Auto nº 414/22 de Corte Constitucional, 24 de Marzo de 2022
| Número de sentencia | 414/22 |
| Fecha | 24 Marzo 2022 |
| Número de expediente | CJU-1454 |
| Materia | Derecho Constitucional |
Auto 414/22
COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Relaciones laborales encubiertas en contratos estatales de prestación de servicios
Referencia: Expediente CJU-1454
Conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 4 Laboral del Circuito de Ibagué y el Juzgado 11 Administrativo del Circuito de la misma ciudad
Magistrado ponente:
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Bogotá D.C., veinticuatro (24) de marzo de dos mil veintidós (2022)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente
AUTO
-
El 22 de marzo de 2019, el señor J.L.G. presentó demanda ordinaria laboral en contra del municipio de Ibagué - Secretaría de Infraestructura[1]. Como pretensiones solicitó (i) que se declare la existencia de un contrato de trabajo originado en la relación de carácter laboral que tuvo lugar durante los períodos comprendidos entre el 13 de marzo y el 7 de diciembre de 2013; entre el 10 de enero hasta el 5 de diciembre de 2014; y entre el 16 de febrero hasta el 22 de diciembre de 2015; y (ii) se condene al ente demandado a pagar la totalidad de las acreencias laborales generadas durante esos tiempos[2]. En su demanda, el accionante sostiene, entre otras, que durante los períodos referidos laboró como topógrafo al servicio del municipio y aportó como prueba copia de la certificación de los contratos de prestación de servicios que suscribió con la parte demandada correspondientes a los años 2013, 2014 y 2015[3].
-
La demanda le correspondió por reparto al Juzgado 4 Laboral del Circuito de Ibagué, autoridad que en audiencia celebrada el 24 de septiembre de 2020 declaró su falta de competencia para conocer del asunto y ordenó la remisión del proceso a los juzgados administrativos del circuito judicial de Ibagué[4]. Al respecto, entre otros, citó los artículos 2 del CPTSS y 104.4 del CPACA, y precisó que las controversias relacionadas con empleados públicos, en lo atinente al reclamo de salarios y prestaciones sociales, son competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. De otra parte, aclaró que, si bien el actor prestó sus servicios al ente demandado como topógrafo ejecutando labores en la pavimentación, repavimentación, reparcheo y mantenimiento de la malla vial urbana, ello no le otorga la calidad de trabajador oficial, puesto que tales actividades no están directamente relacionadas con la construcción y mantenimiento de obras públicas, por tratarse de trabajos de organización o planeación y no de ejecución. En ese orden de ideas, señaló que las labores desarrolladas por el demandante se enmarcan en las propias de un empleado público atendiendo a la naturaleza jurídica del ente demandado, por lo cual el conocimiento de este asunto le corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
-
En la citada audiencia la parte demandante presentó recurso de reposición y, en subsidio de apelación, contra la decisión proferida por el juzgado[5]. Al respecto, estimó que la Jurisdicción Ordinaria es la competente para conocer del asunto, teniendo en cuenta, entre otras, (i) que en la demanda se alega un contrato realidad bajo la calidad de trabajador oficial; (ii) el numeral 1° del artículo 2 del CPTSS le asigna competencia a la Jurisdicción Ordinaria para conocer de conflictos derivados de las relaciones laborales; (iii) le corresponde al ente demandado desestimar que la prestación del servicio del demandante correspondió a un contrato de trabajo; y (iv) las actividades desarrolladas por el actor también fueron concomitantes a la obra pública.
-
El Juzgado 4 Laboral del Circuito de Ibagué confirmó el auto recurrido, reiterando los argumentos expuestos y rechazó por improcedente el recurso de apelación interpuesto[6]. La parte demandante presentó recurso de reposición y, en subsidio de queja, en contra del auto de rechazo[7]. El juzgado confirmó el auto cuestionado insistiendo en que las decisiones que declaran la incompetencia no son susceptibles del recurso de apelación y dispuso el envío de las piezas procesales para que el superior jerárquico conociera del recurso de queja.
-
En auto del 26 de agosto de 2021, el Juzgado 11 Administrativo del Circuito de Ibagué declaró la falta de jurisdicción para conocer la demanda, propuso un conflicto negativo de competencia y ordenó la remisión del proceso a la Corte Constitucional[8]. Sobre el particular, citó los artículos 104.4[9] y 105.4 del CPACA[10] y 2.1 del CPTSS[11] y precisó que los conflictos que surjan entre los trabajadores oficiales y las entidades públicas deben ser decididos por la Jurisdicción Ordinaria. De otra parte, estimó que el accionante es un trabajador oficial, con fundamento en jurisprudencia del Consejo de Estado[12], que refiere que tienen tal condición las personas que, entre otras, prestan sus servicios en establecimientos públicos en actividades de construcción y mantenimiento de obras públicas y en aquellas otras actividades que los estatutos determinen como susceptibles de ser desempeñadas por trabajadores oficiales.
