Auto nº 595/22 de Corte Constitucional, 27 de Abril de 2022

Mediante Auto 1123 de 2021, la Sala Plena de la Corte Constitucional estudió el recurso de súplica interpuesto dentro del trámite de la demanda de inconstitucionalidad presentada por el ciudadano W.E.G.M., en contra de los artículos 24, 27, 38, 39, 52 y 53 del Decreto Ley 2591 de 1991.

1. Recuento de la situación fáctica que dio lugar a la expedición del Auto 1123 del 1º de diciembre de 2021.

   1.1. En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano W.E.G.M. demandó los artículos 24, 27, 38, 39, 52 y 53 del Decreto Ley 2591 de 1991[1], por la presunta vulneración de los artículos 29 y 150 numerales 1 y 2 de la Constitución Política, en concreto, los principios del debido proceso, legalidad, tipicidad de las faltas y sanciones en materia administrativa.

   1.2. El escrito de demanda de inconstitucionalidad fue radicado bajo el número de expediente D-14427 y su sustanciación correspondió la Magistrado F.R.C..

   1.3. Mediante Auto del 5 de octubre de 2021, el magistrado sustanciador inadmitió la demanda pues, a su juicio, no se cumplieron los requisitos de certeza, especificidad y suficiencia desarrollados por la jurisprudencia constitucional.

   1.4. Mediante escrito 11 de octubre de 2021, el demandante presentó corrección de la demanda y, en ella, reiteró que el Decreto 2591 de 1991 no puede establecer sanciones en tanto su expedición no estuvo precedida por un proceso de debate público que permitiera la participación ciudadana y, por lo tanto, no puede ser considerada una norma con fuerza material de Ley.

   Adicionalmente, refirió que la imposición de sanciones administrativas presupone el señalamiento de la infracción previamente por el legislador, por lo que, a su parecer, esas sanciones irrumpen con dicho principio pues son creadas directamente por el ejecutivo.

   1.5. En Auto del 27 de octubre de 2021, el magistrado F.R.C. rechazó la demanda tras considerar que el demandante no suplió los déficits identificados en el auto inadmisorio y, por tanto, no logró estructurar un cargo de inconstitucionalidad claro, específico ni suficiente.

   1.6. El 2 de noviembre de 2021, el actor presentó recurso de súplica en contra del Auto que rechazó la demanda de inconstitucionalidad. Lo anterior, tras señalar que está en desacuerdo con que le exijan los requisitos de “carga mínima” para la admisibilidad, en tanto estos no están taxativamente contemplados en el decreto 2067 de 1991. No obstante, indicó que, aun si se tuvieran en cuenta, su demanda y corrección si satisfacen a cabalidad, especialmente, los requisitos de certeza, especificidad y suficiencia.

   Lo anterior, fundamentado en que, a juicio del accionante, el ejercicio de la función legislativa que le fue encargada al presidente no contempla la posibilidad de crear sanciones, pues ellas requieren necesariamente un debate público y democrático.

2. El Auto 1123 de 1º de diciembre de 2021

   2.1. En primera medida, el Auto 1123 del 1º de diciembre de 2021, reiteró la jurisprudencia de la Corte Constitucional frente a la naturaleza, procedencia y requisitos del recurso de súplica.

   2.2. Posteriormente, la Sala Plena entró a verificar el cumplimiento de los requisitos formales de legitimidad por activa, oportunidad y carga argumentativa y encontró que en el caso particular se encontraban satisfechos todos.

   Frente al requisito de legitimación por activa se evidenció que el señor W.E.G.M. presentó la demanda de inconstitucionalidad y el recurso de súplica. Por otro lado, el auto de rechazo fue notificado al actor mediante estado No. 172 del 29 de octubre de 2021, y el escrito de súplica fue presentado el 2 de noviembre de 2021. Finalmente, frente a la carga argumentativa, la Sala Plena encontró que el escrito remitido por el actor buscaba demostrar por qué, contrario a lo concluido por el Magistrado Sustanciador, él nunca buscó poner en discusión el carácter de “Ley” del Decreto 2591 de 1991.

