Auto nº 461/22 de Corte Constitucional, 30 de Marzo de 2022
| Número de sentencia | 461/22 |
| Fecha | 30 Marzo 2022 |
| Número de expediente | CJU-1224 |
| Materia | Derecho Constitucional |
Auto 461/22
COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Conflictos de responsabilidad extracontractual del Estado por acción u omisión de entidad pública de cualquier régimen
Corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conocer de un proceso judicial en el que una entidad promotora de salud reclame la responsabilidad del Estado por incumplir la obligación de reglamentar el régimen de las EPS en lo relacionado con el porcentaje de asignación especial a los fondos o provisiones de incapacidades de las EPS, a cargo del Ministerio de Salud y Protección Social, lo cual causó un perjuicio económico.
Referencia: Expediente CJU-1224
Conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado Veintiuno Administrativo del Circuito de Bogotá y el Juzgado Veinte Laboral del Circuito de la misma ciudad.
Magistrado sustanciador:
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Bogotá D. C., treinta (30) de marzo de dos mil veintidós (2022)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, decide el presente conflicto de competencia entre distintas jurisdicciones[1], previas las siguientes consideraciones:
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COOMEVA EPS S.A. presentó demanda ordinaria laboral en contra de la Nación- Ministerio de Salud y Protección Social para que se declare la responsabilidad de la demandada por el desequilibrio económico de la EPS.[2]
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La demandante es una Entidad Promotora de Salud del Régimen Contributivo del Sistema General de Seguridad Social en Salud. En este régimen las prestaciones económicas surgidas por incapacidades temporales por enfermedad común y licencias de maternidad se financian con cargo, en parte, a los aportes de los afiliados cotizantes, y en otra, con una asignación especial del fondo o provisión de incapacidades de las EPS, que gira la ADRES a partir de un porcentaje determinado por el Ministerio de Salud y Protección Social sobre el valor del auxilio por incapacidad del artículo 227 del Código Sustantivo del Trabajo[3].
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La Corte Constitucional, mediante sentencia C-543 de 2007[4], declaró la constitucionalidad condicionada del artículo 227 del CST. Estableció que el reconocimiento de los auxilios por incapacidad y por licencias de maternidad en ningún caso podrían pagarse en un valor menor a un salario mínimo legal mensual vigente. Para la demandante, con esta decisión se causó un desequilibro entre los montos de financiación de las incapacidades y licencias de maternidad y que debían ser efectivamente cancelados; desequilibro que debía ser corregido por el ministerio demandado, modificando el porcentaje de liquidación de la asignación especial que entrega la ADRES para cubrir estas prestaciones económicas.
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Bajo este contexto, la demandante solicitó que: (i) se declare la responsabilidad del demandado por no haber cumplido su obligación legal de reglamentar el régimen que las EPS deben aplicar para el reconocimiento y pago de incapacidades temporales y licencias de maternidad, ni haber efectuado el reajuste al valor asignado al fondo o provisión de incapacidades de la EPS demandante, para los años 2014 y 2015; (ii) se declare la obligación de pago por los perjuicios causados por no efectuar el reajuste al valor asignado a la provisión de incapacidades durante los mencionados años; y (iii) se ordene el pago del mayor valor pagado por las prestaciones económicas de auxilio por incapacidad y/o licencias de maternidad.
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El asunto le correspondió al Juzgado Veinte Laboral del Circuito de Bogotá que, por medo de Auto del 13 de agosto de 2019, declaró su falta de jurisdicción y ordenó remitir el expediente a los jueces administrativos[5]. Consideró que, al no tratarse de una controversia entre afiliados, beneficiarios, usuarios o empleadores con una EPS o IPS, no corresponde a la jurisdicción ordinaria laboral el estudio de este asunto por no coincidir con el artículo 2.4[6] de la Ley 712 de 2001[7]. Determinó que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo era competente para el estudio de este caso por tratarse de un asunto que compromete la responsabilidad del Estado por omisión en el cumplimiento de una obligación de reglamentación.