-
Una vez remitido el asunto a esta corporación, el expediente fue repartido al magistrado sustanciador en sesión de Sala Plena del 28 de enero de 2022 y remitido al despacho el 2° de febrero siguiente[13].
-
Competencia. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015[14].
-
Presupuestos para la configuración de un conflicto entre jurisdicciones. Esta corporación ha señalado que los conflictos de jurisdicciones se presentan cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”[15].
-
Esta Corte ha considerado, de manera reiterada, que para que se configure un conflicto de jurisdicciones es preciso que se den los presupuestos de carácter subjetivo, objetivo y normativo[16]. De esta manera, ha explicado que (i) el presupuesto subjetivo exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones[17]; (ii) el presupuesto objetivo se refiere a la existencia de una causa judicial sobre la cual se suscite la disputa, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional[18]; y (iii) el presupuesto normativo implica la necesidad de que las autoridades en colisión hayan manifestado, expresamente, las razones de índole constitucional o legal por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto[19].
-
Competencia para conocer los asuntos relacionados con la declaración de un contrato realidad encubierto en la prestación de servicios a entidades públicas. En los autos 492 de 2021, 901 de 2021 y 194 de 2022, esta corporación ya se pronunció sobre la misma materia que ahora es objeto de controversia y concluyó que, de acuerdo con el artículo 104 del CPACA, “(…) la Jurisdicción [de lo] Contencioso Administrativo es la competente para conocer y decidir de fondo un proceso promovido para determinar la existencia de una relación laboral, presuntamente encubierta a través de la sucesiva suscripción de contratos de prestación de servicios con el Estado”[20].
-
Para llegar a esta conclusión, en el auto 492 de 2021, este tribunal destacó que (i) los fundamentos fácticos y jurídicos de estas demandas, así como sus pretensiones, se refieren a un litigio en el que se cuestiona la legalidad de los contratos de prestación de servicios celebrados con una entidad pública, por lo que la única autoridad avalada para proceder a la revisión de un contrato estatal y poder determinar si celebró y ejecutó realmente un vínculo de tal naturaleza o un contrato laboral, es la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo (en adelante “JCA”), conforme a lo dispuesto en el inciso 1° y en el numeral 2 del artículo 104 del CPACA[21]; (ii) la vía que generalmente se invoca para acceder a la justicia, se concreta en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho (CPACA, art. 138), pues lo que se cuestiona es la validez de los actos que niegan la existencia de una relación laboral, pidiendo que se proceda al pago de todos los conceptos que se derivan de ella; y, finalmente, (iii) en estos casos no cabe aplicar la regla que se utiliza para definir la autoridad judicial que conoce de las controversias suscitadas entre el Estado y los trabajadores oficiales o empleados públicos, toda vez que su operancia se sujeta a la existencia de un vínculo contractual o legal y reglamentario, y no al reconocimiento de una relación laboral.
-
En desarrollo de lo anterior, en el auto 901 de 2021, la Corte señaló lo siguiente: “[L]a Jurisdicción Contencioso Administrativa es la competente para conocer las controversias originadas para reclamar la declaratoria de un vínculo laboral oculto bajo la figura de un contrato de prestación de servicios celebrado con el Estado, toda vez que es la jurisdicción que el ordenamiento jurídico ha habilitado para controlar y revisar los contratos estatales y determinar la calificación de la naturaleza jurídica del vínculo laboral que une al contratista con la administración, a partir del acervo probatorio y las circunstancias específicas del caso concreto. Este Tribunal ha establecido, además, que dicha jurisdicción dispone de los mecanismos de defensa idóneos para controvertir la existencia de posibles contratos laborales y el cobro de acreencias derivadas de la celebración indebida de contratos de prestación de servicios con el Estado. En consecuencia, cuando el litigio planteado cuestiona la legalidad de actuaciones de la administración, como los contratos de prestación de servicios celebrados por una entidad pública o la validez de un acto administrativo, la competencia es de la Jurisdicción Contencioso Administrativa”.
-
Del examen del caso concreto. En el asunto bajo revisión, se cumplen con los tres presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones, por las siguientes razones: (i) el mismo se suscitó entre el Juzgado 4 Laboral del Circuito de Ibagué y el Juzgado 11 Administrativo del Circuito de la misma ciudad (presupuesto subjetivo), (ii) se acreditó una causa judicial respecto de la cual se alegó la falta de jurisdicción para dirimirla, esto es, el conocimiento de la demanda presentada por el señor J.L.G. en contra del municipio de Ibagué - Secretaría de Infraestructura, con el fin de declarar, entre otras, la existencia de un contrato de trabajo entre las partes (presupuesto objetivo); y (iii) las citadas autoridades judiciales manifiestan no ser competentes para conocer del asunto y presentan argumentos jurídicos a su favor (presupuesto normativo).
-
Superado lo anterior, y con base en lo expuesto en los autos 492 de 2021, 901 de 2021 y 194 de 2022, es la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo la competente para dar trámite a la demanda presentada por el accionante, con el objeto de obtener la declaratoria de la existencia de una relación laboral y el consecuente reconocimiento y pago de acreencias laborales.