   2.3. Visto lo anterior, la Sala Plena, en el análisis de fondo del asunto, encontró que, si bien el actor en su escrito de corrección de la demanda avanzó en la superación de las deficiencias identificadas en el Auto de admisión, no logró materializar un cargo a través del cual pusiera en duda la constitucionalidad de las normas demandadas. Esto, dado que se fundamentó en apreciaciones subjetivas y, omitió desarrollar cómo y por qué razón la competencia otorgada por el Constituyente en el artículo 5 transitorio debía entenderse limitada y, por tanto, al ejercerla, el presidente tenía vedado establecer sanciones de cualquier tipo.

   Con fundamento en lo expuesto, la Sala Plena confirmó el Auto del 27 de octubre de 2021, a través del cual se rechazó la demanda de inconstitucionalidad interpuesta por el ciudadano W.E.G.M..

3. Solicitud de nulidad del Auto 1123 del 1º de diciembre de 2021.

   3.1. El 14 de febrero de 2022, el señor W.E.G.M. solicitó la nulidad del referido auto, con fundamento en los artículos 1, 4, 29, 230 y 241 de la Constitución Política de Colombia de 1991 y, particularmente, por considerar que se le está afectando su derecho fundamental al debido proceso. Lo anterior, pues, a su juicio, el Auto 1123 de 2021 confirmó el Auto de rechazo de su demanda de inconstitucionalidad, se fundamenta “en la exigencia de requisitos que no están previstos en el régimen procedimental de los juicios y actuaciones que deben surtirse ante la Corte Constitucional”.

   En ese orden de ideas, afirma que Sala Plena omitió justificar por qué los requisitos de admisión de las demandas de inconstitucionalidad expuestos en la jurisprudencia de la esta Corte son exigibles y válidos, en concreto, el relativo a que la argumentación que sustenta la pretensión de inconstitucionalidad debe ser “clara”, “cierta”, “específica”, “suficiente” y “pertinente”.

   3.2. En línea con lo expuesto, aduce que la Corte Constitucional con ocasión del Auto 1123 de 2021 vulneró su derecho al debido proceso puesto que, a su juicio, únicamente le corresponde al Congreso interpretar, reformar y derogar las leyes, razón por la cual este Tribunal no tiene la capacidad de “establecer y/o exigir requisitos adicionales a los contemplados en la Constitución y/o la Ley” para la admisión de las demandas de inconstitucionalidad.

   3.3. Finalmente, el señor G.M. insiste en la argumentación esbozada en escritos previos a través de los cuales expresa lo siguiente:

   “en la demanda de forma puntual se puso de presente que el principio de reserva de ley se manifiesta en la obligación del Estado de someter el desarrollo de determinadas materias o de ciertos asuntos jurídicos necesariamente a la ley, o al menos, a tener como fundamento la preexistencia de la misma y que, por tanto, en materia administrativa sancionatoria, como expresión de los principios democrático y de separación de poderes, es competencia exclusiva del Legislador tipificar las infracciones y determinar las sanciones respectivas, mediante leyes o normas con fuerza material de ley, facultades que la Constitución no le atribuye al Ejecutivo”

   3.4. Así, afirma que su argumentación no se trata de un punto de vista subjetivo, sino que parte de una lectura literal de la Constitución. Adicionalmente, añade que yerra la Sala Plena al señalar que “no es claro de donde se deriva la presunta posibilidad de que una norma de rango legal no tenga “fuerza material de Ley” y que, por tanto, quien la profiere cuente con limitaciones en su competencia para desarrollar esta función, en tanto su argumentación no parte del supuesto de que el Decreto Ley 2591 de 1991 no tenga fuerza material de Ley.

1. Competencia

   De conformidad con lo previsto en el artículo 49 del Decreto 2067 y la jurisprudencia constitucional[2], la Sala Plena de la Corte Constitucional es competente para conocer y decidir las peticiones de nulidad que se promueven contra las providencias proferidas por esta Corporación.

