Auto nº 448/22 de Corte Constitucional, 30 de Marzo de 2022
| Número de sentencia | 448/22 |
| Fecha | 30 Marzo 2022 |
| Número de expediente | CJU-970 |
| Materia | Derecho Constitucional |
Auto 448/22
COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Acción de nulidad y restablecimiento del derecho de un acto administrativo propio
Referencia: Expediente CJU-970
Conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Cuarto Administrativo Oral de Santiago de Cali y el Juzgado Doce Laboral del Circuito de Medellín
Magistrada ponente:
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Bogotá D. C., treinta (30) de marzo de dos mil veintidós (2022)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente
AUTO
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Mediante la Resolución GNR334317 de 10 de noviembre de 2016, la Administradora Colombiana de Pensiones (en adelante, “C.”) reconoció y ordenó el pago de una pensión de sobreviviente a S.A.G., en calidad de “hija mayor estudios”[1], con ocasión del fallecimiento del señor L.F.A.. El valor de la mesada de dicha pensión fue de $2.129.818, efectiva a partir del 9 de agosto de 2016.
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El 10 de abril de 2018, C. acudió al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho para solicitar que se declarara nulo su propio acto administrativo (acción de lesividad), a saber, la Resolución GNR334317 de 10 de noviembre de 2016. Esto, al considerar que este acto fue “contrario a la ley y la constitución, puesto que la competente para reconocer la prestación pensional de la señora A.G. es [Seguros de Riesgos Laborales Suramericana S.A]”[2] (en adelante, “ARL SURA”). Así mismo, solicitó como medida de restablecimiento del derecho que se declare que (i) C. no es la entidad que debe reconocer, liquidar y pagar la pensión de sobreviviente; (ii) la ARL SURA es la entidad “que debió reconocer, liquidar y pagar una pensión de sobrevivientes”[3], y (iii) se ordene a la señora S.A.G. la devolución de lo pagado por concepto de dicha pensión[4]. Además, solicitó que las sumas que sean reconocidas en favor de C. sean indexadas o se reconozcan los intereses a los que haya lugar. Adicionalmente, C. solicitó la suspensión provisional de la Resolución SUB334317 de 10 de noviembre de 2016. En su criterio, la prestación periódica contenida en este acto es “perjudicial para el erario público”[5], por lo que se debían suspender provisionalmente los efectos del acto controvertido para salvaguardar los bienes del Estado.
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La demanda correspondió por reparto al Juzgado Cuarto Administrativo Oral de Santiago de Cali (en adelante, el “Juzgado Administrativo”), el cual, mediante el auto del 29 de junio de 2018, resolvió admitir el medio de control de lesividad interpuesto por C.. Así mismo, vinculó como litisconsorte necesario a la ARL SURA[6].
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El 14 de febrero de 2020, el Juzgado Administrativo declaró su falta de competencia para conocer la demanda y remitió el expediente a los juzgados laborales del circuito de Medellín. Por un lado, señaló que la controversia debía ser conocida “por la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral”[7], al tratarse de un conflicto sobre la seguridad social de un trabajador que estaba vinculado a una empresa del sector privado. Esto, de acuerdo con los artículos 104 y 105 de la Ley 1437 de 2011, el artículo 2 del Código General del Trabajo y la Seguridad Social y la jurisprudencia del Consejo de Estado. De otro lado, consideró que el fallecimiento del señor F.A. aconteció mientras se encontraba vinculado a la sociedad Los Halcones S.A, “la cual tiene su domicilio en el municipio de Medellín-Antioquia”[8]. Por lo anterior, concluyó que la competencia para conocer el asunto correspondía a los juzgados laborales del Circuito de Medellín.
