Auto nº 468/22 de Corte Constitucional, 30 de Marzo de 2022
| Ponente | Cristina Pardo Schlesinger |
| Fecha de Resolución | 30 de Marzo de 2022 |
| Emisor | Corte Constitucional |
| Expediente | CJU-1446 |
Auto 468/22
COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Seguridad social de empleado público o miembro de corporación pública
Corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo el conocimiento de las demandas en contra de municipios, mediante las cuales se pretende el reconocimiento y pago de prestaciones sociales con ocasión de servicios prestados a dicha entidad pública, siempre que se constante que, prima facie, el demandante no se desempeñó como trabajador de la construcción ni del sostenimiento de obras públicas.
Referencia: Expediente CJU-1446
Conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Segundo Civil del Circuito de Istmina y el Juzgado Cuarto Administrativo de Quibdó
Magistrada ponente:
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Bogotá D. C., treinta (30) de marzo de dos mil veintidós (2022)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente
AUTO
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El señor R.M.B. presentó una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra del Municipio de Sipí (C.) el catorce (14) de julio de dos mil veinte (2020)[1]. Entre las pruebas que aportó obra el contrato de trabajo a término fijo No. 010[2] suscrito el cinco (05) de enero de dos mil quince (2015), cuya ejecución terminaría el treinta y uno (31) de diciembre de ese mismo año; contrato suscrito entre él y la municipalidad demandada. Las funciones a cargo del señor M.B. consistían en “realizar las actividades necesarias para el cumplimiento del objeto contractual; prestar el servicio contratado ejerciendo las funciones de celador en la alcaldía municipal de Sipí dentro de la jornada comprendida entre las 8:00 a.m., y las 12:00 p.m.; y la comprendida entre las 2:00 p.m., hasta las 6:00 p.m.”.
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De acuerdo con el escrito de demanda, el veintisiete (27) de agosto de dos mil dieciocho (2018)[3], el aquí demandante habría solicitado al Municipio —en ejercicio del derecho de petición— la liquidación y pago del retroactivo correspondiente a los meses de enero a octubre de dos mil catorce (2014), de la asignación mensual de diciembre de dos mil quince (2015) —que se le adeudaba— y de las “prestaciones sociales del tiempo que estuv[o] vinculado a la administración central”[4]. Esta solicitud fue resuelta por la Resolución 143 de 2019, por medio de la cual el alcalde de Sipí le reconoció y ordenó el pago de “unas prestaciones sociales a un funcionario de la alcaldía municipal de Sipí”[5].
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Contra ella, el demandante presentó un recurso de reposición el veintidós (22) de octubre de dos mil diecinueve (2019) alegando que se había dejado de liquidar (i) la sanción moratoria por la falta de pago oportuno del auxilio de cesantías[6]; (ii) el último salario[7], y (iii) el valor de las dotaciones de vestido y calzado[8]; recurso que habría dejado de ser resuelto, y que dio lugar al acto ficto o presunto cuya nulidad se demanda. A título de restablecimiento del derecho, mediante la demanda en cuestión, el señor M.B. solicitó se condene al Municipio al pago de los salarios y prestaciones sociales correspondientes al año dos mil quince (2015), así como de la sanción moratoria que le adeuda “a partir del 15 de febrero de 2016 hasta el 15 de julio de 2020”[9], por no haber consignado oportunamente el auxilio de cesantías.
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La demanda correspondió, por reparto, al Juzgado Cuarto Administrativo de Quibdó. Por medio de auto interlocutorio No. 598 del treinta (30) de septiembre de dos mil veinte (2020)[10], esa autoridad resolvió rechazar la demanda por cuanto, a su juicio, carecía de jurisdicción para resolver esa controversia.
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Fundamentó esa decisión en que el artículo 105.4 del CPACA excluye de la cláusula de competencia de la Jurisdicción de lo contencioso-administrativo el juzgamiento de “los conflictos de carácter laboral surgidos entre las entidades públicas y sus trabajadores oficiales”[11] [resaltado original]. Sostuvo que en el caso concreto “el demandante es un trabajador oficial, pues su vinculación a la entidad pública se hizo a través de un contrato individual de trabajo a término fijo”[12]; y que, en consecuencia, era competencia de la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad laboral y de la seguridad social resolver el asunto.