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El demandante presentó recurso de apelación en contra del auto que declaró la falta de jurisdicción[8], recurso que fue inadmitido por medio de Auto del 18 de septiembre de 2019[9], emitido por el Juzgado Veinte Laboral del Circuito de Bogotá. COOMEVA EPS interpuso recurso de reposición[10] y en subsidio de queja contra este auto. El recurso de reposición fue resuelto por el Juzgado el 21 de octubre de 2019[11], en el que se confirmó su decisión. El recurso de queja fue resuelto en Auto del 11 de febrero de 2020 del Tribunal Superior del Distrito de Bogotá[12], confirmando la decisión de inadmitir el recurso de apelación.
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Por su parte la Sección Segunda del Juzgado Veintiuno Administrativo del Circuito de Bogotá, por medio del auto del 23 de junio de 2021, declaró su falta de jurisdicción y promovió conflicto negativo entre jurisdicciones[13]. Consideró que las pretensiones de la demanda están dirigidas a hacer un recobro por prestaciones no incluidas en el POS, ahora PBS. Por lo anterior la competencia se limita a lo señalado en los artículos 2.4 y 11[14] del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social.
Competencia
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La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución, modificado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015[15].
Presupuestos para la configuración de un conflicto entre jurisdicciones
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Esta Corporación ha señalado que los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)[16].
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La Corte Constitucional, de forma reiterada, ha considerado que para que se configure un conflicto de competencia entre jurisdicciones es necesario que se den los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo[17], entendiendo que: (i) El presupuesto subjetivo exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones[18]. (ii) El presupuesto objetivo precisa la existencia de una causa judicial sobre la que se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional[19]. (iii) El presupuesto normativo obliga que las autoridades en colisión hayan manifestado, a través de un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran competentes o no para conocer del asunto concreto. Así, no se satisface este último requisito cuando la exposición sobre la competencia desplegada por las autoridades en conflicto no tiene, al menos aparentemente, fundamento normativo alguno al sustentarse únicamente en argumentos de mera conveniencia.
Competencia para conocer sobre asuntos de responsabilidad extracontractual del Estado
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La regla de competencia de la jurisdicción contenciosa administrativa sobre asuntos de responsabilidad extracontractual del Estado está conformada por una regla general y unas excepciones. El numeral 1° del artículo 104[20] de la Ley 1437 de 2011 estableció la cláusula general al indicar que, cuando se demande la responsabilidad de cualquier entidad pública, sin importar el régimen aplicable, la jurisdicción de lo contencioso administrativo será la competente.
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En el parágrafo del mismo artículo se define lo que es una entidad pública, como todo órgano, organismo o entidad estatal, con independencia de su denominación; las sociedades o empresas en las que el Estado tenga una participación igual o superior al 50% de su capital; y los entes con aportes o participación estatal igual o superior al 50%[21].
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Por su parte, el numeral 1º del artículo 105 del CPACA establece que la jurisdicción contencioso-administrativa no conocerá, entre otros, de [l]as controversias relativas a la responsabilidad extracontractual y a los contratos celebrados por entidades públicas que tengan el carácter de instituciones financieras, aseguradoras, intermediarios de seguros o intermediarios de valores vigilados por la Superintendencia Financiera, cuando correspondan al giro ordinario de los negocios de dichas entidades, incluyendo los procesos ejecutivos.
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Por tanto, salvo la excepción del artículo 105-1 del CPACA, cuando se estudie la competencia de una demanda en contra de una entidad pública, en la que se pretenda definir la responsabilidad extracontractual del Estado, será la jurisdicción contenciosa administrativa la competente.
En el presente asunto se configuró un conflicto de competencia entre jurisdicciones
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La Sala estima cumplido el presupuesto subjetivo, pues de la lectura de los antecedentes se evidencia la existencia de una tensión entre el Juzgado Veintiuno Administrativo del Circuito de Bogotá y el Juzgado Veinte Laboral del Circuito de la misma ciudad, autoridades judiciales que se declararon sin competencia para conocer el asunto, proponiendo la última el conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones.
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La Sala también encuentra satisfecho el presupuesto objetivo, toda vez que se acreditó una causa judicial respecto de la cual se alegó la falta de competencia para dirimir el asunto. Concretamente, la existencia de un proceso derivado de una demanda presentada por COOMEVA EPS S.A. en contra de la Nación- Ministerio de Salud y Protección Social.
