Auto nº 520/22 de Corte Constitucional, 6 de Abril de 2022
| Número de sentencia | 520/22 |
| Fecha | 06 Abril 2022 |
| Número de expediente | CJU-1378 |
| Materia | Derecho Constitucional |
Auto 520/22
COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Acción de nulidad y restablecimiento del derecho de un acto administrativo propio
Referencia: expediente CJU-1378
Conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Cuarenta y Nueve Administrativo de Bogotá y el Juzgado Treinta y Nueve Laboral del Circuito de Bogotá
Magistrada ponente:
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Bogotá D. C., seis (6) de abril de dos mil veintidós (2022)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente
AUTO
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Mediante la Resolución SUB193860 de 13 de septiembre de 2017, la Administradora Colombiana de Pensiones (en adelante, C.) reconoció y ordenó el pago de una pensión de vejez al señor L.N.G.. El valor de la mesada de dicha pensión fue de $737.717, efectiva a partir del 1 de agosto de 2017.
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El 30 de octubre de 2018, C. interpuso acción de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de su propio acto (acción de lesividad), en la que solicitó que se declarara nula la Resolución SUB193860 de 13 de septiembre de 2017. En su criterio, el señor N.G. “no cumple con el requisito mínimo de semanas”[1] para el reconocimiento de la pensión “con base en el régimen de transición”[2], de conformidad con la Ley 797 de 2003. Por lo anterior, C. pretende que se declare (i) la nulidad de la Resolución SUB193860 de 13 de septiembre de 2017; (ii) la nulidad del reconocimiento de pensión de vejez de L.N.G.; (iii) a título de restablecimiento del derecho, se ordene al señor N.G. reintegrar los valores por concepto de mesada pensional, equivalente a $17.258.449; y, por último, (iv) se indexen los valores debidos. Adicionalmente, C. solicitó la suspensión provisional de la Resolución SUB193860 de 13 de septiembre de 2017, por cuanto la prestación periódica atenta “contra el principio de estabilidad financiera del sistema general de pensiones”[3].
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La demanda correspondió por reparto al Juzgado Cuarenta y Nueve Administrativo de Bogotá (en adelante, el Juzgado Administrativo) quien, mediante auto de 28 de enero de 2020, declaró su falta de competencia para conocer la demanda y remitió el expediente a los juzgados laborales del circuito de Bogotá. En su criterio, los conflictos iniciados por entidades públicas administradoras de la seguridad social contra particulares corresponde “de manera residual”[4] a la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral, en tanto la jurisdicción de lo contencioso “únicamente conoce de los asuntos laborales de los empleados públicos y/o persona vinculados mediante una relación legal y reglamentaria, así como la seguridad social, […] cuando esté administrada por una persona jurídica de derecho público”[5]. Adicionalmente, argumentó que el acto demandado no está “sujeto al derecho administrativo”[6], por lo que faltaba uno de los elementos para que su conocimiento correspondiera a la jurisdicción administrativa, de acuerdo a lo señalado en el artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA).
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El expediente correspondió por reparto al Juzgado Treinta y Nueve Laboral del Circuito de Bogotá (en adelante, el Juzgado Laboral), quien, mediante auto del 2 de julio de 2020, declaró su falta de competencia. Consideró que “el litigio se concentra en dejar sin efectos un acto administrativo que ya reconoció un derecho particular y concreto, lo cual enmarca un conflicto ajeno al ámbito de competencia de la jurisdicción ordinaria”[7], de conformidad con el artículo 97 del CPACA y la jurisprudencia del Consejo de Estado. En tales términos, el Juzgado Laboral propuso un conflicto de competencias negativo y envió el expediente a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura.
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El 26 de agosto de 2021, el proceso fue remitido a la Corte Constitucional[8]. El 28 de enero de 2022, el expediente fue repartido al despacho de la magistrada sustanciadora[9].
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Competencia
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La Corte Constitucional es competente para resolver el presente conflicto de jurisdicciones, de conformidad con lo dispuesto por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política.
