Auto nº 446/22 de Corte Constitucional, 30 de Marzo de 2022

1. El 04 de marzo de 2021, el ciudadano U.A.B.L. formuló acción popular contra Colombia Telecomunicaciones S.A. E.S.P., para solicitar el retiro de un poste de propiedad de esta última que, a su juicio, impide el tránsito de personas en condición de discapacidad, dado que está ubicado en un andén de la zona urbana del Municipio de Santa Rosa de Cabal[1].

2. En auto[2] del 8 de marzo de 2021, el Juzgado Civil del Circuito de Santa Rosa de Cabal rechazó la demanda por falta de competencia y ordenó su remisión a la Oficina de Reparto de los Juzgados Contencioso Administrativos de P., con base en lo siguiente: (i) el artículo 15 de la Ley 472 de 1998 confiere competencia a la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de los asuntos que, “con ocasión del ejercicio de las Acciones Populares originadas en actos, acciones u omisiones de las entidades públicas y de las personas privadas que desempeñen funciones administrativas, de conformidad con lo dispuesto en las disposiciones vigentes sobre la materia”; (ii) el Consejo de Estado –Sala de lo Contencioso Administrativo-, mediante decisión adoptada el 6 de diciembre de 2010 en el marco de la demanda promovida por COMUNICACIONES REGIONALES LTDA contra COLOMBIA TELECOMUNICACIONES S.A. E.S.P.,[3] analizó la naturaleza de esa clase de empresas al señalar que cumplen funciones propias de los órganos del Estado, por lo que la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer tales casos; y (iii) si bien la parte final del artículo 82 del entonces Código Contencioso Administrativo preveía que esa jurisdicción también conocía las controversias de las personas privadas que realicen funciones propias de los órganos estatales, lo cual no lo establece el nuevo Código Contencioso, lo cierto es que la Ley 472 de 1998 sí le atribuye competencia para resolver las acciones populares.

3. En consecuencia, la Oficina Judicial Seccional de P. realizó un nuevo reparto del proceso al Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de P..

4. Por auto[4] del 6 de abril de 2021, el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de P. se abstuvo de asumir el conocimiento del proceso por considerar que carecía de competencia para el efecto y, por ello, trabó conflicto entre jurisdicciones y ordenó la remisión del expediente a la Corte Constitucional para que lo resuelva.

   Precisó que no debían confundirse los conceptos de servicio público y función pública o administrativa (art. 122 CP), pues la Corte Constitucional ha indicado que: “Si bien en un sentido amplio podría considerarse como función pública todo lo que atañe al Estado, cabe precisar que la Constitución distingue claramente los conceptos de función pública y de servicio público y les asigna contenidos y ámbitos normativos diferentes que impiden asimilar dichas nociones, lo que implica específicamente que no se pueda confundir el ejercicio de función pública, con la prestación de servicios públicos, supuestos a los que alude de manera separada el artículo 150 numeral 23 de la Constitución que asigna al Legislador competencia para expedir las leyes llamadas a regir una y otra materia. El servicio público se manifiesta esencialmente en prestaciones a los particulares. La función pública se manifiesta, a través de otros mecanismos que requieren de las potestades públicas y que significan, en general, ejercicio de la autoridad inherente del Estado.”[5]

   Agregó que la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, en decisión del 24 de marzo de 2011, al resolver un conflicto negativo de competencias entre las jurisdicciones ordinaria y contencioso administrativa, precisamente en materia de acciones populares y donde Colombia Telecomunicaciones S.A. E.S.P. también fungía como extremo demandando, destacó: “…, debe tenerse en cuenta el factor subjetivo, el cual es determinante para establecer la competencia, es decir la determinación de la naturaleza de la persona a la cual se le endilga es vulneradora del derecho que se dice está siendo conculcado. Al respecto en sentencia C-215 de 1999, la Corte Constitucional sostuvo:

   ‘Resulta fundado y razonable que el legislador haya determinado que las jurisdicciones contenciosa administrativa y la civil ordinaria sean las competentes para conocer y tramitar tanto las acciones populares como las de grupo. En tal virtud, cuando la norma acusada señala cuales procesos son de competencia de una u otra jurisdicción, lo hace teniendo en cuenta la naturaleza de la función desarrollada por la persona u funcionario que produjo u ocasionó el daño al interés o derecho colectivo. Además, la distribución de competencias que el legislador hace entre las dos jurisdicciones tiene sustento en el factor subjetivo, ya que se violaría el debido proceso si se descociera la naturaleza jurídica de los autores del perjuicio, pues en algunos casos éstos serán particulares, y en otros, personas públicas y privadas con funciones administrativas, las causantes de los hechos dañosos a los derechos e intereses colectivos.’