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Por último, observa cumplido el presupuesto normativo, como quiera que las autoridades judiciales que rechazaron la competencia citaron las normas que, a su juicio, resultaban aplicables y justificaron su postura. El Juzgado Veinte Laboral del Circuito de Bogotá indicó que la competencia no le correspondía a la jurisdicción ordinaria laboral, de acuerdo a lo señalado en el artículo 2.4 de la Ley 712 de 2001. Por su parte el Juzgado Veintiuno Administrativo del Circuito de la misma ciudad señaló que la competencia no le correspondía a la jurisdicción administrativa debido a que se trata de un conflicto sobre prestaciones del sistema general de seguridad social en salud, y en aplicación de los artículos 2.4 y 11 de la Ley 712 de 2001 la competencia le corresponde a la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral y de la seguridad social.
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Superado el anterior estudio, la Sala advierte que en el presente caso se configura un conflicto negativo de competencia entre el Juzgado Veintiuno Administrativo del Circuito de Bogotá y el Juzgado Veinte Laboral del Circuito de la misma ciudad, en los términos ya explicados. En ese orden, pasa a decidir a qué autoridad judicial debe ser asignado el asunto para su conocimiento.
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Con fundamento en los hechos descritos en el acápite de antecedentes, la Sala Plena considera que el Juzgado Veintiuno Administrativo del Circuito de Bogotá es la autoridad judicial competente para conocer la demanda promovida por COOMEVA EPS S.A. en contra de la Nación- Ministerio de Salud y Protección Social.
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En efecto, por medio de esta acción la demandante pretende que se declare la responsabilidad de la Nación, representada por el Ministerio de Salud y Protección Social, por la existencia de un desequilibrio económico, presuntamente originado por una omisión del demandado[22] que tiene el carácter de entidad pública, es cabeza del sector administrativo de salud y protección social, y no se trata de una entidad financiera, aseguradora, intermediario de seguros o un intermediario de valores. Por lo anterior, el presente asunto es de competencia exclusiva de los jueces de lo contencioso administrativo.
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Con fundamento en lo anterior, la Corte dirimirá el conflicto de jurisdicciones de la referencia declarando que le corresponde a la jurisdicción contenciosa administrativa conocer el proceso promovido por COOMEVA EPS S.A. en contra de la Nación- Ministerio de Salud y Protección Social. En consecuencia, le remitirá el expediente al Juzgado Veintiuno Administrativo del Circuito de Bogotá, para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión.
Regla de Decisión:
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Corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conocer de un proceso judicial en el que una entidad promotora de salud reclame la responsabilidad del Estado por incumplir la obligación de reglamentar el régimen de las EPS en lo relacionado con el porcentaje de asignación especial a los fondos o provisiones de incapacidades de las EPS, a cargo del Ministerio de Salud y Protección Social, lo cual causó un perjuicio económico.
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
PRIMERO.- DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Veintiuno Administrativo del Circuito de Bogotá y el Juzgado Veinte Laboral del Circuito de la misma ciudad, en el sentido de DECLARAR que corresponde al Juzgado Veintiuno Administrativo del Circuito de Bogotá conocer del proceso promovido por COOMEVA EPS S.A. en contra de la Nación- Ministerio de Salud y Protección Social.
SEGUNDO.- REMITIR el expediente CJU-1224 al Juzgado Veintiuno Administrativo del Circuito de Bogotá, para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión al Juzgado Veinte Laboral del Circuito de la misma ciudad y a los sujetos procesales dentro del proceso correspondiente.
N., comuníquese y cúmplase.
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Presidenta
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
KARENA CASELLES HERNÁNDEZ
Magistrada (E)
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] De acuerdo con el reparto efectuado por la Sala Plena en sesión del 28 de enero de 2022, el expediente de la referencia fue remitido al despacho del magistrado sustanciador el 2 de febrero de 2022.
[2] Expediente Digital CJU-1224. Carpeta PROCESO 2021-0139, Archivo 02DemandayAnexos.zip, 2019-513 FL102 C PRINCIPAL_pagenumber.pdf, folios 3 a 17.