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Delimitación del asunto objeto de revisión y metodología
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La Sala Plena debe resolver la controversia suscitada entre Juzgado Cuarenta y Nueve Administrativo de Bogotá y el Juzgado Treinta y Nueve Laboral del Circuito de Bogotá, la cual versa sobre la competencia para conocer la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho de la Resolución SUB193860 de 13 de septiembre de 2017, interpuesta por C.. A dichos efectos, la Sala, en primer lugar, verificará si la controversia entre estas autoridades judiciales cumple con los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo de los conflictos de jurisdicciones (II.3 infra). En segundo lugar, de verificarse el cumplimiento de tales presupuestos, reiterará las reglas de competencia para conocer las de demandas nulidad y restablecimiento del derecho que la administración interpone en contra de actos administrativos propios relacionadas con asuntos laborales y de la seguridad social (II.4 infra). Por último, resolverá el conflicto y determinará cuál es la autoridad judicial que debe asumir o continuar con el conocimiento del proceso (II.5 infra).
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Verificación de los presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones
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Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones. Los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades de diferentes jurisdicciones que administran justicia “se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguno le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”[10]. La Corte Constitucional ha sostenido en reiterada jurisprudencia que para que este tipo de conflictos se configuren es necesario que se acrediten tres presupuestos: subjetivo, objetivo y normativo[11], los cuales se explican en el siguiente cuadro:
Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones
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Presupuesto subjetivo
Exige que la controversia se presente entre por lo menos dos autoridades que administren justicia y formen parte de distintas jurisdicciones. De este modo, “el conflicto de jurisdicción no puede provocarse autónomamente por las partes del respectivo proceso” [12].
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Presupuesto objetivo
Implica que la disputa debe recaer sobre el conocimiento de una causa de naturaleza judicial, no política o administrativa[13].
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Presupuesto normativo
Exige constatar que las autoridades judiciales en colisión hayan manifestado expresamente las razones de índole constitucional o legal, por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto[14].
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La controversia sub examine configura un conflicto de jurisdicciones. De un lado, satisface el presupuesto subjetivo, porque enfrenta a dos autoridades judiciales de distintas jurisdicciones: (i) el Juzgado Cuarenta y Nueve Administrativo de Bogotá, que forma parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo y (ii) el Juzgado Treinta y Nueve Laboral del Circuito de Bogotá, que integra la jurisdicción ordinaria[15]. De otro lado, el conflicto cumple con el presupuesto objetivo, puesto que las autoridades judiciales se disputan el conocimiento de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho de la Resolución SUB193860 de 13 de septiembre de 2017, la cual debe resolverse por medio de un trámite de naturaleza judicial, bien sea a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho (art. 138 del CPACA) o mediante el proceso ordinario laboral (capítulo XIV del CPTSS). Por último, el presupuesto normativo se encuentra acreditado, debido a que los juzgados enfrentados expusieron las razones por las cuales consideran que carecen de competencia para conocer del asunto (ver párrs. 3 y 4 supra).
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Competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo para conocer de acciones de nulidad y restablecimiento del derecho de un acto propio relativo a la seguridad social. Reiteración del Auto 316 de 2021
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La Corte Constitucional ha sostenido de manera reiterada que la jurisdicción de lo contencioso administrativo –no la jurisdicción ordinaria- tiene la competencia exclusiva para conocer las acciones en las que la administración demanda un acto propio -acción de lesividad-, incluso en aquellos eventos en los que los actos demandados versan sobre asuntos laborales o de la seguridad social[16]. Esto es así, por tres razones. Primero, la cláusula general de competencia de la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral y de la seguridad social, en principio no comprende la facultad de declarar la nulidad de actos administrativos[17]. Segundo, conforme a los artículos 97 y 104 del CPACA, la jurisdicción de lo contencioso administrativo debe conocer todas las acciones de lesividad contra actos administrativos que estén “sujetos al derecho administrativo”[18], con independencia de la materia sobre la que estos actos versen, dado que en estas acciones se debaten “intereses propios de la administración”[19]. Tercero, la acción de lesividad “no tiene una naturaleza autónoma, lo que implica que para ejercerla se debe acudir a las acciones contenciosas de simple nulidad o de nulidad y restablecimiento del derecho”[20] las cuales deben ser tramitadas ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
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Regla de decisión. Los artículos 97 y 104 del CPACA prevén una cláusula especial de competencia, por virtud de la cual la jurisdicción de lo contencioso administrativo tiene la competencia exclusiva para conocer las demandas que la administración interpone contra actos administrativos propios, incluidos los que versan sobre asuntos laborales o de la seguridad social.