   De acuerdo a lo anterior, es necesario verificar la naturaleza jurídica de la empresa accionada, y al respecto se establece que, tal como lo observó el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Ibagué, se trata de una sociedad anónima de carácter privado, tal como incluso lo estableció la Corte Constitucional, a través de Auto 097 del 24 de febrero de 2009, al resolver un conflicto de jurisdicción entre juzgados que no tienen superior jerárquico común, referido al conocimiento de una acción de tutela en contra de Colombia Telecomunicaciones S.A. E.S.P., cuando precisó:

   ‘2. Para solucionar el conflicto de competencia que se suscita entre el Juzgado Tercero del Circuito y el Juzgado Sexto Civil Municipal, ambos de Villavicencio, debe tenerse en cuenta la naturaleza jurídica de la entidad accionada -Colombia Telecomunicaciones S.A. E.S.P.-.

3. En relación con el carácter de la entidad demandada, el S. General de Colombia Telecomunicaciones S.A. E.S.P. informó a la Corte con ocasión del conflicto de competencia que le corresponde a esta Corporación dirimir que:

   ‘1. De conformidad con lo señalado por el artículo 147 de la Ley 142 de 1994, Colombia Telecomunicaciones S.A. ESP es una Empresa de Servicios Públicos Privada.

2. Debido a su naturaleza jurídica, de empresa de servicios públicos privada, Colombia Telecomunicaciones S.A. ESP no se encuentra vinculada a ningún organismo de la Rama Ejecutiva del Poder Público.’

4. Consecuente con lo precedentemente expuesto, se remitirá el expediente contentivo de la acción de tutela interpuesta por la ciudadana A.V.M.G. contra Colombia Telecomunicaciones S.A. E.S.P. al Juzgado Sexto Civil Municipal de Villavicencio para que asuma de forma inmediata el conocimiento del mismo de conformidad con el inciso 3 numeral 1 del artículo 1 del Decreto 1382 de 2000.’

   Así las cosas, el conflicto aquí planteado se dirimirá en el sentido de atribuir el conocimiento del asunto a la Jurisdicción Civil Ordinaria, representada por el JUZGADO CUARTO CIVIL DEL CIRCUITO DE IBAGUÉ, pues la demanda recayó sobre una sociedad de derecho privado, tal como se estableció, y el hecho supuestamente vulnerador del derecho colectivo, no deviene de una actuación de índole administrativa, entendida ésta como la actividad que normalmente corresponde al poder ejecutivo, la cual se manifiesta mediante actos jurídicos concretos o particulares, e incluso a través de actos materiales, lo cual no ocurre en el sub lite, en donde simplemente se pretende es la adecuación física de un local.”

   Concluyó que, examinado el expediente, se evidencia que la acción se dirige contra Colombia Telecomunicaciones S.A. E.S.P., empresa de naturaleza privada y, dado que el extremo demandante pide el retiro de un poste de propiedad de la misma que impide el tránsito de personas en condición de discapacidad, no puede concebirse que el hecho vulnerador emana de una actuación administrativa, de modo que, según el pronunciamiento transcrito y el artículo 15 de la Ley 472 de 1998, la jurisdicción ordinaria debe tramitarla.

5. El 21 de abril de 2021, el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de P. remitió el proceso a la Corte Constitucional para que resolviera el conflicto jurisdiccional.

6. Según el reparto efectuado en sesión virtual de Sala Plena realizada el 25 de mayo de 2021, el expediente de la referencia se remitió para estudio al Despacho del Magistrado sustanciador el 09 de junio de 2021.