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El expediente correspondió por reparto al Juzgado Doce Laboral del Circuito de Medellín (en adelante, el “Juzgado Laboral”) quien, mediante auto del 16 de marzo de 2021, rechazó la demanda por falta de competencia y propuso un conflicto negativo de competencia. Esto, por considerar “que las pretensiones planteadas en la demanda contenciosa se dirigen a una declaratoria de nulidad (acción de lesividad), de un acto administrativo emitido por COLPENSIONES, cuyo análisis y declaratoria de esa acción es exclusiva de la jurisdicción administrativa, en virtud de lo dispuesto en los artículos 104 y 155 de la Ley 1437 de 2011”[9]. También señaló que, de conformidad con la jurisprudencia del Consejo de Estado y la Corte Constitucional, el juez administrativo era el competente para conocer de las demandas sobre la legalidad de los actos administrativos, “aún cuando se trate de un asunto de la seguridad social”[10]. En tales términos, el Juzgado Laboral rechazó la competencia para conocer de la demanda, propuso un conflicto de competencias negativo y remitió el expediente a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial.
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El 18 de mayo de 2021, el proceso fue remitido a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial. A su vez, el 24 de mayo de 2021, aquél fue enviado a la Corte Constitucional[11] y repartido al despacho de la magistrada sustanciadora el 28 de enero de 2022[12].
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Competencia
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La Corte Constitucional es competente para resolver el presente conflicto de jurisdicciones, de conformidad con lo dispuesto por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política.
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Delimitación del asunto objeto de revisión y metodología
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La Sala Plena debe resolver la controversia suscitada entre el Juzgado Cuarto Administrativo Oral de Santiago de Cali y el Juzgado Doce Laboral del Circuito de Medellín, la cual versa sobre la competencia para conocer la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho de la Resolución GNR334317 de 10 de noviembre de 2016, interpuesta por C.. A dichos efectos, la Sala, en primer lugar, verificará si la controversia entre estas autoridades judiciales cumple con los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo de los conflictos de jurisdicciones (II.3 infra). En segundo lugar, de verificarse el cumplimiento de tales presupuestos, reiterará las reglas de competencia para conocer las demandas nulidad y restablecimiento del derecho que la administración interpone en contra de actos administrativos propios relacionadas con asuntos laborales y de la seguridad social (II.4 infra). Por último, resolverá el conflicto y determinará cuál es la autoridad judicial que debe asumir o continuar con el conocimiento del proceso (II.5 infra).
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Verificación de los presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones
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Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones. Los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades de diferentes jurisdicciones que administran justicia “se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguno le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”[13]. La Corte Constitucional ha sostenido en reiterada jurisprudencia que para que este tipo de conflictos se configuren es necesario que se acrediten tres presupuestos: subjetivo, objetivo y normativo[14], los cuales se explican en el siguiente cuadro:
Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones
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Presupuesto subjetivo
Exige que la controversia se presente entre por lo menos dos autoridades que administren justicia y formen parte de distintas jurisdicciones. De este modo, “el conflicto de jurisdicción no puede provocarse autónomamente por las partes del respectivo proceso” [15].
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Presupuesto objetivo
Implica que la disputa debe recaer sobre el conocimiento de una causa de naturaleza judicial, no política o administrativa[16].
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Presupuesto normativo
Exige constatar que las autoridades judiciales en colisión hayan manifestado expresamente las razones de índole constitucional o legal, por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto[17].
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La controversia sub examine configura un conflicto de jurisdicciones. La Sala Plena constata que la controversia sobre la competencia para conocer la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho de la Resolución GNR334317 de 10 de noviembre de 2016, presentada por C., configura un conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones. De un lado, satisface el presupuesto subjetivo, porque enfrenta a dos autoridades judiciales de distintas jurisdicciones: (i) Juzgado Cuarto Administrativo Oral de Santiago de Cali, que forma parte de la jurisdicción de contencioso administrativo, y (ii) el Juzgado Doce Laboral del Circuito de Medellín, que integra la jurisdicción ordinaria[18]. De otro lado, el conflicto satisface el presupuesto objetivo, puesto que las autoridades judiciales se disputan el conocimiento de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho de la Resolución GNR334317 de 10 de noviembre de 2016, la cual debe resolverse por medio de un trámite de naturaleza judicial, bien sea a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho (art. 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo - CPACA) o mediante el proceso ordinario laboral (capítulo XIV del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social - CPTSS). Por último, cumple con el presupuesto normativo, debido a que los juzgados enfrentados expusieron las razones por las cuales consideran que carecen de competencia para conocer del asunto (ver párrs. 4 y 5 supra).