2. Asunto objeto de análisis

   Corresponde a la Sala Plena de la Corte Constitucional resolver la solicitud de nulidad presentada en contra del Auto 1123 de 2021 por parte del ciudadano W.E.G.M..

   Al respecto, el Pleno de esta Corporación deberá comenzar por verificar la configuración de los requisitos formales y materiales de procedencia de una solicitud de nulidad en contra de sus decisiones, en específico deberá valorar si, a partir de la argumentación presentada, es posible evidenciar la configuración de alguna causal de nulidad.

   Para el efecto, y con miras a dar solución a la situación jurídica planteada, la Sala Plena procederá a realizar un análisis de la jurisprudencia constitucional sobre las reglas relativas a la procedencia de las solicitudes de nulidad de una sentencia de esta Corporación. Ello, con el objetivo de que, a continuación, sea posible abordar el estudio del caso concreto.

3. La nulidad de las providencias proferidas por la Corte Constitucional

   El artículo 241 de la Constitución Política establece que las decisiones proferidas por la Corte Constitucional, una vez adoptadas, adquieren un carácter definitivo y se tornan intangibles e inmodificables; motivo por el cual, contra ellas, no procede recurso alguno. Esto, por cuanto se encuentran cobijadas por el efecto de la de cosa juzgada constitucional y por el principio de seguridad jurídica.

   Sin embargo, este Tribunal ha aceptado la posibilidad de que las partes del proceso y terceros con interés en el mismo propongan solicitudes de nulidad dentro de los trámites que se surten al interior de la Corte, cuando se evidencie que, de ellos se deriva una trasgresión del derecho al debido proceso[3], la cual, en principio, sólo podrá alegarse antes de proferido el respectivo fallo o decisión de fondo. Ello, de forma que, si se omite poner de presente la presunta irregularidad, ésta debe entenderse como saneada una vez dictada la providencia.

   A pesar de lo expuesto, se ha considerado que la anterior regla tiene una excepción en los eventos en los que es la decisión adoptada por esta Corporación la que incurre en irregularidades de gran trascendencia que tienen la virtualidad de afectar el derecho al debido proceso de las partes o de terceros con un interés legítimo en ella. Así, cuando el yerro que se cuestiona proviene directamente de la providencia adoptada, la Corte Constitucional ha admitido la posibilidad de que se solicite su nulidad con posterioridad a su emisión, siempre que se cumplan determinados requisitos, los cuales buscan garantizar que la eventual nulidad que se pueda declarar esté orientada a evaluar “la validez de la providencia atacada y no a un juicio sobre la corrección jurídica de la misma”.[4]

   La Sala Plena de la Corte Constitucional ha establecido que existen ciertos requisitos procedimentales o formales que están orientados a comprobar los presupuestos mínimos para hacer procedente la solicitud[5]; en concreto: (i) la oportunidad[6], (ii) la legitimación en la causa por activa[7] y (iii) el deber de argumentación[8]. Así, se ha considerado que todos deben concurrir para poder adelantar un análisis de fondo de una solicitud de nulidad.

   Ahora bien, adicional a los requisitos formales recién descritos, es necesario tener en cuenta que la posibilidad excepcional de la declaratoria de nulidad de las decisiones de esta Corte exige que, además de las condiciones formales anteriormente descritas, se demuestre fehacientemente una afectación ostensible, probada, significativa y trascendental del derecho fundamental al debido proceso, que tenga repercusiones significativas en la decisión o en los efectos que ésta genera[9].

   A partir de lo anterior, esta Corporación ha desarrollado ciertas causales que permiten entender que una determinada decisión judicial ha incurrido en una irregularidad de tal magnitud que hace necesario declarar la nulidad de lo actuado:

   (i) “Cambio de jurisprudencia: cuando una sentencia se aparta de la jurisprudencia en vigor de las Salas de Revisión de Tutela, o de la jurisprudencia sentada por la Sala Plena de la Corte Constitucional[10], con lo cual se contraviene directamente el artículo 34 del Decreto 2591 de 1991 que dispone: “[l]os cambios de jurisprudencia deberán ser decididos por la Sala Plena de la Corte (…)”.