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Así las cosas, el Juzgado Cuarto Administrativo de Quibdó resolvió remitir el expediente a los Jueces Civiles del Circuito de Istmina (reparto), para que ellos resolvieran la controversia[13]. Lo hizo con fundamento en el artículo 2.1 del Código de Procedimiento Laboral y de la Seguridad Social.
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Sometido a reparto, correspondió su estudio al Juzgado Segundo Civil del Circuito de Istmina; que, por medio del auto interlocutorio No. 240 del treinta y uno (31) de agosto de dos mil veintiuno (2021), rechazó la demanda porque consideró que carecía de competencia para resolver la controversia[14].
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Se fundamentó en que, conforme a la jurisprudencia de la Sala Laboral de la Corte Suprema de Justicia, la labor de celaduría per se no determina “la naturaleza jurídica del vínculo laboral”[15] [énfasis original], pues será necesario que las funciones del celador están relacionadas “con las actividades de construcción y sostenimiento de obras públicas”[16], para que se le considere como un trabajador oficial [resaltado y énfasis original]. De allí concluyó que el demandante era un empleado público —y no un trabajador oficial—, ya que sus funciones no tenían relación con la construcción ni el sostenimiento de obras públicas; y que, en aplicación del artículo 104.4. del C.P.A.C.A, es la Jurisdicción de lo contencioso-administrativo la encargada de dirimir la controversia[17]. En suma, propuso el conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones y dispuso la remisión del expediente a la Corte Constitucional, para lo de su competencia.
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El expediente fue radicado en la Secretaría General de la Corte Constitucional el veintinueve (29) de septiembre de dos mil veintiuno (2021), siendo repartido a la Magistrada sustanciadora el veintiocho (28) de enero de dos mil veintidós (2022).
Competencia de la Corte Constitucional para resolver conflictos de competencia que ocurran entre jurisdicciones.
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La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015[18].
Presupuestos para la configuración de un conflicto de competencias entre jurisdicciones.
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La jurisprudencia constitucional ha considerado que, para que se configure un conflicto de competencia entre jurisdicciones, es necesario que concurran el presupuesto subjetivo, objetivo y normativo[19]. De esta manera, ha explicado que el presupuesto subjetivo consiste en que la controversia se presente, al menos, entre dos autoridades que administren justicia y hagan parte de distintas jurisdicciones; el presupuesto objetivo se refiere a que la disputa recaiga sobre el conocimiento de una causa judicial en curso[20]; y el presupuesto normativo es aquél según el cual es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, expresamente, las razones de índole constitucional o legal por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto.
En el asunto sub judice se configuró un conflicto entre jurisdicciones
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La Sala Plena de la Corte Constitucional encuentra que en el asunto de la referencia se reúnen los presupuestos que configuran un conflicto de competencia entre Jurisdicciones. En efecto:
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El presupuesto subjetivo se satisfizo, dado que el conflicto es planteado entre (i) dos autoridades jurisdiccionales, que forman parte (ii) de distintas Jurisdicciones. Se trata del Juzgado Segundo Civil del Circuito de Istmina —ejerciendo funciones propias de la Jurisdicción Ordinaria en sus especialidades Laboral y de la Seguridad Social—, y el Juzgado Cuarto Administrativo de Quibdó.
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El presupuesto objetivo también fue satisfecho, puesto que actualmente está en curso una controversia relativa al reconocimiento y pago de las prestaciones sociales del señor R.M.B., que —como se dijo antes— presentó una demanda en contra del Municipio de Sipí el catorce (14) de julio de dos mil veinte (2020)[21]; demanda que no ha sido resuelta aún.
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Finalmente, el presupuesto normativo también está acreditado en el asunto de la referencia, pues ambas autoridades jurisdiccionales manifestaron expresamente los motivos por los cuales consideran que no forman parte de la Jurisdicción competente para dirimir la controversia definitivamente. El Juzgado Segundo Civil del Circuito de Istmina —ejerciendo funciones propias, se repite, de la especialidad Laboral y de la Seguridad Social de la Jurisdicción Ordinaria— consideró que el asunto no era de su resorte, habida cuenta de que —por no tratarse de un trabajador contratado para la construcción ni mantenimiento estructural de las instalaciones de la Alcaldía municipal de Sipí— el demandante no era un trabajador oficial, sino un empleado público. Por su parte, el Juzgado Cuarto Administrativo de Quibdó consideró que, por tratarse de una controversia derivada directamente del contrato de trabajo, ella no era la competente al tenor del artículo 105.4 del CPACA
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En tal sentido, por reunirse los presupuestos que configuran un conflicto de competencia entre jurisdicciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional procede a dirimirlo.