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La jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer el caso que suscita el conflicto sub examine. La Sala Plena considera que la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta por C. en contra de la Resolución SUB193860 de 13 de septiembre de 2017, se trata de una “acción de lesividad” y, por lo tanto, debe ser conocida por la jurisdicción de lo contencioso administrativo en virtud de los artículos 97 y 104 del CPACA. En efecto, por medio de esta demanda, C. solicita como pretensiones: (i) la nulidad de su propio acto administrativo, la Resolución SUB193860 de 13 de septiembre de 2017; (ii) la nulidad del reconocimiento de pensión de vejez de L.N.G.; (iii) a título de restablecimiento del derecho, que se ordene al señor N.G. reintegrar los valores por concepto de mesada pensional, equivalente a $17.258.449 y, por último, (iv) se indexen los valores debidos.
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En tales términos, la Sala Plena concluye que la autoridad judicial competente para conocer la demanda sub examine es el Juzgado Cuarenta y Nueve Administrativo de Bogotá y, por lo tanto, ordenará remitirle el expediente CJU-1378 para lo de su competencia.
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
Primero.- DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Cuarenta y Nueve Administrativo de Bogotá y el Juzgado Treinta y Nueve Laboral del Circuito de Bogotá, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado Cuarenta y Nueve Administrativo de Bogotá es la autoridad competente para conocer la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho promovida por C..
Segundo.- REMITIR el expediente CJU-1378 al Juzgado Cuarenta y Nueve Administrativo de Bogotá para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados en este trámite y al Juzgado Treinta y Nueve Laboral del Circuito de Bogotá.
N., comuníquese y cúmplase,
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Presidenta
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Expediente digital, pág. 4. C. señaló en la demanda que el señor N.G., al no haber cumplido la edad de 60 años hasta el 31 de diciembre de 2014, no cumplió con el requisito mínimo de semanas para acceder a una pensión de vejez en el régimen de transición.
[2] Ib.
[3] Ib., pág. 18.
[4] Ib., pág. 29.
[5] Ib.
[6] Ib.
[7] Ib., pág. 35.
[8] Constancia de envío a la Corte Constitucional, p.1.
[9] Constancia de la Secretaría General. El expediente fue entregado el 2 de febrero de 2022.
[10] Corte Constitucional, auto 345 de 2018, reiterado, entre otros, por los autos 041 de 2021, 233 de 2020 y 155 de 2019.
[11] Corte Constitucional, auto 155 de 2019. Reiterado, entre otros, por los autos 452 y 503 de 2019 y 129 y 415 de 2020.
[12] Corte Constitucional, auto 452 de 2019, a través del cual también se reitera el auto 155 de 2019. En similar sentido, ver el auto 556 de 2018, reiterado por los autos 691 y 716 de 2018.
[13] Este requisito exige a la Corte Constitucional verificar que “está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional. En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Artículo 116 de la CP)”. Corte Constitucional, auto 041 de 2021.
[14] Ib.
[15] Tales conclusiones encuentran fundamento normativo en los capítulos 2º y 3º del Título VIII de la Constitución Política y el artículo 11 de la Ley 270 de 1996, particularmente, los literales a y b de dicha norma estatutaria. Ley 270 de 1996, art. 11. “La Rama Judicial del Poder Público está constituida por: // I. Los órganos que integran las distintas jurisdicciones: // a) De la Jurisdicción Ordinaria: (…) // 3. Juzgados civiles, laborales, penales, penales para adolescentes, de familia, de ejecución de penas, de pequeñas causas y de competencia múltiple, y los demás especializados y promiscuos que se creen conforme a la ley; // b) De la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo: (…) 3. Juzgados Administrativos”.
[16] Corte Constitucional, autos 316 de 2021 y 385 de 2021.
[17] En aquellos eventos en los que se cuestiona un acto administrativo referente a la seguridad social, por regla general, la competencia de los jueces laborales se limita a verificar si dicho acto desconoció un derecho prestacional subjetivo del interesado, no tiene como objetivo verificar si el acto administrativo, en sí mismo considerado, contraviene la Constitución o la ley y, por esta razón, debe ser declarado nulo.
[19] Consejo Superior de la Judicatura, Sala Jurisdiccional Disciplinaria. Providencia 110010102000202000952 00 (17697-40) de 2020.
[20] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, Providencia 0005-11 de 2016.
