Auto nº 503/22 de Corte Constitucional, 6 de Abril de 2022

1. Origen del proceso judicial. El 19 de abril de 2018, la ciudadana N.Y.S.F. suscribió contrato de promesa de compraventa con la Unión Temporal “Vivienda Boyacá 2015” (en adelante, UT Vivienda Boyacá 2015), en donde esta se comprometió a transferirle el derecho de dominio de un inmueble tipo apartamento ubicado en la segunda etapa del proyecto de vivienda Urbanización San Jerónimo. Las partes acordaron suscribir escritura de transferencia de la propiedad del inmueble el 18 de febrero de 2019 a las 4 p.m. en la Notaría Primera del Círculo de Tunja. Según la señora S.F., el representante de la UT Vivienda Boyacá 2015 no asistió a la cita, incumpliendo así la promesa de venta.

2. Demanda de controversias contractuales. Por lo anterior, el 16 de febrero de 2021, mediante apoderado judicial, la señora N.Y.S.F. instauró demanda de controversias contractuales en contra de la UT Vivienda Boyacá 2015[1], para que judicialmente se declare el incumplimiento del contrato de promesa de compraventa No. UT-VB 2015.224-II. En consecuencia, que se ordene la devolución del dinero pagado a la demandada por concepto de cuota inicial; así como el reembolso de las arras de retracto duplicadas a su favor, el pago de la cláusula penal del contrato y los perjuicios morales causados por incumplimiento contractual.

3. Jurisdicción contencioso administrativa. Por auto del 24 de febrero de 2021[2], el Juzgado Octavo Administrativo Oral de Tunja decidió no avocar conocimiento de la demanda y remitirla a reparto entre los jueces civiles. Lo anterior, con fundamento en las siguientes razones:

   Recordó el contenido del 104 del CPACA, especialmente su numeral 2º, según cual los juzgados administrativos conocen de “las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan funciones administrativas”. De igual modo resaltó que el parágrafo único de la misma disposición normativa define lo que para los efectos de ese código debe entenderse por entidad pública, siendo esta “todo órgano, organismo o entidad estatal, con independencia de su denominación; las sociedades o empresas en las que el Estado tenga una participación igual o superior al 50% de su capital; y los entes con aportes o participación estatal igual o superior al 50%”.

   A partir de las referidas disposiciones legales, el juzgado administrativo concluyó que si bien el departamento de Boyacá es parte de la unión temporal demandada, lo cierto es que su participación es tan solo del ocho por ciento (8%), monto inferior al exigido por la ley para que el juez administrativo asuma competencia, dado que la participación estatal debe ser igual o superior al cincuenta por ciento (50%).

4. Contra la anterior providencia, el apoderado de la demandante presentó recurso de reposición y en subsidio apelación, en el que alegó que la unión temporal no tenía personería jurídica propia y al ser el departamento de Boyacá una de las entidades demandadas, su naturaleza de entidad pública activaba la competencia de la justicia administrativa.

5. Mediante auto del 19 de marzo de 2021, el Juzgado Octavo Administrativo Oral de Tunja decidió (i) no reponer el auto del 24 de febrero del mismo año, y (ii) declarar improcedente el recurso de apelación. Para ello reiteró los argumentos expuestos en el auto recurrido. Pero además recordó que en reciente jurisprudencia, la Sección Tercera del Consejo de Estado había variado su posición al sostener que la personalidad jurídica de las uniones temporales no era un requisito sine qua non para comparecer como parte en un proceso judicial, dado que sí gozan de capacidad jurídica por cuanto la ley de contratación estatal las faculta para ejercer la acción contractual. Por tanto, consideró irrelevante si la unión temporal demandada tiene o no personalidad jurídica, pues lo cierto es que sí cuenta con la capacidad para comparecer como parte.