Competencia

7. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015[6].

   Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones

8. De manera reiterada, esta Corporación ha considerado que, para que se configure un conflicto de jurisdicciones, es necesario que concurran los presupuestos subjetivos, objetivo y normativo[7]. El subjetivo consiste en que la controversia se presente, al menos, entre dos autoridades que administren justicia y hagan parte de distintas jurisdicciones. El objetivo se refiere a que la disputa recaiga sobre el conocimiento de una causa judicial[8]. Y el normativo alude a que es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, expresamente, las razones de índole constitucional o legal por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto.

9. La Sala Plena evidencia que en este caso se suscita un conflicto negativo de jurisdicciones, por cuanto se reúnen tales requisitos.

   El primero, porque la controversia se presenta entre, por una parte, el Juzgado Civil del Circuito de Santa Rosa de Cabal, que integra la jurisdicción ordinaria en la especialidad civil y, por otra, el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de P., perteneciente a la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

   El segundo, dado que la disputa recae sobre el conocimiento de una acción popular formulada por U.A.B.L. contra Colombia Telecomunicaciones S.A. E.S.P. -Movistar Colombia-.

   Y el tercero, porque ambos despachos judiciales presentaron razones de índole legal para rechazar su competencia. Fundamentaron sus posturas en su interpretación del artículo 15 de la Ley 472 de 1998.

   Asunto objeto de decisión y metodología

10. La Corte dirimirá el conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado Civil del Circuito de Santa Rosa de Cabal y el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de P.. Para tal efecto, reiterará las reglas que determinan la competencia para resolver acciones populares y las particularidades de la misma cuando se trata de empresas que prestan el servicio público de telecomunicaciones. Con fundamento en ello, definirá el caso concreto.

    Reglas que determinan la competencia para resolver acciones populares y las particularidades de la misma cuando se trata de empresas que prestan el servicio público de telecomunicaciones

11. La acción popular es un medio judicial establecido en el artículo 88 Superior, cuyo fin es proteger los derechos e intereses colectivos en el evento que sean amenazados o vulnerados por la acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares[9]. Dicho mecanismo está regulado en la Ley 472 de 1998, cuyo artículo 15 determina un factor subjetivo de competencia, que tiene en cuenta la calidad del demandado, en los siguientes términos[10]:

    “La jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conocerá de los procesos que se susciten con ocasión del ejercicio de las Acciones Populares originadas en actos, acciones u omisiones de las entidades públicas y de las personas privadas que desempeñen funciones administrativas, de conformidad con lo dispuesto en las disposiciones vigentes sobre la materia. // En los demás casos, conocerá la jurisdicción ordinaria civil.”

12. De conformidad con ello, se ha señalado por esta Corte, en Auto 884 de 2021, que el conocimiento de la acción popular es asumido por las jurisdicciones contencioso administrativa y la ordinaria, en su especialidad civil. La primera, cuando el litigio emerja de actos, acciones u omisiones de: (i) las entidades públicas o (ii) los particulares que realicen funciones administrativas. La segunda, tramita todos los asuntos restantes[11].

13. A partir de lo expuesto en la Sentencia C-215 de 1999, se ha indicado que “la competencia de la jurisdicción administrativa para conocer de acciones populares, solo se activa a partir del cumplimiento de una de dos condiciones: (i) que la accionada sea una entidad pública o (ii) se trate de un particular que desarrolle funciones administrativas. En caso de que no se configure ninguna de estas hipótesis, el asunto le corresponde a la jurisdicción civil ordinaria.”[12]

14. Frente al carácter de entidad pública de una persona jurídica, y conforme lo previsto en el artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -en adelante CPACA-, se ha anotado que la “condición de entidad pública es una calidad que tienen las personas jurídicas que conforman la estructura del Estado y coadyuvan directamente a la realización de los fines constitucionales con cargo a los recursos públicos. Los asuntos en los cuales ellas están involucradas hacen parte de aquellos propios de la administración. Por tal razón, su conocimiento está reservado a la jurisdicción de lo contencioso administrativo.”[13] Sin embargo, “la competencia de dicha jurisdicción se extiende a aquellas personas que, pese a no tener la condición de entidades públicas, ejercen función administrativa. En efecto, ‘toda otra función pública, ejercida por particulares, queda a cargo del control de la jurisdicción de lo contencioso administrativo’[14].”

