Auto nº 450/22 de Corte Constitucional, 30 de Marzo de 2022
| Número de sentencia | 450/22 |
| Fecha | 30 Marzo 2022 |
| Número de expediente | CJU-974 |
| Materia | Derecho Constitucional |
Auto 450/22
COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Controversias sobre recobros de prestaciones no incluidas en el plan de beneficios de salud-PBS
Referencia: expediente CJU-974
Conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 13 Laboral del Circuito de Bogotá D.C. y el Juzgado 5 Administrativo del Circuito de la misma ciudad
Magistrada ponente:
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Bogotá D.C., treinta (30) de marzo de dos mil veintidós (2022)
La S.P. de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente
AUTO
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La entidad promotora de salud Salud Total EPS-S S.A. (en adelante, Salud Total EPS o la demandante) interpuso demanda ordinaria laboral en contra de la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (en adelante, Adres). Esto, con la finalidad de que el juez declare que el Fondo de Solidaridad y Garantía (en adelante, F., cuyas competencias y funciones asumió la Adres, “glosó injustificadamente los 109 recobros de tecnologías en salud” objeto de la demanda[1] y que, por tanto, “es responsable por el no pago de las cuentas glosadas injustificadamente”[2]. Como consecuencia de lo anterior, la demandante pretende que el juez condene a la Adres a pagar (i) la suma de sesenta y nueve millones setecientos diez mil novecientos treinta y un pesos ($69.710.931); (ii) intereses moratorios desde la fecha en que radicó las solicitudes de recobros al Fosyga; (iii) costas y agencias en derecho; y (iv) cualquier otro perjuicio que resultare demostrado. Antes de formular la demanda, la EPS agotó el procedimiento administrativo especial de recobro ante el Fosyga[3], el cual, según indicó, le fue negado “sin incluir sustento jurídico coherente”[4].
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Por reparto, el proceso correspondió al Juzgado 13 Laboral del Circuito de Bogotá, quien, por medio del auto de 8 de febrero de 2021, rechazó la demanda por “falta de competencia” y ordenó su remisión al centro de servicios administrativos jurisdiccionales para los juzgados administrativos del circuito de Bogotá[5]. Con base en jurisprudencia de la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura[6] y de la Corte Suprema de Justicia[7], así como en los artículos 2.4. del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social (en adelante, CPTSS) y 104.1 de la Ley 1437 de 2011 (en adelante, CPACA), la juez señaló que la jurisdicción de lo contencioso administrativo era competente para conocer del proceso. Esto, por cuanto la controversia se suscitó entre una EPS y el Fosyga, hoy Adres, quien “no administra ni presta servicios de salud, ni tiene el carácter de afiliada o empleadora, sino que gira los dineros para los tratamientos y medicamentos que prestan las E.P.S a sus afiliados (…)”[8]. La juez señaló que, “al ser un tema de carácter eminentemente administrativo de los recursos públicos de la salud, la autoridad competente para resolver es la Justicia de lo Contencioso Administrativo”[9]. Además, puso de presente que ya existe un pronunciamiento de la demandada y, “por ende, el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho es el que corresponde”[10].
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El proceso correspondió, por reparto, al Juzgado 5 Administrativo del Circuito de Bogotá. El 12 de mayo de 2021, el juez declaró su falta de jurisdicción y propuso el conflicto negativo. Con fundamento en los artículos 2.4 del CPTSS, 8 de la Ley 100 de 1993 y 104 del CPACA, así como en jurisprudencia del Consejo Superior de la Judicatura[11], señaló que la jurisdicción de lo contencioso administrativo no es competente para conocer el proceso, porque las pretensiones “tiene[n] que ver con la acción de recobro en cabeza de las entidades prestadoras del servicio de salud en contra el ADRES (sic), el cual no puede ser adecuada (sic) a ninguno de los medios de control que conoce la Jurisdicción Contencioso Administrativa”[12]. Además, aclaró que, “si bien las pretensiones están encaminadas a endilgar la responsabilidad del Estado (…) por la omisión en el pago de los servicios de salud prestados, también lo es que en las mismas se busca el recobro de las prestaciones otorgadas a los usuarios del sistema, por disposición expresa de la Ley”, situación que no está prevista dentro de las excepciones del referido artículo 2.4[13].
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Por sorteo de 28 de enero de 2022, el expediente de la referencia fue asignado al despacho de la magistrada sustanciadora[14].
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Competencia
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La Corte Constitucional es competente para resolver el presente conflicto de jurisdicciones, de conformidad con lo dispuesto por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política.
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Delimitación del asunto objeto de revisión y metodología
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La S.P. debe resolver la controversia suscitada entre los juzgados 13 Laboral del Circuito de Bogotá D.C. y 5 Administrativo del Circuito de esa misma ciudad. Esta versa sobre la competencia para conocer la demanda presentada por Salud Total EPS-S S.A. en contra de la Adres, con el objetivo de obtener el reconocimiento y pago de los servicios y tecnologías de salud no incluidos en el PBS. A dichos efectos, la Sala, en primer lugar, verificará si la controversia entre estas autoridades judiciales cumple con los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo de los conflictos de jurisdicciones (II.3 infra). En segundo lugar, de constatarse el cumplimiento de tales presupuestos, reiterará las reglas de competencia en asuntos relacionados con el pago de recobros judiciales al Estado por prestaciones no incluidas en el extinto POS (hoy PBS) y por las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del SGSSS (II.4 infra). Por último, resolverá el conflicto y determinará cuál es la autoridad judicial que debe asumir o continuar con el conocimiento del proceso (II.5 infra).