6. Jurisdicción ordinaria, especialidad civil. Mediante auto del 22 de abril de 2021, el Juzgado Primero Civil del Circuito de Oralidad de Tunja resolvió no avocar conocimiento de la demanda, por considerar que el competente es el Juzgado Octavo Administrativo Oral de Tunja. Por tal razón, propuso conflicto negativo de competencias. En sustento de lo anterior, expuso lo siguiente:

   De los anexos de la demanda, el juzgado civil estableció que la unión temporal se constituyó en el 2015 y está integrada por el departamento de Boyacá, con el 8% de participación, y el consorcio Vivienda Tunja 2015, con el 92%. Su propósito es materializar parte del Plan de Desarrollo 2012-2015 del ente territorial. Específicamente, para hacer efectiva la política pública de vivienda de interés social en el departamento de Boyacá, a través de la “cogestión administrativa, comercial y técnica” para la construcción de 390 unidades de viviendas nuevas de interés social.

   A partir de la anterior información, advirtió que la demanda involucraba a una entidad pública (departamento de Boyacá) y a un particular (Consorcio Vivienda Tunja 2015), encargados de ejercer una función administrativa frente a la política de vivienda de interés social. Por tanto, concluyó que el asunto debía ser conocido por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, toda vez que estaban presentes varios de los supuestos previstos en el artículo 104 del CPACA, dado que, la controversia se origina en un contrato de promesa de compraventa en el que participa una entidad pública y un particular en ejercicio de funciones administrativas. Independientemente del porcentaje de participación del ente territorial en la unión temporal, pues esta no tiene personería jurídica independiente de quienes la integran.

7. El 11 de mayo de 2021, mediante correo electrónico, el Juzgado Primero Civil del Circuito de Oralidad de Tunja remitió por competencia el asunto de la referencia a la Corte Constitucional, cuya Sala Plena, el 25 de mayo de 2021, lo repartió al despacho de la magistrada C.P.S. para su sustanciación.

1. Competencia de la Corte Constitucional para resolver conflictos de competencia que ocurran entre jurisdicciones

8. Este Tribunal es competente para resolver los conflictos de competencia entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015[3].

2. Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones

9. En criterio de la Corporación, los conflictos de jurisdicciones tienen lugar cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”[4].

10. A efectos de que se configure un conflicto de jurisdicciones, la jurisprudencia constitucional ha sostenido reiteradamente que es necesario cumplir con los siguientes presupuestos: (i) presupuesto subjetivo, el cual exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones[5]; (ii) presupuesto objetivo, según el cual debe existir una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en curso un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional[6] y; (iii) presupuesto normativo, a partir del cual es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, mediante un pronunciamiento expreso, las razones de índoles constitucional o legal por las cuales se consideran o no competentes para conocer de la causa[7].

11. En ese orden de ideas y previo el planteamiento de las consideraciones a las que haya lugar para resolver el presente asunto, procederá la Corte a verificar, de acuerdo con el material probatorio que obra en el expediente, el cumplimiento de los presupuestos anteriormente descritos.

12. Del presupuesto subjetivo: está cumplido en la medida que se trata de dos autoridades judiciales que pertenecen a jurisdicciones distintas –la jurisdicción de lo contencioso administrativo[8] y la jurisdicción ordinaria[9]– y las dos manifiestan su incompetencia para conocer del asunto.

13. Del presupuesto subjetivo: también se constata su cumplimiento, debido a que la discrepancia surge con ocasión de un proceso de controversias contractuales, por el presunto incumplimiento de un contrato de promesa de compraventa.

14. Del presupuesto normativo: las autoridades que discrepan expusieron los motivos por los cuales consideran que debe trabarse el conflicto negativo de jurisdicciones por falta de competencia para conocer de la causa. De un lado, el Juzgado Octavo Administrativo Oral de Tunja señaló que no era competente porque el departamento de Tunja tan solo tenía el 8% de participación en la unión temporal; y de conformidad con el artículo 104 del CPACA, es necesario que la controversia contractual involucre a una entidad pública en la que el Estado cuente con un 50% o más de aportes o participación. Del otro, el Juzgado Primero Civil del Circuito de Oralidad de Tunja consideró que tampoco era competente para conocer del asunto. En su opinión, sí se cumplen los presupuestos del artículo 104 ibídem, toda vez que la controversia contractual involucra una entidad pública y un particular en ejercicio de funciones administrativas, relacionadas con el desarrollo de la política de vivienda del departamento de Boyacá. Independientemente del porcentaje de este ente territorial en la unión temporal.

