Auto nº 604/22 de Corte Constitucional, 27 de Abril de 2022
| Número de sentencia | 604/22 |
| Fecha | 27 Abril 2022 |
| Número de expediente | CJU-589 |
| Materia | Derecho Constitucional |
Auto 604/22
COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Conocimiento de acciones populares o de grupo cuando el sujeto pasivo es una entidad pública o un particular que desempeñe funciones administrativas
Referencia: Expediente CJU-589
Conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Manizales y el Juzgado Quinto Civil del Circuito de Manizales
Magistrada ponente:
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Bogotá D. C., veintisiete (27) de abril de dos mil veintidós (2022)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente
AUTO
Hechos
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El 2 de julio de 2019, el señor E.A.M. presentó acción popular contra el municipio de Manizales, de conformidad con la Ley 472 de 1998. Señaló que la Productora de Hilados y Tejidos Única fue liquidada y la fábrica fue abandonada. Añadió que la edificación amenaza ruina, fue ocupada por habitantes de calle, existe inseguridad en el sector, a lo que se suma que el lugar se convirtió en un “foco de basuras”. En consecuencia, el demandante solicitó como pretensiones que (i) se desmonten los muros de cerramiento, (ii) se aíslen las vías públicas próximas a la fachada, (iii) se repotencien las columnas, (iv) se realice un manejo de aguas lluvias y (v) se agilice el proceso de renovación que se consolida con el Decreto 0130 del 20 de febrero de 2015 “por el cual se adopta el Plan Parcial de Renovación Urbana Antiguas Bodegas de única – Telares” que tiene un plazo de ejecución de diez años contados a partir de su publicación.[1]
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Mediante auto del 8 de julio de 2019, el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Manizales declaró la falta de jurisdicción para conocer la demanda instaurada por el señor E.A.M., al tenor de lo dispuesto en el numeral 7 del artículo 20 de la Ley 1564 de 2012 (Código General del Proceso)[2], así como el artículo 168 de la Ley 1437 de 2011 (Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo).[3] En consecuencia, envió el expediente a la oficina judicial para que efectuara el reparto entre los jueces civiles del circuito de la ciudad.
Para arribar a tal decisión, la autoridad judicial citó el numeral 10 del artículo 155 de la Ley 1437 de 2011, en el que se establece la competencia en primera instancia de los jueces administrativos en los asuntos “relativos a la protección de derechos e intereses colectivos y de cumplimiento, contra las autoridades de los niveles departamental, distrital, municipal o local o las personas privadas que dentro de esos mismos ámbitos desempeñen funciones administrativas”. Asimismo, citó las pretensiones de la demanda, se refirió a la regla contenida en el artículo 15 de la Ley 472 de 1998 y expresó que la jurisdicción competente para conocer el asunto era la ordinaria, toda vez que el inmueble al que se hace referencia en la demanda en el medio de control de protección de derechos e intereses colectivos pertenece a una persona jurídica sujeta al derecho privado.