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Verificación de los presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones
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Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones. Los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades judiciales “se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguno le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”[15]. La Corte Constitucional ha sostenido en reiterada jurisprudencia que para que este tipo de conflictos se configuren es necesario que se acrediten tres presupuestos: subjetivo, objetivo y normativo[16], los cuales se explican en el siguiente cuadro:
Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones
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Presupuesto subjetivo
Exige que la controversia se presente entre por lo menos dos autoridades que administren justicia y formen parte de distintas jurisdicciones. De este modo, “el conflicto de jurisdicción no puede provocarse autónomamente por las partes del respectivo proceso” [17].
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Presupuesto objetivo
Implica que la disputa debe recaer sobre el conocimiento de una causa de naturaleza judicial, no política o administrativa[18].
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Presupuesto normativo
Exige constatar que las autoridades judiciales en colisión hayan manifestado expresamente las razones de índole constitucional o legal, por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto[19].
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La acreditación de estos presupuestos es una condición para emitir un pronunciamiento de fondo. Por lo tanto, la S.P. debe declarase inhibida cuando la controversia entre las autoridades judiciales no cumple con alguna de estas exigencias.
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La controversia sub examine configura un conflicto de jurisdicciones. La S.P. constata que la controversia para conocer la demanda promovida por Salud Total EPS-S S.A. en contra de la Adres configura un conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones, puesto que satisface:
(i) El presupuesto subjetivo, porque enfrenta a dos autoridades judiciales de distintas jurisdicciones: (a) el Juzgado 13 Laboral del Circuito de Bogotá D.C., que integra la jurisdicción ordinaria, y (b) el Juzgado 5 Administrativo del Circuito de esa misma ciudad, que hace parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo[20].
(ii) El presupuesto objetivo, puesto que la Sala constata la existencia de una controversia respecto del conocimiento de la demanda instaurada por Salud Total EPS-S S.A., en contra de la Adres, la cual debe resolverse en un trámite de naturaleza judicial.
(iii) El presupuesto normativo, debido a que las autoridades judiciales enfrentadas expusieron las razones constitucionales y legales por las cuales consideran que carecen de competencia para conocer del asunto (I.2 y 3 supra).
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Competencia para decidir las controversias relacionadas con el pago de recobros judiciales al Estado por prestaciones no incluidas en el extinto POS (hoy PBS) y por las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del SGSSS. Reiteración del Auto 389 de 2021
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En el Auto 389 de 2021[21], la S.P. concluyó que, en virtud de lo dispuesto en el inciso primero del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011[22], la competencia judicial para conocer los asuntos relacionados con el pago de recobros judiciales al Estado por prestaciones no incluidas en el extinto POS (hoy PBS), así como por las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del SGSSS, recae en los jueces de lo contencioso administrativo.
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La Corte señaló que es razonable que el control de los actos administrativos proferidos en el marco del trámite de recobros judiciales por prestaciones no incluidas en el extinto POS (hoy PBS), así como por las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del SGSSS, deba estar a cargo de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Esto, porque el procedimiento de recobro (i) es más que una simple presentación de facturas al cobro, en la medida en que constituye un verdadero procedimiento administrativo[23] y (ii) concluye con la expedición de un acto administrativo que consolida o niega la existencia de la obligación[24]. Así mismo, la Sala consideró que los asuntos relacionados con el pago de recobros no son controversias de la seguridad social, porque (i) no versan sobre la prestación de los servicios de la seguridad social, dado que el servicio ya se suministró y lo pretendido es restablecer el desequilibrio económico entre el Estado y una EPS[25]; y (ii) son litigios entre entidades administradoras del Sistema de Seguridad Social en Salud que no implican a afiliados, beneficiarios o usuarios ni a empleadores, razón por la cual no les es aplicable el numeral 4º del artículo 2 del CPTSS, modificado por el artículo 622 del CGP[26].
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La jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer el caso que suscita el conflicto sub examine. La S.P. considera que la jurisdicción de lo contencioso administrativo es competente para conocer la demanda interpuesta por Salud Total EPS-S S.A. en contra de la Adres. Lo anterior, por cuanto la EPS cuestiona un acto administrativo proferido por el administrador del encargo fiduciario del Fosyga, hoy la Adres[27]. En efecto, (i) la parte demandante pretende el reconocimiento y pago de las 109 cuentas de recobro que fueron glosadas por la demandante y (ii) cuestiona las decisiones del Fosyga, hoy la Adres, por medio de las cuales glosó y negó tales cuentas, en el marco del trámite administrativo de recobro. Así, no se trata de un asunto relacionado con la prestación de los servicios de la seguridad social. En dichos términos, la S.P. concluye que la autoridad judicial competente para conocer la demanda sub examine es el Juzgado 5 Administrativo del Circuito de Bogotá y, por lo tanto, ordenará remitirle el expediente CJU-974, para lo de su competencia.