Asunto objeto de decisión y su metodología
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Con base en lo anterior, la Corte dirimirá el conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado Segundo Civil del Circuito de Istmina y el Juzgado Cuarto Administrativo de Quibdó. Para tal fin se referirá a: (i) competencia de la jurisdicción contencioso-administrativa y laboral ordinaria para resolver controversias derivadas de relaciones laborales con el Estado, (ii) las normas relativas a la contratación de personal aplicables a los municipios y (iii) resolverá el caso concreto.
Asuntos que corresponden a la jurisdicción de lo contencioso administrativo y a la jurisdicción ordinaria laboral[22]
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De conformidad con lo previsto en el artículo 12 de la Ley 270 de 1996, la jurisdicción ordinaria conocerá de todos los asuntos que no estén asignados a cualquier otra. A su vez, el artículo 2.5 del Código Procesal del Trabajo preceptúa que la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral, estudiará los casos relacionados con “[l]a ejecución de obligaciones emanadas de la relación de trabajo y del sistema de seguridad social integral que no correspondan a otra autoridad”. Lo anterior, se circunscribe en una cláusula general o residual de competencia que aplica cuando no hay una norma de carácter especial que atribuya el conocimiento de un proceso a otra jurisdicción[23].
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Por su parte, el artículo 104 del CPACA estableció los asuntos que debe conocer la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Específicamente, su numeral 4º dispone que los jueces administrativos conocerán de los procesos “relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado, y la seguridad social de los mismos, cuando dicho régimen esté administrado por una persona de derecho público”. A su vez, el artículo 105 del CPACA estipuló expresamente los asuntos respecto de los cuales la jurisdicción de lo contencioso administrativo no tiene competencia[24].
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Bajo ese entendido, tanto la jurisprudencia del Consejo de Estado como la del Consejo Superior de la Judicatura han sido claras en señalar que la naturaleza de la vinculación del trabajador, al momento de causar la prestación, determina la jurisdicción competente. Dicho criterio adquiere particular relevancia en lo que corresponde a la necesidad de establecer un parámetro orientador que permita definir a cuál autoridad corresponde decidir el asunto. Así mismo, ello encuentra correlación con el numeral 4º del artículo 104 del CPACA, que se refiere de manera exclusiva a la categoría de “servidores públicos”, con la precisión de que la competencia se circunscribe al examen de la relación legal y reglamentaria, la cual es predicable de los empleados públicos.
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En consecuencia, en este tipo de casos, la jurisdicción competente debe determinarse “mediante dos factores concurrentes: la naturaleza jurídica de la entidad demandada y la calidad jurídica (determinada por la naturaleza del vínculo laboral y las funciones que desempeña) del sujeto que demanda”[25].
Normas relativas a la contratación de personal aplicables a los municipios
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El Código de Régimen Municipal[26], dispone que “[l]os servidores municipales son empleados públicos; sin embargo, los trabajadores de la construcción y sostenimiento de obras públicas son trabajadores oficiales”[27]. Con fundamento en esta norma, la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia ha sostenido que “para merecer esa excepcional calidad [la de trabajador oficial], necesariamente debe demostrarse que las actividades desplegadas por el servidor público encuadran en la citada preceptiva”[28]. De allí que “son básicamente dos los criterios que hay que tener en cuenta para clasificar, en una entidad territorial, a un servidor público, como empleado público o trabajador oficial, esto es, el factor orgánico relacionado con la naturaleza jurídica de la entidad del ente para la cual se laboró, y el funcional relativo a la actividad a la cual se dedicó aquél, para constatar si ella guarda relación directa o indirecta con la construcción y sostenimiento de obras públicas”[29]. La Sala de Casación Laboral ha insistido en que “se hace necesario demostrar, para cada caso concreto, no sólo la naturaleza de la labor desplegada sino, además, el carácter de obra pública respecto de la cual se realizaron las labores relacionadas con su construcción y mantenimiento”[30].