   (ii) Cuando una decisión de la Corte es tomada sin observancia de las mayorías establecidas legalmente (Decreto 2067 de 1991, el Acuerdo No. 05 de octubre 15 de 1992 y la Ley 270 de 1996).

   (iii) Incongruencia entre la parte motiva y la resolutiva del fallo, que hace anfibológica o ininteligible la decisión adoptada, o también cuando la sentencia se contradice abiertamente o cuando la decisión adoptada carece totalmente de fundamentación.

   (iv) Cuando en la parte resolutiva de la sentencia se dan órdenes a particulares que no fueron vinculados o informados del proceso y que no tuvieron oportunidad de defenderse dentro del mismo.

   (v) Cuando la Sala de Revisión desconoce la cosa juzgada constitucional.

   (vi) Cuando de manera arbitraria se dejan de analizar asuntos de relevancia constitucional que tengan efectos trascendentales en el sentido de la decisión”[11].

   Finalmente, se aclara que si bien esta Corporación ha desarrollado la mayor parte de estas reglas con ocasión a solicitudes de nulidad en contra de Sentencias, ya sean de tutela o de constitucionalidad, lo cierto es que la Corte también se ha pronunciado en ocasiones anteriores sobre la procedencia de solicitudes de nulidad en contra de decisiones de diferente naturaleza, entre otras, aquellas adoptadas con ocasión al trámite de las demandas de inconstitucionalidad[12] y, en específico, en contra de un recurso de súplica[13].

   A la luz de lo expuesto se concluye que, de conformidad con los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica, las decisiones proferidas por esta Corporación no son objeto de recurso alguno. No obstante, de manera excepcional, esas decisiones pueden ser cuestionadas mediante solicitud de nulidad, siempre y cuando se pretenda superar una eventual vulneración al derecho al debido proceso y siempre que ésta situación pueda generar un impacto significativo sobre el sentido de la decisión adoptada. En consecuencia, cualquier inconformidad con las valoraciones o interpretaciones realizadas por esta Corte no constituye una causal para solicitar la nulidad de la providencia[14].

4. Análisis del Caso Concreto

   Como se expuso con anterioridad, la jurisprudencia de esta Corporación ha desarrollado diversos presupuestos formales y materiales que deben configurarse a efectos de que sea posible declarar la nulidad de una decisión de esta Corporación. A continuación, la Sala Plena procederá a realizar el estudio de cada una de las condiciones anteriormente referenciadas.

   4.1. Verificación de los presupuestos formales

   4.1.1. Legitimación para solicitar la nulidad

   En el presente caso, se evidencia que el ciudadano W.E.G.M. se encuentra legitimado para presentar la presente solicitud de nulidad en estudio, como quiera que actúa como demandante dentro del presente trámite.

   4.1.2. Oportunidad para presentar la solicitud de nulidad

   Descendiendo al caso concreto, se tiene que el ciudadano W.E.G.M. fue notificado de la decisión que cuestiona a través de esta solicitud, mediante estado número 018 del 9 de febrero de 2022 y el escrito de nulidad objeto de estudio fue radicado ante esta Corporación el pasado 14 de febrero de 2022, esto es, dentro del término establecido para la presentación de este tipo de trámites.

   Ello, pues se hace necesario entender que era posible que el escrito de nulidad se presentara entre los días 10, 11 y 14 de febrero de 2022. Por los motivos expuestos, se estima satisfecho este requisito.

   4.1.3. La carga argumentativa de las peticiones de nulidad

   En lo que respecta al deber de argumentación que corresponde a quien pretende la nulidad de una decisión de esta Corporación, la Sala Plena procederá a estudiar la solicitud presentada para efectos de definir si logra acreditar esta exigencia.

   Sobre el particular, para la Sala Plena es claro que el solicitante funda su pretensión en dos argumentos en específico: (i) el relativo a que la Corte, al exigirle la satisfacción de los requisitos de certeza, especificidad, claridad, suficiencia y pertinencia, violó su derecho al debido proceso, pues le impuso cargas o exigencias que no están contenidas en una Ley, en concreto, en el Decreto 2067 de 1991; y (ii) que incluso si le pudieran exigir estos requisitos, lo cierto es que la demanda que presentó sí satisface esas exigencias y, por tanto, fue la Corte quien incurrió en diversos yerros al concluir que no estaban satisfechos.