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Por medio de auto del 24 de julio de 2019, el Juzgado Quinto Civil del Circuito de Manizales declaró su falta de competencia, suscitó el correspondiente conflicto negativo y remitió las diligencias a la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, “seccional Caldas”. Inicialmente, citó el artículo 16 de la Ley 472 de 1998 que establece la competencia en primera y segunda instancia de las jurisdicciones ordinaria y de lo contencioso administrativo tratándose de acciones populares.[4]
La autoridad judicial trajo a colación una definición doctrinal del principio de perpetuatio jurisdictionis. Por su parte, aseguró que el proceso se remitió por reparto al Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Manizales, como quiera que la acción popular se interpuso contra el ente territorial municipal, a lo que se suma que la declaratoria de falta de competencia esgrimida por la autoridad judicial de la jurisdicción de lo contencioso administrativo no obedeció a “alguna reforma legislativa que así lo disponga, sino a una circunstancia sobreviniente oficiosamente descubierta por el Juzgado”.[5]
Finalmente, se refirió a la jurisprudencia del Consejo de Estado acerca del fuero de atracción que sobre el particular establece lo siguiente:
“Ha sostenido esta Corporación que cuando la parte demandada es plural y con respecto de uno de los demandados no cabe duda que la jurisdicción contencioso administrativa es la competente, en virtud del llamado fuero de atracción queda prorrogada la competencia para conocer de la acción con respecto a otro u otros demandados que en principio fueran justiciables ante la jurisdicción ordinaria. Así se ha pronunciado al respecto el fuero de atracción de esta jurisdicción se fundamenta en la acumulación de acciones, por pasiva, contra quienes son señalados como responsables solidarios de las obligaciones que se pretenden. También ha aceptado la jurisprudencia la aplicación de esta figura cuando la cuestión litigiosa haya de resolverse de manera uniforme para todos los litisconsortes (necesarios) pasivos, y alguno o algunos deban ser juzgados ante esta jurisdicción. Conforme a los lineamientos trazados por la jurisprudencia, tratándose de una acción popular, el aludido fuero opera cuando se acumulan acciones contra entidades públicas o personas privadas que cumplen funciones públicas, por un lado, y particulares por otro, señalados como responsables solidarios del hecho u omisión que amenace o vulnere derechos colectivos, o cuando su comparecencia conjunta es forzosa para que se produzca sentencia, porque ésta podría afectarlos de manera uniforme”.[6]
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A través de auto del 26 de julio del 2019, el Juzgado Quinto Civil del Circuito de Manizales aclaró el numeral segundo del auto que profirió el 24 de julio de 2019, en el sentido de que la remisión de la demanda debía hacerse al Consejo Superior de la Judicatura en la ciudad de Bogotá.
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Competencia de la Corte Constitucional para resolver conflictos de competencia que ocurran entre jurisdicciones
La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia entre las distintas jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015.[7]
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Presupuestos para la configuración de un conflicto de competencias entre jurisdicciones
2.1. La Corte Constitucional, de forma reiterada, ha considerado que, para que se configure un conflicto de jurisdicciones, es necesario que se den los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo.[8] De esta manera, ha explicado que el presupuesto subjetivo consiste en que la controversia se presente, al menos, entre dos autoridades que administren justicia y hagan parte de distintas jurisdicciones; el presupuesto objetivo se refiere a que la disputa recaiga sobre el conocimiento de una causa judicial,[9] y el presupuesto normativo es aquél, según el cual, es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado expresamente las razones de índole constitucional o legal por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto.
2.2. La Sala Plena advierte que en el caso sub judice concurren los tres presupuestos exigidos por esta Corte para que se suscite un conflicto entre jurisdicciones.
2.3. El presupuesto subjetivo se acredita, en atención a que las autoridades judiciales que suscitaron la controversia forman parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo y la ordinaria. Concretamente, la controversia involucra al Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Manizales y al Juzgado Quinto Civil del Circuito de la misma ciudad.
2.4. El presupuesto objetivo se cumple, pues el conflicto de jurisdicciones recae sobre el conocimiento de la acción popular promovida por el señor E.A.M. contra el Municipio de Manizales.
2.5. El presupuesto normativo también se verifica, toda vez que los despachos involucrados manifestaron las razones de índole legal por las que consideraron no ser competentes. Concretamente, el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Manizales señaló que el proceso correspondía por competencia a la jurisdicción ordinaria de conformidad con el artículo 15 de la Ley 472 de 1998, porque el inmueble que se referencia en la acción popular pertenece a una persona jurídica sujeta al derecho privado. Por su parte, el Juzgado Quinto Civil del Circuito de Manizales indicó que no era competente, porque la acción popular se dirigió contra el ente territorial y, en consecuencia, debía observarse el artículo 16 de la Ley 472 de 1998, el principio de perpetuatio jurisdictionis, así como el fuero de atracción.
2.6. Dado que se acreditaron los presupuestos para la configuración de un conflicto de competencias entre jurisdicciones, procede la Sala a presentar las consideraciones que le permitan dirimir la controversia puesta en su conocimiento.
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La competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo y la jurisdicción ordinaria para tramitar acciones populares
3.1. Por medio de la Ley 472 de 1998, el legislador desarrolló el artículo 88 de la Constitución Política en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo. El artículo 9 de dicha ley establece la procedencia de las acciones populares “contra toda acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares, que hayan violado o amenacen violar los derechos e intereses colectivos”.