15. Superado el análisis de los presupuestos de configuración de conflicto de jurisdicciones, procede la Sala a dirimir la controversia suscitada entre el Juzgado Primero Civil del Circuito de Tunja y el Juzgado Octavo Administrativo Oral de la misma ciudad.

3. Criterios que definen la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo en materia de controversias contractuales. Reiteración de jurisprudencia

   A partir de una interpretación sistemática de los artículos 104[10], 141[11] y 155[12] del CPACA, así como del artículo 75[13] de la Ley 80 de 1993, por Auto 312 de 2021[14], esta Corporación resolvió un conflicto negativo entre la jurisdicción contencioso administrativa y la ordinaria en su especialidad civil, originado en una demanda de controversias contractuales por el presunto incumplimiento de un contrato de arrendamiento suscrito por una entidad territorial y un particular. En tal caso, fijó la siguiente regla de decisión: [l]a competencia judicial para conocer de litigios que pretendan la declaratoria de incumplimiento de un contrato de arrendamiento celebrado por una entidad pública y, en consecuencia, la restitución del inmueble dado en arriendo, recae en la jurisdicción contencioso administrativa”.

   Esta regla ha sido reiterada en los autos 480[15], 481[16] y 880[17] de 2021, casos en los que también había un conflicto jurisdiccional por controversias surgidas de un contrato de arrendamiento de inmueble suscrito por una entidad pública.

   Aun cuando citado precedente se refiere particularmente a los litigios por contratos de arrendamiento de inmueble celebrado por una entidad pública, la Sala resalta que el alcance de la regla es más amplio y se extiende a todo tipo de controversias contractuales, en virtud de la Sentencia C-388 de 1996[18]. En esta providencia, que sirvió de fundamento al Auto 312 de 2021, la Corte Constitucional declaró exequible la expresión “procesos de ejecución” contenida en el artículo 75 de la Ley 80 de 1993; norma respecto de la cual concluyó que “(…) es entonces la jurisdicción contencioso administrativa la encargada de resolver las controversias de todo orden que surjan de la relación contractual en la que sea parte una entidad del Estado, como también de los ‘procesos de ejecución’”. (negrillas propias).

   El alcance amplio de la regla prevista en el Auto 312 de 2021 se entiende, además, porque el legislador no limitó al juez administrativo el tipo de controversias que puede conocer. Según se desprende de los artículos 104 (inciso 1 y numeral 2) y 155 del CPACA, así como del 75 de la Ley 80 de 1993, lo relevante es que el litigio tenga origen en un contrato y que este sea celebrado por una entidad pública.

   Esto permite concluir de manera preliminar que en el asunto bajo análisis no existe dificultad en el hecho de que el contrato objeto de controversia sea una promesa de compraventa. No obstante, queda por determinar cuál es el alcance de que dicho contrato haya sido suscrito por una unión temporal integrada en un 8% por una entidad territorial. Esto teniendo en cuenta que para el juez administrativo la participación de la entidad territorial en la unión temporal es solo del 8%, siendo necesario que la participación estatal sea igual o superior al 50%, en los términos del parágrafo del artículo 104 del CPACA.

4. Principales características de las uniones temporales en el ámbito de la contratación estatal

   La Ley 80 de 1993, Estatuto General de la Contratación Pública, señala en su artículo 7º que la unión temporal se presenta “[c]uando dos o más personas en forma conjunta presentan una misma propuesta para la adjudicación, celebración y ejecución de un contrato, respondiendo solidariamente por el cumplimiento total de la propuesta y del objeto contratado, pero las sanciones por el incumplimiento de las obligaciones derivadas de la propuesta y del contrato se impondrán de acuerdo con la participación en la ejecución de cada uno de los miembros de la unión temporal (…). Los miembros del consorcio y de la unión temporal deberán designar a la persona que, para todos los efectos, representará al consorcio o unión temporal y señalarán las reglas básicas que regulen las relaciones entre ellos y su responsabilidad” [19].

   Sobre las uniones temporales el Consejo de Estado ha señalado que son “un conjunto de personas naturales o jurídicas que comparten un objetivo común, responden solidariamente por las obligaciones derivadas de la adjudicación y del contrato y no constituyen una persona jurídica distinta de sus integrantes, quienes mantienen una personalidad individual, sin perjuicio de que para efectos de la contratación designen un único representante”[20].