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Competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo para conocer de acciones de nulidad y restablecimiento del derecho de un acto propio relativo a la seguridad social
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En el Auto 316 de 2021, la Corte Constitucional encontró que los artículos 97 y 104 del CPACA prevén una cláusula especial de competencia, por virtud de la cual la jurisdicción de lo contencioso administrativo tiene la competencia exclusiva para conocer las demandas que la administración interpone contra actos administrativos propios (acción de lesividad[19]), incluidos los que versan sobre asuntos laborales o de la seguridad social. Lo anterior, por tres razones. Primero, la cláusula general de competencia de la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral y de la seguridad social, en principio, no comprende la facultad de declarar la nulidad de actos administrativos[20]. Segundo, la jurisdicción de lo contencioso administrativo debe conocer todas las acciones de lesividad contra actos administrativos que estén “sujetos al derecho administrativo”[21], con independencia de la materia sobre la que estos actos versen, dado que en estas acciones se debaten “intereses propios de la administración”[22]. Tercero, la acción de lesividad “no tiene una naturaleza autónoma, lo que implica que para ejercerla se debe acudir a las acciones contenciosas de simple nulidad o de nulidad y restablecimiento del derecho”[23], las cuales deben ser tramitadas ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
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La jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer el caso que suscita el conflicto sub examine. La Sala Plena considera que la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta por C. en contra de la Resolución GNR334317 de 10 de noviembre de 2016, se trata de una “acción de lesividad” y, por lo tanto, debe ser conocida por la jurisdicción de lo contencioso administrativo. En efecto, por medio de esta demanda C. solicita como pretensiones: (i) declarar la nulidad de la Resolución GNR334317 de 10 de noviembre de 2016 que ella misma profirió y (ii) a título de restablecimiento del derecho, (a) declarar que C. no es la entidad que debe reconocer, liquidar y pagar la pensión de sobreviviente; (b) declarar que ARL SURA es la entidad “que debió reconocer, liquidar y pagar una pensión de sobrevivientes”[24] y (c) ordenar a la señora S.A.G. a la devolución de lo pagado por concepto de dicha pensión.
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En tales términos, la Sala Plena concluye que la autoridad judicial competente para conocer la demanda sub examine es el Juzgado Cuarto Administrativo Oral de Santiago de Cali y, por lo tanto, ordenará remitirle el expediente CJU-970 para lo de su competencia. Esto, sin perjuicio de que en caso de que el Juzgado Administrativo considere que existe un conflicto de competencia territorial, deberá tramitarlo en los términos del artículo 139 del Código General del Proceso.
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
Primero.- DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Cuarto Administrativo Oral de Santiago de Cali y el Juzgado Doce Laboral del Circuito de Medellín, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado Cuarto Administrativo Oral de Santiago de Cali es la autoridad competente para conocer la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho promovida por C. en contra de la ciudadana S.A.G..
Segundo.- REMITIR el expediente CJU-970 al Juzgado Cuarto Administrativo Oral de Santiago de Cali para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados en este trámite y al Juzgado Doce Laboral del Circuito de Medellín.
N., comuníquese y cúmplase,
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Presidenta
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
KARENA CASELLES HERNÁNDEZ
Magistrada (E)
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Resolución GNR 334317 de C., de 10 de noviembre de 2016, pág. 6.