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Con fundamento en las consideraciones expuestas, la Sala Plena pasa a resolver el conflicto negativo de jurisdicciones de la referencia.
B. en contra del Municipio de Sipí, C.
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La Corte constata que en el presente asunto se configuró un conflicto negativo de jurisdicciones entre el Juzgado Segundo Civil del Circuito de Istmina y el Juzgado Cuarto Administrativo de Quibdó, en relación con el conocimiento de la demanda interpuesta por el señor R.M.B. en contra del Municipio de Sipí, C., mediante la cual pretende la reliquidación de las prestaciones sociales reconocidas mediante la Resolución 143 de 2019 “por medio de la cual el Municipio le reconoció unas prestaciones sociales” con motivo de la terminación del contrato individual de trabajo que los vinculaba.
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Este conflicto de jurisdicciones debe ser resuelto en el sentido de declarar que el Juzgado Cuarto Administrativo de Quibdó es el competente para avocar el conocimiento de la demanda en comento. Esto, en atención a “la naturaleza jurídica de la entidad demandada y la calidad jurídica (determinada por la naturaleza del vínculo laboral y las funciones que desempeña) del sujeto que demanda”. En efecto, (i) en el caso sub judice, el demandante estuvo vinculado con un municipio; (ii) por regla general, “[l]os servidores municipales son empleados públicos”, salvo aquellos “trabajadores de la construcción y sostenimiento de obras públicas son trabajadores oficiales”[31] y (iii) durante su vinculación con el Municipio de Sipí, C., el demandante se desempeñó como “celador en la alcaldía municipal”. En consecuencia, a la luz de las pruebas aportadas por el demandante dan cuenta, prima facie, que el cargo desempeñado durante su vinculación[32] no fue el de trabajador de la construcción ni del sostenimiento de obras públicas, por lo que, pese a que suscribió un contrato de trabajo con el Municipio de Sipí (C.), el demandante debe ser considerado empleado público a efectos de la resolución del presente conflicto de jurisdicciones.
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Por tanto, la Sala Plena ordenará que el expediente se remita al Juzgado Cuarto Administrativo de Quibdó como competente del asunto.
Regla de decisión
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Corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo el conocimiento de las demandas en contra de municipios, mediante las cuales se pretende el reconocimiento y pago de prestaciones sociales con ocasión de servicios prestados a dicha entidad pública, siempre que se constante que, prima facie, el demandante no se desempeñó como trabajador de la construcción ni del sostenimiento de obras públicas.
Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
Primero. – DIRIMIR el conflicto de competencia entre Jurisdicciones entre el Juzgado Segundo Civil del Circuito de Istmina y el Juzgado Cuarto Administrativo de Quibdó, en el sentido de DECLARAR que corresponde al Juzgado Cuarto Administrativo de Quibdó la competencia para avocar el conocimiento y decidir la demanda instaurada por el señor R.M.B. en contra del Municipio de Sipí (C.).
Segundo. – Por medio de la Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-1446 al Juzgado Cuarto Administrativo de Quibdó, para lo de su competencia y para comunique esta decisión a los sujetos dentro del proceso y al Juzgado Segundo Civil del Circuito de Istmina.
N., comuníquese y cúmplase.
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Presidenta
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
KARENA CASELLES HERNANDEZ
Magistrada (E)
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Si bien el expediente digital no incluye las actuaciones que fueron adelantadas ante esa autoridad judicial, la consulta web del proceso con radicación 2 7001333300420200009800 permite evidenciarlo.
[2] Expediente digital, archivo “01- EscritoDemanda.pdf”, pág. 9.
[3] “01- EscritoDemanda.pdf”, pág. 14
[4] “01- EscritoDemanda.pdf”, pág. 14.
[5] “01- EscritoDemanda.pdf”, pág. 13.
[6] “01- EscritoDemanda.pdf”, pág. 15.
[7] “01- EscritoDemanda.pdf”, pág. 3 y 4.
[8] “01- EscritoDemanda.pdf”, pág. 3 y 4.
[9] “01- EscritoDemanda.pdf”, pág. 4.
[10] Consultado en la plataforma TYBA según el número de radicación 27001333300420200009800.
[11] Página 1 del auto consultado en la plataforma TYBA.