   R. a las uniones temporales y los consorcios, en sede de consulta ese alto tribunal aclaró que en su conformación “no hay una participación accionaria o de cuotas de interés social por parte de sus integrantes, pues estos no configuran un capital social sino que se unen”[21] para presentar una propuesta, celebrar y ejecutar un contrato estatal. Por tanto, no existen aportes en dinero, trabajo o bienes con el fin de crear una persona jurídica diferente de ellos, como sí ocurre con una sociedad[22].

   Asimismo, ha sostenido que pese a no contar con personería jurídica independiente de los miembros que la integran, las uniones temporales sí tienen capacidad para comparecer como parte procesal a través de su representante. En Sentencia de Unificación del 25 de septiembre de 2013,[23] el Consejo de Estado indicó que “los consorcios como las uniones temporales sí se encuentran legalmente facultados para concurrir, por conducto de su representante, a los procesos judiciales que pudieren tener origen en controversias surgidas del procedimiento administrativo de selección de contratistas o de la celebración y ejecución de los contratos estatales en relación con los cuales tengan algún interés (…)”[24].

V. los argumentos de los jueces en conflicto, y de conformidad con lo expuesto hasta ahora, la Sala considera que le asiste razón al juez civil en afirmar que la jurisdicción de lo contencioso administrativa es la competente para conocer de la demanda de controversias contractuales presentada por la señora N.Y.S. contra la UT Vivienda Boyacá 2015, integrada por el departamento de Boyacá y el consorcio Vivienda Tunja 2015.

Para la Sala, es equivocada la lectura que el juzgado administrativo hace del concepto de entidad pública contenido en el parágrafo del artículo 104 del CPACA, en tanto lo aplica a las uniones temporales.

Como se explicó en el acápite precedente, las uniones temporales no tienen personería jurídica y si bien tienen capacidad procesal para comparecer ante la justicia, de ello no se sigue que conformen una entidad nueva a partir de sus integrantes. Por tanto, que una unión temporal esté integrada por una entidad territorial, cualquiera sea su porcentaje de participación, no da lugar a verificar su condición de entidad pública según lo previsto en el parágrafo del artículo 104 del CPACA, para efectos de determinar la competencia jurisdiccional administrativa. Esto por cuanto que, se reitera, no se trata de un organismo o entidad nueva con personería jurídica propia.

Cuando el artículo 7º de la ley de contratación estatal define la unión temporal, establece claramente que, en caso de sanciones por incumplimiento del contrato, cada uno de sus integrantes responderá según su participación en la ejecución del contrato. Así, en el caso de la UT Vivienda Boyacá 2015, la participación del 8% del departamento de Boyacá solo significa que ese es el porcentaje en que la entidad territorial estará involucrada en la ejecución del contrato y que, en caso de sanciones, responderá de forma proporcional a ello. No quiere decir, como lo entiende el juez administrativo, que dicho porcentaje de participación implique la constitución de ente alguno. En suma, el concepto de unión temporal no permite clasificarlo como entidad pública en los términos del artículo 104 del CPACA, ya que no es un “órgano, organismo o entidad estatal”; no son “sociedades o empresas en las que el Estado tenga participación igual o superior al 50%”; y tampoco son “entes con aportes o participación estatal igual o superior al 50%”.

Entonces, el departamento de Boyacá, como entidad pública e independientemente de su grado de participación en la UT Vivienda Boyacá 2015, está comprometida en la celebración del contrato de promesa de compraventa suscrito entre esa unión temporal y la demandante. En consecuencia, debe aplicarse la regla específica de competencia jurisdiccional contenida en el numeral 2º del artículo 104 del CPACA, según el cual, la jurisdicción de lo contencioso administrativo conoce de los procesos “relativos a los contratos, cualquiera sea su régimen, en los que sea parte una entidad pública o un particular en ejercicio de funciones propias del Estado”.

Regla de decisión: De conformidad con el numeral 2 del Artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 y el artículo 7 de la Ley 80 de 1993, corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo el conocimiento de asuntos que versen sobre la declaratoria de incumplimiento de un contrato celebrado por una Unión Temporal de la que haga parte, al menos, una entidad pública.

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,