3.2. A su vez, el artículo 14 consagra que la acción popular “se dirigirá contra el particular, persona natural o jurídica, o la autoridad pública cuya actuación u omisión se considere que amenaza, viola o ha violado el derecho o interés colectivo. En caso de existir la vulneración o amenaza y se desconozcan los responsables, corresponderá al juez determinarlos”. La Corte Constitucional se refirió al alcance de esta disposición en la sentencia SU-585 de 2017[10] en la que resaltó lo siguiente:
“[L]a determinación del sujeto legitimado para ser pasible de la acción popular, así como de la jurisdicción competente para tramitar el proceso (la Ordinaria o la de lo Contencioso Administrativo) se encuentra guiada por la razonabilidad de la imputación de vulneración de determinado derecho o interés colectivo, a partir de los hechos de cada caso. De esta manera el juez popular tendrá competencia para proteger determinado derecho o interés colectivo, en consideración del sujeto y de las circunstancias del caso”.
3.3. Por su parte, el artículo 15 de la ley dispone que la jurisdicción de lo contencioso administrativo conocerá de las acciones populares “originadas en actos, acciones u omisiones de las entidades públicas y de las personas privadas que desempeñen funciones administrativas” y en los demás casos conocerá la jurisdicción ordinaria.
3.4. Del mismo modo, el artículo 155 de la Ley 1437 de 2011 establece, en el numeral 10, la competencia en primera instancia de los jueces administrativos de los asuntos “relativos a la protección de derechos e intereses colectivos y de cumplimiento, contra las autoridades de los niveles departamental, distrital, municipal o local o las personas privadas que dentro de esos mismos ámbitos desempeñen funciones administrativas”.
3.5. La Sala Plena de esta Corporación concluyó que “la jurisdicción para conocer de las acciones populares está determinada por la calidad del demandado, pues siempre que la violación de derechos colectivos involucre actos, acciones u omisiones de las entidades públicas y de las personas privadas que desempeñen funciones administrativas será la Jurisdicción Contenciosa Administrativa la competente. En contraste, cuando el demandado sea únicamente un particular corresponde conocer a la Jurisdicción Ordinaria Civil. Finalmente, si concurren en la violación personas de naturaleza pública y privada, la competente será la Jurisdicción Contenciosa Administrativa”.[11]
3.6. En el marco de conflictos negativos de competencia entre distintas jurisdicciones tratándose del conocimiento de acciones populares dirigidas exclusivamente contra particulares, la Corte Constitucional ha sostenido pacíficamente que “el operador judicial ordinario no puede anticiparse a la posible vinculación de autoridades públicas para declarar la falta de jurisdicción”.[12] De esta manera, estableció que la competencia en cabeza de la jurisdicción ordinaria en su especialidad civil no se desvirtúa[13] y la posibilidad de remitir por competencia la jurisdicción de lo contencioso administrativo está supeditada a que la autoridad correspondiente sea vinculada.[14]
3.7. Por su parte, mediante auto 1182 de 2021,[15] la Sala Plena indicó que “si la acción popular va dirigida únicamente en contra de entidades públicas, la competencia es de la jurisdicción de lo contencioso administrativo”. En dicha oportunidad, la Corte estableció que, aunque la acción popular fue originalmente interpuesta en contra de entidades públicas, durante el trámite se vinculó a un particular y, en consecuencia, analizó la controversia a partir del fuero de atracción, entendido como “un fenómeno procesal que extiende la competencia del juez administrativo a personas de derecho privado, en los casos en que estas son demandadas de forma concomitante con sujetos de derecho público”.[16]
3.8. Ahora bien, más recientemente, la Corte concluyó, mediante el auto 202 de 2022,[17] que la jurisdicción de lo contencioso administrativo era la competente para conocer de una acción popular presentada en contra del Municipio de Manizales y de la Corporación Autónoma Regional de Caldas, pese a que, en aquella oportunidad, el Tribunal Administrativo de Caldas vinculó a un particular en atención a la solicitud de vinculación presentada por el municipio, debido a que, en su criterio, era el causante de los daños que motivaron la acción popular. La conclusión de la Corte se fundamentó en la cláusula de competencia establecida en el Artículo 15 de la Ley 472 de 1998 y en la regla fijada en el auto 799 de 2021.[18]
3.9. En suma, de conformidad con el artículo 15 de la Ley 472 de 1998 y la jurisprudencia constitucional, las acciones populares que se dirigen exclusivamente contra particulares corresponderán a la jurisdicción ordinaria y, por su parte, aquellas que se presentan contra autoridades públicas y/o personas privadas que desempeñen funciones administrativas son competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. En estas hipótesis, las autoridades judiciales no pueden anticiparse a la posible vinculación de potenciales sujetos pasivos para declarar la falta de jurisdicción.
