones populares que se presenten por actos, acciones y omisiones de las empresas privadas de servicios públicos domiciliarios relacionadas con el trámite de las peticiones, quejas y recursos contra las decisiones de las empresas serán de conocimiento de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en tanto constituyen el ejercicio de una función administrativa por parte de estos particulares. Por el contrario, si la acción popular se origina por actos, acciones y omisiones de estos prestadores que no constituyen ejercicio de función administrativa, su conocimiento corresponde a la jurisdicción ordinaria, en su especialidad civil”.

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,