[3] Artículo 227 del Código Sustantivo del Trabajo VALOR DE AUXILIO. En caso de incapacidad comprobada para desempeñar sus labores, ocasionada por enfermedad no profesional, el trabajador tiene derecho a que el {empleador} le pague un auxilio monetario hasta por ciento ochenta (180) días, así: las dos terceras (2/3) partes del salario durante los primeros noventa (90) días y la mitad del salario por el tiempo restante.
[4] Corte Constitucional. Sentencia C-543 de 2007. Julio 18 de 2007 (M.P.: Á.T.G..
[5] Expediente Digital CJU-1224. Carpeta PROCESO 2021-0139, Archivo 02DemandayAnexos.zip, 2019-513 FL102 C PRINCIPAL_pagenumber.pdf, folios 68 y 69.
[6] Artículo 2 de la Ley 712 de 2001. Competencia General. La Jurisdicción Ordinaria, en sus especialidades laboral y de seguridad social conoce de:
( )
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Las controversias referentes al sistema de seguridad social integral que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras, cualquiera que sea la naturaleza de la relación jurídica y de los actos jurídicos que se controviertan.
[7] Por la cual se reforma el Código Procesal del Trabajo.
[8] Expediente Digital CJU-1224. Carpeta PROCESO 2021-0139, Archivo 02DemandayAnexos.zip, 2019-513 FL102 C PRINCIPAL_pagenumber.pdf, folios 70 a 74. En el recurso se argumentó que el juez no tomó como factor de competencia las pretensiones y el objeto del litigio, que afectan directamente a afiliados, beneficiarios o usuarios del Sistema de Seguridad Social en Salud. Adicionalmente indicó que no se aplicó el precedente del Consejo Superior de la Judicatura del 4 de agosto de 2014 (Radicado 11001-01-02-000-2014-01722-00).
[9] Ibídem, folios 94 a 96.
[10] Ibidem, folios 97 y 98. Argumentó el recurrente que la haberse rechazado
[11] Expediente Digital CJU-1224. Carpeta PROCESO 2021-0139, Archivo 02DemandayAnexos.zip, 2019-513 FL12 C TRIBUNAL_pagenumber.pdf, folios 1 y 2.
[12] Ibídem, folios 8 a 10.
[13] Expediente Digital CJU-1224. Carpeta PROCESO 2021-0139, Archivo 03AutoPlanteaConflicto.pdf.
[14] Artículo 11 del CPTSS, modificado por el artículo 8 de la Ley 721 de 2001. Competencia en los procesos contra las entidades del sistema de seguridad social integral. En los procesos que se sigan en contra de las entidades que conforman el sistema de seguridad social integral, será competente el juez laboral del circuito del lugar del domicilio de la entidad de seguridad social demandada o el del lugar donde se haya surtido la reclamación del respectivo derecho, a elección del demandante.
En los lugares donde no haya juez laboral del circuito conocerá de estos procesos el respectivo juez del circuito en lo civil.
[15] El artículo 241 de la Constitución señala: A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: [...] || 11. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones.
[16] Corte Constitucional, Autos 345 de 2018 y 328 de 2019.
[17] Corte Constitucional, Auto 155 de 2019, reiterado, entre otros, por los Autos 452 y 503 de 2019 y 129 y 415 de 2020.
[18] En consecuencia, no habrá conflicto cuando: (a) solo sea parte una autoridad; o (b) una de las partes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales (Cfr. arts. 17, 18, 37, 41 y 112 de la Ley 270 de 1996, así como 97 de la Ley 1957 de 2019).
[19] En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Cfr. art. 116 de la Constitución).
[20] Artículo 104 de la Ley 1437 de 2011. DE LA JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida para conocer, además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa.
Igualmente conocerá de los siguientes procesos:
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Los relativos a la responsabilidad extracontractual de cualquier entidad pública, cualquiera que sea el régimen aplicable. ( )
[21] Artículo 104 de la Ley 1437 de 2011.
[22] La entidad demandante, le endilga al Ministerio de Salud y Protección Social no haber cumplido su obligación legal de reglamentar el régimen que las EPS deben aplicar para el reconocimiento y pago de incapacidades temporales y licencias de maternidad, ni haber efectuado el reajuste al valor asignado al fondo o provisión de incapacidades de la EPS , para los años 2014 y 2015.