   Respecto de estas formulaciones se pone de presente que el solicitante no logró acreditar la exigencia en comentarios respecto de ninguna de sus dos pretensiones de nulidad, tal y como pasará a explicarse a continuación.

   En primera medida, se tiene que el solicitante considera que el Auto 1123 de 2021 debió limitarse a revisar la configuración de los requisitos formales establecidos expresamente en el Decreto 2067 de 1991[15] y, de ninguna manera, podía haberle impuesto exigencias adicionales a las que se derivan de este texto normativo.

   Al respecto, se evidencia que la formulación realizada por el solicitante está dirigida a cuestionar la interpretación que la Sala Plena ha realizado del numeral 3 del artículo 2 del Decreto 2067 de 1991 en lo relativo a la exigencia allí establecida de que la demanda debe contener “las razones por las cuales dichos textos se estiman violados” y, por tanto, no puede ser enmarcada en ninguna de las causales de nulidad desarrolladas por la jurisprudencia de esta Corporación y referidas en la parte considerativa de esta decisión[16].

   Al respecto, la Sala evidencia que la argumentación esgrimida por el solicitante, lejos de ir a desconocer algún precedente, está dirigida a cuestionar el hecho de que la Sala Plena haya respetado el precedente desarrollado por esta misma Corporación en relación con la forma en la que debe interpretarse la norma en comento y, en ese sentido, se abstiene de referir alguna causal de nulidad a través de la cual se pueda ver cuestionada la validez de la decisión atacada por este medio.

   Por ello, resulta necesario concluir que la solicitud de nulidad está dirigida a manifestar la inconformidad del peticionario con la decisión adoptada, así como con sus fundamentos; cuestión que, como se expuso en precedencia, escapa por completo al objeto y naturaleza de las solicitudes de nulidad en contra de las decisiones de esta Corporación.

   En segunda medida, el solicitante considera que la Sala Plena valoró erradamente los argumentos que esgrimió en su escrito de demanda y de corrección, pues, incluso si le fueran aplicables las exigencias de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia, lo cierto es que considera que su demanda sí satisfacía todos esos requisitos.

   Respecto a este segundo argumento, se considera necesario poner de presente que la nulidad de las decisiones adoptadas por esta Corporación, a la luz de la jurisprudencia de esta Corte, no puede ser concebida como un medio a través del cual se ventilen las inconformidades de las partes con las valoraciones realizadas por esta Corte, ni con las conclusiones que se derivaron a partir de ellas.

   Lo anterior, pues las solicitudes de nulidad han sido entendidas como un trámite excepcionalísimo que busca cuestionar la validez de la decisión y, por tanto, no pueden ser asimiladas a una simple impugnación de la decisión, ni buscar reabrir el debate surtido dentro del trámite.

   En conclusión, el solicitante, en su escrito, se abstuvo de argüir que el Auto 1123 de 2021 en realidad haya incurrido en alguna irregularidad que pueda ser enmarcada dentro de las causales de nulidad desarrolladas por la jurisprudencia de esta Corte y, por el contrario, se limitó a expresar argumentos en virtud de los cuales considera que está inconforme con lo resuelto por la Sala Plena y por los que estima que la decisión debió haber sido diferente. Así, se evidencia que el escrito de nulidad, en vez de estructurar alguna de las causales que se han desarrollado para el efecto, se limita a exponer los motivos por los que considera que su demanda debió haber sido admitida.

   Ello, sin que la pretensión de nulidad invocada demostrara, si quiera sumariamente, que se materializó algún vicio que pueda ser reputado de grave o violatorio de su debido proceso en los términos desarrollados por la jurisprudencia constitucional, los cuales, como se ha expresado hasta ahora, resultan indispensables para la edificación de un cargo de nulidad.