[12] Página 2 del auto consultado en la plataforma TYBA.
[13] Conforme al artículo 9º del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, «[e]n los procesos que se sigan contra un municipio será competente el juez laboral del circuito del lugar donde se haya prestado el servicio. En los lugares donde no haya juez laboral del circuito conocerá el respectivo juez civil del circuito». Dado que Sipí hace parte del Circuito judicial de Istmina, allí fue repartido el expediente de la referencia.
[14] Página 4 del documento denominado “04-Auto.pdf” en el expediente digital.
[15] Página 3 ibid.
[16] Página 2 ibid.
[17] Página 3 ibid.
[18] «Artículo 241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: […] || 11. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones».
[19] Corte Constitucional, Auto 155 de 2019, reiterado, entre otros, por los autos 452 y 503 de 2019 y 129 y 415 de 2020.
[20] Es decir que, se encuentre en trámite «un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional» (Auto 155 de 2019).
[21] Si bien el expediente digital no incluye las actuaciones que fueron adelantadas ante esa autoridad judicial, la consulta web del proceso con radicación 27001333300420200009800 permite evidenciarlo.
[22] Consideraciones parcialmente tomadas del Auto 433 de 2021, M.C.P.S. (CJU-574).
[23] Cfr. Artículo 12 de la Ley 270 de 1996.
[24] Artículo 105. “Excepciones. La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo no conocerá de los siguientes asuntos: || 1. Las controversias relativas a la responsabilidad extracontractual y a los contratos celebrados por entidades públicas que tengan el carácter de instituciones financieras, aseguradoras, intermediarios de seguros o intermediarios de valores vigilados por la Superintendencia Financiera, cuando correspondan al giro ordinario de los negocios de dichas entidades, incluyendo los procesos ejecutivos. || 2. Las decisiones proferidas por autoridades administrativas en ejercicio de funciones jurisdiccionales, sin perjuicio de las competencias en materia de recursos contra dichas decisiones atribuidas a esta jurisdicción. Las decisiones que una autoridad administrativa adopte en ejercicio de la función jurisdiccional estarán identificadas con la expresión que corresponde hacer a los jueces precediendo la parte resolutiva de sus sentencias y deberán ser adoptadas en un proveído independiente que no podrá mezclarse con decisiones que correspondan al ejercicio de función administrativa, las cuales, si tienen relación con el mismo asunto, deberán constar en acto administrativo separado. || 3. Las decisiones proferidas en juicios de policía regulados especialmente por la ley. || 4. Los conflictos de carácter laboral surgidos entre las entidades públicas y sus trabajadores oficiales”.
[25] Auto 314 de 2021. Reiterado por los autos 433 de 2021 y ** de 2022 (CJU-1266).
[27] Artículo 292 del Decreto 1333 de 1986.
[28] Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia, sentencia de enero 29 de 2014, M.E.d.P.C.C., rad. 42499. Por ejemplo, en esta sentencia la Sala de Casación Laboral reiteró que “no tienen la calidad de trabajadores oficiales quienes desempeñan labores de aseo en las oficinas o en edificios públicos ya que tales actividades nada tienen que ver con la construcción y sostenimiento de una obra pública”.
[29]Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia, sentencia de 26 de octubre de 2010, M.E.d.P.C.C., rad. 38114.
[30] Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia, sentencia de 4 de abril de 2001, M.F.V.B., rad. 15143. En este mismo sentido, mediante la sentencia de 2 de mayo de 2013 (radicado 1555-12), C.A.V.R., la Sección Segunda (Subsección B) del Consejo de Estado consideró que una persona que prestó sus servicios como celador en una institución educativa municipal tenía la calidad de empleado público de hecho. Esto último, por cuanto en el caso concreto no existieron “algunos elementos formales que configuran la relación legal y reglamentaria, propia de estos servidores, como lo son el acto de nombramiento y posesión”. Es decir, para la conclusión del Consejo de Estado lo determinante para acreditar la calidad de empleado público fue la naturaleza de las funciones y la acreditación de los elementos para la aplicación del principio de primacía de la realidad.
[31] Artículo 292 del Decreto 1333 de 1986.
[32] Contrato de trabajo a término fijo No. 010, suscrito el 5 de enero de 2015. Expediente digital, archivo “01- EscritoDemanda.pdf”.
