Auto nº 564/22 de Corte Constitucional, 20 de Abril de 2022

1. El 22 de enero de 2020[1], el señor L.A.B.E., a través de apoderado, presentó demanda ordinaria laboral contra las Empresas Municipales de Cartago ESP (en adelante, EMCARTAGO ESP). El propósito de la demanda es: (i) declarar la existencia de un contrato de trabajo entre el poderdante y la empresa, desde el 1° de febrero de 1976 al 27 de diciembre de 2006; (ii) ordenar la reliquidación de la pensión de jubilación convencional[2].

   Al respecto, el demandante consideró que el pago de la prestación económica, excluyó factores salariales como prima de servicios por antigüedad, vacaciones y prima de vacaciones causadas entre junio y diciembre de 2006. Asegura tener derecho a los pagos por dichos conceptos por haber sido miembro del sindicato de trabajadores SINTRAEMSDES[3].

   El actor afirmó que trabajó para la demandada entre el 2 de febrero de 1976 y el 19 de diciembre de 2006[4] en el cargo de Jefe Encargado del Departamento de Presupuesto. En particular, desempeñó “labores de revisión de auditoría”[5]. Indicó que durante su vinculación laboral siempre ostentó la calidad de trabajador oficial y estuvo afiliado al Sindicato de Trabajadores de Servicios Públicos Autónomos e Institutos Descentralizados de Colombia (en adelante, SINTRAEMSDES)[6].

2. Mediante la Resolución No. 2735 del 27 de diciembre de 2006, EMCARTAGO ESP reconoció una pensión convencional de jubilación a favor del señor B.E.[7]. Para la liquidación de la pensión, se tomaron los factores salariales percibidos durante los últimos seis meses de servicios, esto es, desde el 20 de junio al 19 de diciembre de 2006. Lo conceptos y valores que se tuvieron en cuenta fueron: (i) sueldos por valor de $9.711.222, (ii) diferencia de sueldos por valor de $2.971.878, (iii) prima de junio por valor de $2.113.850, y (iv) prima de diciembre por valor de $2.959.390.

3. La demanda fue repartida al Juzgado Único Laboral del Circuito de Cartago. Mediante Auto del 11 de febrero de 2020[8], ese despacho la rechazó por falta de jurisdicción y ordenó su remisión a los juzgados administrativos del circuito de esa ciudad[9]. Sostuvo que, según el artículo 104.4 del CPACA[10], la jurisdicción de lo contencioso administrativo conoce de los procesos relacionados con la seguridad social de los servidores del Estado, cuando una persona de derecho público gestiona el régimen respectivo.

   Resaltó que la pensión de vejez fue reconocida por una entidad pública. Por ello, el objeto del proceso escapa de las competencias asignadas al juez laboral, de acuerdo con el numeral 4º del artículo 2º del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social[11].

4. En consecuencia, el asunto fue repartido al Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Cartago. Mediante Auto 655 del 12 de agosto de 2020, esta autoridad judicial requirió a EMCARTAGO ESP, a fin de que certificara “la calidad de empleado público o trabajador oficial [del demandante] según las funciones desempeñadas y beneficios que fue objeto en convención colectiva del 27 de febrero de 1980”[12].

5. El 16 de junio de 2020, EMCARTAGO ESP allegó una certificación laboral en la que constaba que: (i) el demandante estuvo vinculado con esa entidad por medio de contrato de trabajo a término indefinido, desde el 1° febrero de 1976 hasta el 18 de diciembre de 2006, (ii) ostentaba la calidad de trabajador oficial, y (iii) esa entidad reconoció una pensión de jubilación a su favor[13].

6. Mediante Auto del 6 de julio de 2021[14], el Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito de Cartago propuso conflicto negativo de jurisdicción y ordenó el envío del expediente a la Corte Constitucional. En su criterio, el Juzgado Único Laboral del Circuito de Cartago realizó una interpretación equivocada del artículo 104.4 del CPACA. Lo anterior, porque la gestión del régimen de seguridad social por parte de una persona de derecho público no es el único factor que determina la jurisdicción.