-
En consecuencia, la Sala Plena concluye que el juez competente para resolver la demanda presentada por el señor J.L.G. en contra del municipio de Ibagué - Secretaría de Infraestructura, es el Juzgado 11 Administrativo del Circuito de Ibagué puesto que, si bien el accionante no cuestiona un acto administrativo de carácter particular y concreto, lo cierto es que alega la existencia de un contrato realidad con una entidad estatal (el municipio de Ibagué)[22], lo que supone cuestionar la legalidad de los contratos de prestación de servicios que celebró con dicho ente territorial.
-
Regla de la decisión. La Corte determina que, de conformidad con el artículo 104 del CPACA, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para conocer y decidir de fondo un proceso promovido para determinar la existencia de una relación laboral, presuntamente encubierta a través de la sucesiva suscripción de contratos de prestación de servicios con el Estado.
Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
Primero.- DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 4 Laboral del Circuito de Ibagué y el Juzgado 11 Administrativo del Circuito de la misma ciudad, y DECLARAR que el Juzgado 11 Administrativo del Circuito de Ibagué es la autoridad competente para conocer la demanda presentada por el señor J.L.G. en contra del municipio de Ibagué – Secretaría de Infraestructura.
Segundo.- REMITIR el expediente CJU-1454 al Juzgado 11 Administrativo del Circuito de Ibagué para lo de su competencia y para que se comunique la presente decisión a los interesados en este trámite y al Juzgado 4 Laboral del Circuito de Ibagué.
N., comuníquese y cúmplase.
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Presidenta
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
KARENA CASELLES HERNÁNDEZ
Magistrada (E)
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Expediente digital, archivo 03Demanda.pdf, págs. 67-78.
[2] Asimismo, solicita, entre otras, que se declare que los contratos de trabajo de los meses de marzo de 2013, enero de 2014 y febrero de 2015 tenían una suma de salario específica y que los contratos de tales años fueron terminados sin justa causa por parte del empleador.
[3] Expediente digital, archivo 03Demanda.pdf, pág. 18.
[4] Expediente digital, archivo 11. 0F9008BAFD7C6271819D267326D50A6F_1542844_2.mp4.
[5] Expediente digital, archivo 11. 0F9008BAFD7C6271819D267326D50A6F_1542844_2.mp4.
[6] Expediente digital, archivo 11. 0F9008BAFD7C6271819D267326D50A6F_1542844_2.mp4.
[7] Por considerar que procede el recurso de apelación contra las decisiones de rechazo de la demanda, situación que estima que se encuentra implícita en el auto que declaró la falta de jurisdicción.
[8] Expediente digital, archivo 16. conflicto de competencias (1).pdf.
[9] La norma señala que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conoce de los procesos relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado, y la seguridad social de los mismos, cuando dicho régimen esté administrado por una persona de derecho público.
[10] Que señala que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo no conoce de los conflictos de carácter laboral surgidos entre las entidades públicas y sus trabajadores oficiales.
[11] Que señala que la Jurisdicción Ordinaria, en sus especialidades laboral y de seguridad social, conoce de los conflictos que se originen directa o indirectamente en el contrato de trabajo.
[12] Sección Segunda. C.G.E.G.A.. Radicación No. 0554-08.
[13] Expediente digital, archivo ConstanciadeRepartoCJU1454.pdf.
[14] “Artículo 241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: (…) // 11. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones”.
[15] Corte Constitucional, autos 345 de 2018, 328 y 452 de 2019.
[16] Corte Constitucional, auto 155 de 2019, reiterado, entre otros, por los autos 452 y 503 de 2019 y 129 y 415 de 2020.
[17] En consecuencia, no habrá conflicto cuando: (a) sólo sea parte una autoridad; o (b) una de las partes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales (Cfr., artículos 17, 18, 37, 41 y 112 de la Ley 270 de 1996, así como 97 de la Ley 1957 de 2019).
[18] En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (artículo 116 de la Constitución).
[19] Así pues, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que, a pesar de concurrir formalmente dos autoridades judiciales, una de ellas no ha rechazado su competencia o manifestado su intención de asumirla; o (b) la exposición sobre la competencia desplegada por las autoridades en conflicto no tiene, al menos, aparentemente, fundamento normativo alguno, al sustentarse únicamente en argumentos de mera conveniencia.
[20] Corte Constitucional, auto 492 de 2021.
[21] Las normas en cita disponen lo siguiente: “La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida para conocer, además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa. // Igualmente conocerá de los siguientes procesos: (…) 2. Los relativos a los contratos, cualquiera que sea su régimen, en los que sea parte una entidad pública o un particular en ejercicio de funciones propias del Estado.”
[22] En concepto 4391411 de 2020, el Departamento Administrativo de la Función Pública señaló que “cuando se habla de entidad pública, se hace relación a todas las entidades del estado, las cuales incluyen las de orden nacional y las de orden territorial, lo que diferencia a estas últimas, es el campo de acción el cual corresponde al municipio, distrito o departamento al cual pertenezcan”.