15. En armonía con lo anterior, y según la normatividad[15] y jurisprudencia de la Corte Constitucional[16], Consejo de Estado[17] y Consejo Superior de la Judicatura[18], establecidas en cuanto a las empresas de telecomunicaciones como prestadores de servicios públicos se refiere, se ha precisado que:

    “una sociedad que preste el servicio público de telecomunicaciones es una persona cuyos actos están regidos por el derecho privado. Los asuntos que les atañen no son causas que involucren a la administración pública, de modo que escapan a la órbita de la competencia de los jueces administrativos. De esta manera, solo en los eventos expresamente previstos por la ley (en particular, en el trámite de recursos contra las decisiones de las empresas que afectan a consumidores o usuarios) puede existir un ejercicio de función administrativa.

    En tal sentido, las acciones populares interpuestas contra una empresa de telecomunicaciones serán de competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo cuando la demandada sea una entidad pública. No obstante, cuando se trate de particulares, la competencia será de la jurisdicción ordinaria en su especialidad civil. Lo anterior, porque el Legislador estableció un régimen de derecho privado y estas empresas, por regla general, no ejercen función administrativa alguna.”[19]

16. Examinada la situación fáctica del caso a la luz de los parámetros jurisprudenciales reiterados en la parte motiva de esta providencia, la Sala Plena considera que el conocimiento del asunto de la referencia corresponde a la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad civil (Juzgado Civil del Circuito de Santa Rosa de Cabal).

17. En efecto, la jurisprudencia vigente relacionada con la materia ha sostenido que el servicio de las telecomunicaciones, si bien su prestación pueda llevarla a cabo los particulares, no es en sí mismo un campo en el que pueda identificarse una función administrativa. De modo que Colombia Telecomunicaciones S.A. E.S.P. no puede concebirse como un particular que ejerce función administrativa, salvo en lo atinente al trámite que debe surtirse a los recursos que, contra sus decisiones, promueven los consumidores o usuarios.

18. Sin embargo, la inconformidad del demandante se debe a la ubicación de la infraestructura que el particular demandado realiza para la prestación del servicio público. En esa medida, la actividad que presuntamente vulnera los derechos colectivos carece de un vínculo con la función administrativa que, en determinadas ocasiones, efectúa la empresa de telecomunicaciones.

19. Es claro entonces que en el presente caso no concurren los presupuestos para que a la jurisdicción de lo contencioso administrativa se le atribuya el conocimiento de la acción popular. Ello, debido a que: (i) la persona jurídica contra la que se dirige no es una entidad pública; y (ii) si bien es un particular que puede ejercer función administrativa, la actividad que supuestamente lesiona los derechos e intereses colectivos carece de relación alguna con tal ejercicio. De tal suerte que este asunto es de competencia de la jurisdicción ordinaria, en su especialidad civil.

20. De conformidad con lo evidenciado, la Sala dirimirá el conflicto negativo de la referencia en el sentido de declarar que el Juzgado Civil del Circuito de Santa Rosa de Cabal es la autoridad competente para tramitar la acción popular de U.A.B.L. contra Colombia Telecomunicaciones S.A. E.S.P. -Movistar Colombia-. Por consiguiente, la Sala remitirá el expediente al mencionado despacho judicial para que continúe con el trámite del caso sub judice y emita una decisión de fondo en los asuntos que correspondan a su jurisdicción.

Regla de decisión. La Corte Constitucional establece que corresponde a la jurisdicción ordinaria, en su especialidad civil, conocer de una acción popular en la que se alega que la infraestructura para la prestación del servicio público de telecomunicaciones afecta los derechos e intereses colectivos. Lo anterior, toda vez que la empresa demandada no es una entidad pública y la actividad que se cuestiona en el proceso no corresponde al ejercicio de función administrativa.

Con base en lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,