   Por el contrario, es necesario distinguir entre empleados públicos y trabajadores oficiales, en los términos del Decreto 1848 de 1969[15], ya que los primeros tienen una relación legal y reglamentaria con la administración en virtud de un acto de nombramiento y un acto de posesión. En contraste, el vínculo de los segundos se origina en un contrato laboral.

   Fundamentó su postura en la Sentencia del 18 de mayo de 2011 de la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, que señaló[16]:

   “La característica principal de estos trabajadores oficiales, consiste en que se encuentran vinculados a la administración mediante un contrato de trabajo, lo cual los ubica en una relación de carácter contractual laboral semejante a la de los trabajadores particulares; (…) el régimen jurídico que se aplica a estos trabajadores oficiales es en principio de derecho común, y en consecuencia, los conflictos laborales que surjan, son de competencia de los jueces laborales (…)”.

   En ese entendido, concluyó que la cláusula de competencia del artículo 104 del CPACA se refiere a una relación legal y reglamentaria, es decir, a los empleados públicos. Por consiguiente, la norma no regula la situación del demandante, quien tenía la calidad de trabajador oficial. Adicionalmente, en los términos del artículo 105.4[17] de la Ley 1437 de 2011, la jurisdicción de lo contencioso administrativo no conoce de los conflictos entre entidades públicas y trabajadores oficiales.

   Por último, indicó que, según el artículo 2º de la Ley 712 de 2001[18], la jurisdicción ordinaria decide las controversias referentes a la seguridad social suscitadas entre los beneficiarios y las entidades administradoras, sin importar la naturaleza de la relación jurídica o de los actos controvertidos.

7. Mediante correo electrónico del 2 de agosto de 2021, la secretaría del Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito de Cartago remitió el expediente a la Corte Constitucional[19].

8. El 28 de enero de 2022, la Sala Plena, en sesión virtual, repartió el expediente de la referencia a la Magistrada Sustanciadora[20].

9. El 2 de febrero de 2022, el expediente fue entregado a la Magistrada Sustanciadora través del Sistema de Información Integrado de la Corte Constitucional –SIICOR–.

Competencia

1. La Corte Constitucional es competente para resolver todos los conflictos de competencia entre jurisdicciones[21], de conformidad con el numeral 11 de artículo 241 de la Carta Política[22].

   Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones [23]

2. Esta Corporación ha señalado que los conflictos de jurisdicción son controversias de tipo procesal en las que varios jueces de distintas jurisdicciones: (i) se rehúsan a asumir el conocimiento de un mismo asunto por falta de competencia (conflicto negativo de jurisdicción) o (ii) pretenden resolver la controversia al considerar que tienen plena competencia (conflicto positivo de jurisdicción)[24].

3. En este sentido, el Auto 155 de 2019[25] precisó que se requieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de jurisdicción, a saber:

   (i) Presupuesto subjetivo: exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones[26].

   (ii) Presupuesto objetivo: requiere la existencia una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia. En otras palabras, debe estar acreditado el desarrollo de un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional[27].

   (iii) Presupuesto normativo: las autoridades judiciales en colisión deben manifestar expresamente las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran o no competentes para conocer la controversia[28].

4. En el asunto de la referencia se satisfacen los anteriores presupuestos porque:

   (i) El conflicto negativo se suscita entre una autoridad que hace parte de la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral (Juzgado Único Laboral del Circuito de Cartago), y otra de la jurisdicción contencioso administrativa (Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito de Cartago).

   (ii) Existe una controversia entre el Juzgado Único Laboral del Circuito de Cartago y el Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito de la misma ciudad, en relación con la autoridad competente para conocer el proceso promovido por L.A.B.E. contra EMCARTAGO ESP. El propósito de la demanda es que se declare la existencia de un contrato de trabajo y, por consiguiente, se reliquide la pensión de jubilación convencional, toda vez que, para el actor, no se tuvieron en cuenta algunos factores salariales a los que tenía derecho por ser miembro activo del sindicato de trabajadores SINTRAEMSDES.