[2] Expediente digital del proceso con número de radicación 76001-33-33-004-2018-00077-00, pág. 18. C. considera que dicho acto administrativo fue expedido sin competencia, por cuando el informe presentado por la ARL SURA sobre el fallecimiento del señor L.F.A., daba cuenta que el deceso se habría cuando realizaba labores relacionadas con su oficio como instructor de vuelo vinculado a la empresa Los Halcones S.A., de modo que la pensión de sobreviviente era de origen laboral y no común. Por lo anterior, C. consideró que no tenía competencia para expedir el acto que reconoció y ordenó el pago de la pensión de sobreviviente, pues la misma le correspondía a la ARL SURA.
[3] Ib., pág. 19.
[4] C. solicitó que se restituyera la suma de $32.481.504.
[5] Ib., pág. 18.
[6] El 24 de septiembre de 2018, ARL SURA presentó escrito de contestación de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta por C., donde se opuso a todas y cada una de las pretensiones. En concreto, presentó como excepciones (i) que había operado la caducidad de la acción; (ii) que había actuado de buena fe y no participó en la producción ni resultado del acto lesivo; (iii) ya reconoció el derecho pensional de la señora A.G., por lo que las pretensiones versaban sobre un hecho superado y (iv) el acto administrativo gozaba de presunción de legalidad.
[7] Expediente digital del proceso con número de radicación 76001-33-33-004-2018-00077-00, pág. 213.
[8] Ib.
[9] Auto interlocutorio proferido por el Juzgado Doce Laboral del Circuito de Medellín, de 16 de marzo de 2021, págs. 1 y 2.
[10] Ib., pág. 3.
[11] Constancia Comisión Nacional de Disciplina Judicial, p.1.
[12] Constancia de la Secretaría General. El expediente fue entregado el 2 de febrero de 2022.
[13] Corte Constitucional, auto 345 de 2018, reiterado, entre otros, por los autos 041 de 2021, 233 de 2020 y 155 de 2019.
[14] Corte Constitucional, auto 155 de 2019. Reiterado, entre otros, por los autos 452 y 503 de 2019 y 129 y 415 de 2020.
[15] Corte Constitucional, auto 452 de 2019, a través del cual también se reitera el auto 155 de 2019. En similar sentido, ver el auto 556 de 2018, reiterado por los autos 691 y 716 de 2018.
[16] Este requisito exige a la Corte Constitucional verificar que “está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional. En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Artículo 116 de la CP)”. Corte Constitucional, auto 041 de 2021.
[17] Ib.
[18] Tales conclusiones encuentran fundamento normativo en los capítulos 2º y 3º del Título VIII de la Constitución Política y el artículo 11 de la Ley 270 de 1996, particularmente, los literales a y b de dicha norma estatutaria. Ley 270 de 1996, art. 11. “La Rama Judicial del Poder Público está constituida por: // I. Los órganos que integran las distintas jurisdicciones: // a) De la Jurisdicción Ordinaria: (…) // 3. Juzgados civiles, laborales, penales, penales para adolescentes, de familia, de ejecución de penas, de pequeñas causas y de competencia múltiple, y los demás especializados y promiscuos que se creen conforme a la ley; // b) De la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo: (…) 3. Juzgados Administrativos”.
[19] Corte Constitucional, Sentencia T-136 de 2019. “La acción de lesividad se entiende ejercida cuando la administración funge como demandante contra uno de los actos que ella misma profirió y contra la persona a la que van dirigidos los efectos jurídicos del acto atacado”. Ver también, Sentencia T-121 de 2016.
[20] En aquellos eventos en los que se cuestiona un acto administrativo referente a la seguridad social, por regla general, la competencia de los jueces laborales se limita a verificar si dicho acto desconoció un derecho prestacional subjetivo del interesado, no tiene como objetivo verificar si el acto administrativo, en sí mismo considerado, contraviene la Constitución o la ley y, por esta razón, debe ser declarado nulo.
[22] Consejo Superior de la Judicatura, Sala Jurisdiccional Disciplinaria, providencia 110010102000202000952 00 (17697-40) de 2020.
[23] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, providencia 0005-11 de 2016.
[24] Ib., pág. 19.