Con base en las anteriores consideraciones, la S.P. de la Corte Constitucional,
Primero.- DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 13 Laboral del Circuito de Bogotá D.C. y el Juzgado 5 Administrativo del Circuito de la misma ciudad, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado 5 Administrativo del Circuito de Bogotá D.C. es la autoridad competente para conocer la demanda promovida por Salud Total EPS-S S.A. en contra de la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud.
Segundo.- REMITIR el expediente CJU-974 al Juzgado 5 Administrativo del Circuito de Bogotá D.C para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados en este trámite y al Juzgado 13 Laboral de esa misma ciudad.
N., comuníquese y cúmplase,
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Presidenta
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
KARENA CASELLES HERNÁNDEZ
Magistrada (E)
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Escrito de demanda, p. 2.
[2] Id.
[3] En el escrito de demanda, la EPS señaló que radicó, ante el Fosyga, las 109 cuentas de recobro por concepto de ítems o servicios y tecnologías no incluidos en el PBS. No obstante, manifestó que, “[l]uego de ser sometidos al proceso de auditoría o proceso ordinario de recobro”, el Fosyga glosó 102 cuentas de recobro y, de manera parcial, 7. Posteriormente, “en proceso extraordinario de auditoría o mecanismo excepcional”, la entidad aprobó, de manera parcial, 13 cuentas de recobro. Sin embargo, mantuvo la glosa por $69.710.931. Por último, la EPS afirmó que presentó reclamación administrativa ante la Adres e 30 de noviembre de 2018 por 358 cuentas de recobro, dentro de las cuales se encuentran las 109 objeto de la demanda (cfr., escrito de demanda, pp. 2 a 4).
[4] Id., p. 45.
[5] Documento “05AutoRemiteCompetencia”, p. 4.
[6] Consejo Superior de la Judicatura. Sala Disciplinaria. Auto 2013-02678 de 4 de diciembre de 2013, rad. núm. 2013-0267800.
[7] Corte Suprema de Justicia, S.P.. Providencia APL1532-2018 de 12 de abril de 2018, rad. núm. 2017-00200-01, reiterada en la providencia de 19 de julio de 2018, rad. núm. 2018-00227-00.
[8] Documento “05AutoRemiteCompetencia”, p. 2.
[9] Id.
[10] Id., p. 3.
[11] Consejo Superior de la Judicatura, Sala Disciplinaria. Autos de 29 de junio de 2016, rad. núm. 20160105200 y 21 de julio de 2016, rad. núm. 2016012330.
[12] Documento “09AutoProponeConflictoJurisdiccion”, p. 2.
[13] Ib., p. 2.
[14] Expediente digital. Constancia de reparto de Secretaría General, p. 1. El expediente ingresó al despacho el 2 de febrero de 2022.
[15] Corte Constitucional, auto 345 de 2018 reiterado, entre otros, por los autos 328 y 452 de 2019, 233 de 2020 y 041 de 2021.
[16] Corte Constitucional, auto 155 de 2019 reiterado, entre otros, por los autos 452 y 503 de 2019 y 129 y 415 de 2020.
[17] Corte Constitucional, auto 452 de 2019, a través del cual también se reitera el auto 155 de 2019. En similar sentido, ver el auto 556 de 2018, reiterado por los autos 691 y 716 de 2018.
[18] Este requisito exige a la Corte Constitucional verificar que “está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional. En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Artículo 116 de la CP”. Corte Constitucional, auto 041 de 2021.
[19] Ib.
[20] Tales conclusiones encuentran fundamento normativo en los capítulos 2º y 3º del Título VIII de la Constitución Política y el artículo 11 de la Ley 270 de 1996, particularmente, los literales a y b de dicha norma estatutaria. Ley 270 de 1996: “La Rama Judicial del Poder Público está constituida por: // I. Los órganos que integran las distintas jurisdicciones: // a) De la Jurisdicción Ordinaria: (…) // 3. Juzgados civiles, laborales, penales, penales para adolescentes, de familia, de ejecución de penas, de pequeñas causas y de competencia múltiple, y los demás especializados y promiscuos que se creen conforme a la ley; // b) De la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo: (…) 3.Juzgados Administrativos”.
[21] CJU-072.
[22] Auto 389 de 2021. fj. 54.
[23] Cfr. Id. fj. 36.
[24] Cfr. Id. fj. 37.
[25] Cfr. Id. fj. 24.
[26] El numeral 4º del artículo 2 del CPTSS, modificado por el artículo 622 del CGP, enmarca las controversias relativas a la prestación de los servicios de la seguridad social que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras. Cfr. Ib. ffjj. 25 y 30.
[27] Según el artículo 66 de la Ley 1753 de 2015, la ADRES tendrá por objeto, entre otros, “administrar los recursos que hacen parte del Fondo de Solidaridad y Garantías (F.”