   Se recuerda que un escrito de nulidad en contra de una decisión de esta Corporación no puede pretender reabrir el debate surtido, sino que, por el contrario, debe buscar cuestionar los posibles vicios que se hayan podido materializar en la decisión que se ataca. Ello, sin que baste presentar razones de inconformidad propias de un recurso o medio de impugnación.

   Vale la pena reiterar que, como se indicó en forma antecedente, no existe ninguna causal de nulidad que permita (i) ventilar la inconformidad del actor con la interpretación que la Corte hace de una norma jurídica; ni (ii) cuestionar las conclusiones a las que se arribó en la decisión, motivo por el cual los reproches realizados por el solicitante habrán de ser desestimados en su totalidad.

   En ese sentido, la Sala Plena de la Corte Constitucional rechazará la solicitud de nulidad incoada contra el Auto 1123 de 2021, en razón a que el solicitante no logró cumplir con el requisito formal de “carga argumentativa” que ha sido desarrollado por la jurisprudencia de esta Corporación para que resulte procedente el estudio de una solicitud de este tipo y, por el contrario, centró su argumentación el descontento que le generó la decisión proferida por esta Corporación.

   Síntesis

   En esta ocasión corresponde a la Sala Plena de la Corte Constitucional resolver la solicitud de nulidad presentada por el ciudadano W.E.G.M. en contra del Auto 1123 de 2021, mediante la cual la Sala Plena de esta Corporación confirmó el Auto del 27 de octubre de 2021, a través del cual se rechazó la demanda de inconstitucionalidad interpuesta por el ciudadano W.E.G.M. en contra de los artículos 24, 27, 38, 39, 52 y 53 del Decreto Ley 2591 de 1991.

   La decisión cuestionada estuvo fundada en la constatación que hizo la Sala Plena de que la decisión que rechazó la acción formulada por el actor fue adoptada conforme a derecho, pues la demanda propuesta en efecto carecía de ciertos de los requisitos desarrollados por el legislador y por la jurisprudencia de esta Corporación en materia de la carga argumentativa que se requiere para estructurar un cargo de inconstitucionalidad. Ello, pues se evidenció que los argumentos esbozados, carecían de, entre otras cosas claridad, especificidad y suficiencia.

   Inconforme con lo resuelto, el actor presentó la actual solicitud de nulidad en la que indicó que la decisión que resolvió el recurso de súplica (i) le exigió requisitos de argumentación que no están contenidos en el Decreto 2067 de 1991 y (ii) que incluso si dichos requisitos le fueran aplicados, lo cierto es que la demanda que propuso sí los satisface.

   Al abordar el estudio de los requisitos formales establecidos para la procedencia de este tipo de solicitudes, la Sala Plena encontró que, si bien los requisitos de legitimación y oportunidad se encuentran satisfechos, eso mismo no se puede concluir en relación con la exigencia de carga argumentativa, pues la nulidad pretendida por el actor no fue, ni puede ser enmarcada dentro de alguna de las causales de nulidad desarrolladas por esta Corporación. Así, se evidenció que el solicitante funda los supuestos vicios de nulidad en (i) la interpretación desarrollada por esta Corte en relación con los requisitos para la procedencia de la acción pública de inconstitucionalidad desarrollados en el artículo 2 del Decreto 2067 de 1991; y (ii) la conclusión a la que arribó esta Corte en la decisión cuestionada.

   Así, para el pleno de esta Corporación, fue claro que el solicitante no logró estructurar un cargo de nulidad que cumpliera la carga argumentativa que jurisprudencialmente se ha exigido, pues los motivos por los cuales se pretendió la nulidad del Auto 1123 de 2021, lejos de buscar remediar alguna vulneración concreta al debido proceso, pretendían reabrir el debate constitucional cerrado en esa ocasión y, a partir de ello, buscó obtener la una decisión que favoreciera sus intereses.

   En ese sentido, la Sala Plena de la Corte Constitucional Rechazará la solicitud de nulidad incoada contra el Auto 1123 de 2021, por incumplir con la exigencia de carga argumentativa que aplica a este tipo de solicitudes.

Con fundamento en las consideraciones expuestas, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,