   (iii) Ambos despachos enuncian fundamentos de índole legal que soportan sus posiciones, dirigidas a negar su competencia en relación con el asunto. De una parte, el Juzgado Único Laboral del Circuito de Cartago fundamentó su postura en los artículos 104.4 del CPACA y 2° del CPTSS. Indicó que la pensión de vejez fue reconocida por una entidad pública y, por ello, el objeto del proceso escapa de las competencias asignadas al juez laboral, de acuerdo con el numeral 4º del artículo 2º del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social.

   De otra, el Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito de la misma ciudad fundamentó su falta de competencia en los artículos 104.4 y 105.4 del CPACA y el artículo 2° de la Ley 712 de 2001. Sostuvo que el demandante, ostentó la calidad de trabajador oficial. En ese entendido, la jurisdicción de lo contencioso administrativo no conoce de los conflictos entre entidades públicas y este tipo de servidores.

   Asunto objeto de decisión y metodología

5. Con fundamento en lo anterior, la Corte dirimirá el conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado Único Laboral del Circuito de Cartago y el Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito de la misma ciudad. Para tal efecto: (i) se referirá a la competencia de la jurisdicción ordinaria laboral para conocer de asuntos relacionados con el contrato de trabajo y la seguridad social de trabajadores oficiales, y (ii) resolverá el conflicto de la referencia.

   Competencia de la jurisdicción ordinaria laboral para resolver controversias relacionadas con el contrato de trabajo y la reliquidación pensional de los trabajadores oficiales. Reiteración de jurisprudencia[29]

6. El numeral 1° del artículo 2° del Código Procesal del Trabajo y la Seguridad Social fijó la competencia de la jurisdicción ordinaria para asumir el conocimiento de: “Los conflictos jurídicos que se originen directa o indirectamente en el contrato de trabajo”. Así mismo, el numeral 4° de ese mismo artículo atribuye a dicha jurisdicción “[l]as controversias relativas a la prestación de los servicios de la seguridad social que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras, salvo los de responsabilidad médica y los relacionados con contratos”.

7. En esa misma línea, el numeral 4° del artículo 105 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA) dispone que la jurisdicción de lo contencioso administrativo no conocerá de “[l]os conflictos de carácter laboral surgidos entre las entidades públicas y sus trabajadores oficiales”. De este modo, la competencia judicial para dirimir controversias relativas al contrato de trabajo corresponde a la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral y de la seguridad social.

8. Ahora bien, mediante Auto 314 de 2021[30], esta Corporación estudió un conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Buenaventura (Valle del Cauca) y el Juzgado Primero Administrativo Mixto del Circuito Judicial de la misma ciudad. En ese caso, correspondió a la Sala Plena definir la jurisdicción competente para conocer una demanda interpuesta por un extrabajador del Distrito de Buenaventura contra ese ente territorial con el fin de obtener la reliquidación de una pensión convencional de vejez.

9. Al resolver el asunto, la Corte determinó que correspondía a la jurisdicción ordinaria laboral conocer del proceso adelantado por el extrabajador contra el Distrito de Buenaventura. Para tal efecto, estableció la siguiente regla de decisión:

   “(…) la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral, es la competente para conocer un proceso laboral promovido por un trabajador oficial para obtener una reliquidación pensional. Lo anterior, porque, si bien una persona de derecho público administra el régimen de seguridad social aplicable al demandante, éste no tuvo la calidad de empleado público al momento de causar la pensión. En esa medida, no se cumplen los requisitos exigidos por el numeral 4º del artículo 104 del CPACA, para efectos de asignar la competencia a la jurisdicción de lo contencioso administrativo.”[31].

10. Para llegar a tal conclusión, la Corte señaló que, al analizar el contenido de los artículos 104[32] y 105.4[33] del CPACA en conjunto con el precedente jurisprudencial del Consejo de Estado[34] y del Consejo Superior de la Judicatura[35], la asignación de competencias judiciales para tramitar demandas de servidores del Estado que buscan reliquidar sus pensiones convencionales no depende exclusivamente de que quien administra el régimen de seguridad social del pensionado sea una entidad pública. Esto ocurre porque también se debe verificar la naturaleza del vínculo laboral que tenía el extrabajador al momento de causarse la prestación económica[36].