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La Sala Plena constata que, en el presente caso se generó un conflicto entre una autoridad que pertenece a la jurisdicción de lo contencioso administrativo (Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Manizales) y otra de la jurisdicción ordinaria en su especialidad civil (Juzgado Quinto Civil del Circuito de Manizales), de acuerdo con los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo analizados en el considerando 2° de esta providencia.
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La Sala advierte que por disposición expresa del Legislador, en el presente caso la competencia judicial recae en la jurisdicción de lo contencioso administrativo, en atención a que la acción popular promovida por el señor E.A.M. se dirige de manera exclusiva en contra del municipio de Manizales.
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El Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Manizales expresó que el inmueble al que se hace referencia en la demanda pertenece a una persona jurídica sujeta al derecho privado. De esta manera, declaró la falta de jurisdicción sin adelantar un análisis amplio sobre lo pretendido por el demandante y desconoció que la competencia no se desvirtúa por el solo hecho de que sea posible la vinculación de un particular.
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Así pues, la Sala insiste en que la demanda de la acción popular se dirigió exclusivamente contra una autoridad pública (Municipio de Manizales) y al trámite no se ha vinculado formalmente a ningún particular. De esta manera, debe aplicarse el artículo 15 de la Ley 472 de 1998 y el numeral 10 del artículo 155 de la Ley 1437 de 2011.
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En consecuencia, la Sala Plena concluye que el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Manizales es la autoridad competente para conocer la demanda que motivó el presente conflicto de jurisdicción. De esta manera, remitirá el expediente a esta autoridad judicial para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados en este trámite.
Regla de decisión
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De conformidad con el artículo 15 de la Ley 472 de 1998 y el numeral 10 del artículo 155 de la Ley 1437 de 2011, las acciones populares interpuestas en contra de entidades públicas y/o personas privadas que desempeñen funciones administrativas son de conocimiento de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Las autoridades judiciales no pueden anticiparse a la posible vinculación de potenciales sujetos pasivos para declarar la falta de jurisdicción.
Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
Primero.- DIRIMIR el conflicto negativo de jurisdicción entre el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Manizales y el Juzgado Quinto Civil del Circuito de Manizales, en el sentido de DECLARAR que corresponde al Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Manizales conocer de la acción popular instaurada por el señor E.A.M. contra el municipio de Manizales.
Segundo.- Por intermedio de la Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-589 al Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Manizales para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados en este trámite.
N., comuníquese y cúmplase,
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Presidenta
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Decreto 0130 del 20 de febrero de 2015, por el cual se adopta el Plan Parcial de renovación Urbana Antiguas Bodegas de Única – “Telares”. El acto administrativo fue proferido por el alcalde del municipio de Manizales y establece lo siguiente: ARTÍCULO 1. ADOPTASE el PLAN PARCIAL DE RENOVACIÓN URBANA ANTIGUAS BODEGAS DE ÚNICA “TELARES”, conforme a la resolución 2652 de del (sic) 17 de diciembre de 2012, POR MEDIO DE LA CUAL SE EXPIDEN LAS DETERMINANTES PARA LA FORMULACIÓN DEL PLAN PARCIAL DE RENOVACIÓN URBANA ANTIGUAS BODEGAS DE ÚNICA “TELARES” Y resolución 0014 de diciembre 19 de 2014 “POR LA CUAL SE EXPIDE EL CONCEPTO FAVORABLE DE VIABILIDAD” para los predios identificados con fichas catastrales (…). || ARTÍCULO 2. VIGENCIA DEL PLAN PARCIAL. El plazo de ejecución del plan parcial y la vigencia de las normas contenidas en el presente Decreto se establece en diez (10) años contados a partir de su publicación. El documento puede ser consultado en la opción destinada a los decretos en el siguiente link: https://manizales.gov.co/transparencia-y-acceso-a-la-informacion-publica/normatividad/decretos-circulares-y-resoluciones/
[2] Ley 1564 de 2012. Artículo 20. Competencia de los jueces civiles del circuito en primera instancia. Los jueces civiles del circuito conocen en primera instancia de los siguientes asuntos: (…) 7. De las acciones populares y de grupo no atribuidas a la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
[3] Ley 1437 de 2011. Artículo 168. Falta de jurisdicción o de competencia. En caso de falta de jurisdicción o de competencia, mediante decisión motivada el Juez ordenará remitir el expediente al competente, en caso de que existiere, a la mayor brevedad posible. Para todos los efectos legales se tendrá en cuenta la presentación inicial hecha ante la corporación o juzgado que ordena la remisión.