    En el Auto en cita se señaló que:

    “(…) respecto de la competencia para resolver las controversias relacionadas con la seguridad social de los servidores del Estado, se prevén dos reglas. Una especial, que exige la acreditación de dos factores concurrentes para asignar el conocimiento del asunto a la jurisdicción contencioso administrativa. Estos son: la calidad de empleado público del demandante y que una persona de derecho público administre el régimen que le aplica. Asimismo, una residual según la cual, cuando la controversia involucra a un trabajador oficial, la competencia radica en la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral.”[37].

11. Adicionalmente, en el Auto 872 de 2021[38], la Corte estimó que “[l]a jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral, es la competente para conocer un proceso laboral promovido por un trabajador oficial, hecho último que se constata no solo con la naturaleza del vínculo laboral y las funciones que desempeña, sino también, con el hecho de buscar la aplicación de un derecho derivado de una convención colectiva de trabajo”[39].

12. Entonces, conforme a la regla jurisprudencial fijada en las providencias referidas[40], corresponde a la jurisdicción ordinaria laboral el conocimiento de las controversias judiciales relacionadas con el reconocimiento de la existencia de un contrato de trabajo y la consecuente reliquidación de una pensión convencional de jubilación causada por un trabajador oficial, con fundamento en los artículos 104 y 105.4 de la Ley 1437 de 2011.

13. La Sala Plena constata que, en el presente caso:

(i) Se generó un conflicto negativo entre una autoridad de la jurisdicción ordinaria (Juzgado Único Laboral del Circuito de Cartago) y otra de la jurisdicción de lo contencioso administrativo (Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito de Cartago), de acuerdo con los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo, analizados en los fundamentos jurídicos 3 y 4 de esta providencia.

(ii) De conformidad con lo expuesto, la Sala dirime el presente conflicto de jurisdicción en el sentido de determinar que el Juzgado Único Laboral del Circuito de Cartago es la autoridad competente para conocer del proceso promovido por el señor L.A.B.E. contra EMCARTAGO ESP. Esta Corporación arribó a esta conclusión, con base en los siguientes fundamentos:

El señor B.E. presentó demanda ordinaria laboral contra EMCARTAGO ESP con el fin de que se declare la existencia de un contrato de trabajo y, por consiguiente, se reliquide la pensión de jubilación convencional, pues considera que no se tuvieron en cuenta algunos factores salariales a los que tenía derecho por ser miembro activo del sindicato de trabajadores SINTRAEMSDES.

En respuesta a un requerimiento del Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito de Cartago, la empresa EMCARTAGO ESP allegó una certificación laboral en la que consta que el demandante estuvo vinculado con esa entidad por medio de contrato a término indefinido, desde el 1° febrero de 1976 hasta el 18 de diciembre de 2006 y ostentaba la calidad de trabajador oficial.

En este entendido, la Sala Plena constata que el problema jurídico del caso es muy similar a los que se estudiaron en los Autos 314 y 872 de 2021. Por lo tanto, es procedente aplicar la regla de decisión fijada en esas oportunidades, según la cual, corresponde a la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral, conocer de los procesos promovidos por trabajadores oficiales, en lo que se pretende la reliquidación pensional con fundamento en un contrato de trabajo y una convención colectiva. “Lo anterior, porque, si bien una persona de derecho público administra el régimen de seguridad social aplicable al demandante, éste no tuvo la calidad de empleado público al momento de causar la pensión”[41]. Además, la calidad de trabajador oficial se desprende, desde un análisis preliminar, de las pruebas allegadas al proceso y del “hecho de buscar la aplicación de un derecho derivado de una convención colectiva de trabajo”[42].

(iii) Así las cosas, la Corte aplicará la cláusula prevista en los artículos 2.1[43] y 2.4[44] del Código Procesal del Trabajo, así como 105.4 de la Ley 1437 de 2011. Por lo tanto, ordenará remitir el expediente al Juzgado Único Laboral del Circuito de Cartago, para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados.

Regla de decisión: Corresponde a la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral y de la seguridad social, conocer de un proceso promovido por un trabajador oficial para que se declare la existencia del contrato de trabajo y, a partir de esa manifestación, se reconozca una reliquidación pensional. Dicha competencia se desprende de los artículos 2.1 y 2.4 del CPTSS y 105.4 del CPACA.

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,