[4] Ley 472 de 1998. Artículo 16. Competencia. De las Acciones Populares conocerán en primera instancia los jueces administrativos y los jueces civiles de circuito. En segunda instancia la competencia corresponderá a la sección primera del Tribunal Contencioso Administrativo o a la Sala Civil del Tribunal de Distrito Judicial al que pertenezca el Juez de primera instancia. || Será competente el juez del lugar de ocurrencia de los hechos o el del domicilio del demandado a elección del actor popular. Cuando por los hechos sean varios los jueces competentes, conocerá a prevención el juez ante el cual se hubiere presentado la demanda. || P.. Hasta tanto entren en funcionamiento, los juzgados administrativos, de las acciones populares interpuestas ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa conocerán en primera instancia los Tribunales Contencioso-Administrativos y en segunda instancia el Consejo de Estado”.
[5] Expediente digital CJU-823. Archivo: “11001010200020190176000 C3.pdf”. Página 5.
[6] Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, Sección Quinta. Radicación número: 41001-23-31-000-2000-3508-01 (AP-077), sentencia del 6 de julio de 2001. CP R.M.L..
[7] “ARTICULO 241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: […] || 11. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones”.
[8] Corte Constitucional, auto 155 de 2019 (MP L.G.G.P.; AV D.F.R., A.L.C., A.J.L.O., J.F.R.C. y A.R.R., reiterado, entre otros, por los autos 452 de 2019 (MP Gloria S.O.D., 503 de 2019 (MP C.B.P.; AV A.J.L.O., 129 de 2020 (MP A.L.C.) y 415 de 2020 (MP A.R.R..
[9] Es decir que, se encuentre en trámite “un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional” (auto 155 de 2019).
[10] Corte Constitucional, sentencia SU-585 de 2017 (MP A.L.C.; SV C.B.P. y L.G.G.P..
[11] Corte Constitucional, auto 799 de 2021 (MP D.F.R.). La regla de decisión fue reiterada en los autos 866 de 2021 (MP A.J.L.O., 1172 de 2021 (MP J.F.R.C.) y 1180 de 2021 (MP J.F.R.C.).
[12] Corte Constitucional, auto 799 de 2021 (MP D.F.R., exp. CJU-585.
[13] Corte Constitucional, auto 866 de 2021 (MP A.J.L.O., exp. CJU-502.
[14] Corte Constitucional, auto 1083 de 2021 (MP A.R.R., exp. CJU-399.
[15] Corte Constitucional, auto 1182 de 2021 (MP P.A.M.M., exp. CJU-843.
[16] Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 24 de marzo de 2011, radicado: 66001233100019980040901(19067). Citado también en el auto 646 de 2021 (CJU-477).
[17] Corte Constitucional, auto 202 de 2022 (MP K.C.H., exp.CJU-738.
[18] Según la cual: “[e]n virtud de los artículos 9, 14 y 15 de la Ley 472 de 1998, la Jurisdicción Ordinaria Civil es la competente para conocer de una acción popular presentada en contra de un particular siempre que la violación o amenaza de derechos colectivos no involucre además actos, acciones u omisiones de entidades públicas y de personas privadas que desempeñen funciones administrativas, eventos en los que será la Jurisdicción Contenciosa Administrativa la competente”.
