Auto nº 608/22 de Corte Constitucional, 27 de Abril de 2022
| Número de sentencia | 608/22 |
| Fecha | 27 Abril 2022 |
| Número de expediente | CJU-981 |
| Materia | Derecho Constitucional |
Auto 608/22
INEXISTENCIA DE CONFLICTO DE COMPETENCIA ENTRE JURISDICCIONES-Corte Constitucional carece de competencia para dirimir conflicto
(…) la Superintendencia Nacional de Salud desplaza a los jueces laborales cuando ejerce funciones jurisdiccionales y, para efectos del recurso contra sus providencias y el trámite de definición de competencia, dicha entidad se asimila funcional y no orgánicamente a un juzgado de la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral
Referencia: expediente CJU-981
Conflicto aparente de jurisdicciones entre el Juzgado 29 Laboral del Circuito de Bogotá y la Superintendencia Nacional de Salud.
Magistrado ponente:
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Bogotá D. C., veintisiete (27) de abril de dos mil veintidós (2022)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente
AUTO
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El 1 de marzo de 2019, la Entidad Promotora de Salud Sanitas S.A. presentó demanda ordinaria laboral en contra de la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud -ADRES-. Las pretensiones consistieron en: (i) declarar la responsabilidad de la demandada “en la causación de los perjuicios ocasionados en la modalidad de daño emergente, irrogados a SANITAS S.A.S. (…), por concepto de los gastos administrativos inherentes a la gestión y al manejo de las tecnologías no incluidas en el POS (…)”, (ii) como lucro cesante, el reconocimiento de intereses moratorios y (iii) el pago de costas y agencias en derecho.[1]
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Como fundamento de lo anterior, la demandante mencionó los servicios que prestó en cumplimiento de las autorizaciones emitidas por el Comité Técnico Científico. Además, informó que lo anterior fue reclamado a través del procedimiento administrativo especial de recobro y que fueron negados mediante la imposición de glosas injustificadas por parte del Ministerio de Salud y Protección Social.[2]
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La demanda fue repartida al Juzgado 29 Laboral del Circuito de Bogotá, quien, mediante Auto del 11 de marzo de 2019, declaró la falta de competencia dentro del proceso de la referencia y ordenó remitir el expediente a los Juzgados Administrativos de Bogotá. En este sentido, determinó que la competencia de la jurisdicción ordinaria laboral establecida en el artículo 2º del Código Procesal del Trabajo y la Seguridad Social, atribuye el conocimiento de las diferencias que surjan entre las entidades públicas y privadas del régimen de seguridad social integral y sus afiliados. Seguidamente señaló que de acuerdo a lo señalado en el artículo 41 de la Ley 1122 de 2007 y el artículo 11 de la Ley 1608 de 2013, “la Superintendencia de Salud puede conocer, a prevención, como juez administrativo, de los litigios atinentes a los recobros referidos (…).”[3]
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El 17 de mayo de 2019, el asunto fue repartido al Juzgado 31 Administrativo del Circuito de Bogotá, el cual declaró la falta de jurisdicción para conocer de la demanda, propuso conflicto negativo de jurisdicción y remitió la misma al Consejo Superior de la Judicatura para que dirimiera el conflicto. Fundó su decisión en los artículos 104 de la Ley 1437 de 2011 y el artículo 2º del Código Procesal del Trabajo y la Seguridad Social, afirmando que “la controversia se presenta entre actores del Sistema General de [la] Seguridad Social en Salud, esto es, EPS del régimen contributivo contra ADRES antes FOSYGA o EPS del régimen subsidiado frente a la Entidad Territorial.”[4]
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El 12 de septiembre de 2019, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura dirimió el conflicto de jurisdicciones en favor del Juzgado 29 Laboral del Circuito de Bogotá. Esta decisión fue comunicada mediante oficio del 12 de septiembre de 2019 al Despacho laboral para lo de su competencia.
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El 16 de octubre de 2019, el Juzgado 29 Laboral del Circuito de Bogotá remitió el expediente a la Superintendencia Nacional de Salud (Supersalud), mediante oficio remisorio. Fundamentó esta decisión bajo el control de legalidad de la actuación procesal señalada en el numeral 12 del artículo 42 del Código General del Proceso, pues consideró que, de acuerdo a lo establecido en el artículo 6 de la Ley 1949 de 2019, el cual modificó el artículo 41 de la Ley 1122 de 2007, la Supersalud es la encargada de adelantar estos procesos. Señaló así que el literal f de dicho artículo, cita expresamente que dentro de las funciones jurisdiccionales de la Supersalud está la de conocer los conflictos derivados de devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del Sistema General de Seguridad Social en Salud. Afirmó así que “es claro entonces que los litigios surgidos con ocasión de la devolución, rechazo o glosas de facturas o cuentas de cobro por servicios o insumos o medicamentos del servicio de salud no incluidos en el Plan Obligatorio de Salud -NO POS-, deben zanjarse en la Superintendencia Nacional de Salud (…).”[5]
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El 5 de marzo de 2020, la Supersalud rechazó la demanda y promovió conflicto negativo de competencia mediante el Auto No. A2020-000672. Para fundamentar su decisión, la entidad señaló que las disposiciones contenidas en el artículo 41 de la Ley 1122 de 2007, modificado por el artículo 6 de la Ley 1949 de 2019, no excluye a las autoridades que integran la jurisdicción ordinaria laboral, sino que atribuye competencias concurrentes entre esta y la Supersalud. Sostuvo que esta apreciación se desprende del fallo del Consejo Superior de la Judicatura del 11 de agosto de 2014, en el que destaca que la función de esta entidad administrativa, cuando opera con funciones jurisdiccionales, conoce con un carácter preventivo y no privativo o exclusivo del asunto. En consecuencia, señaló que, mediante las Sentencias C-117 de 2008 y C-119 de 2008, la Supersalud solo podrá conocer y fallar asuntos a petición de parte y en temas taxativamente señalados.[6]
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El expediente de la referencia fue repartido al magistrado sustanciador el 28 de enero de 2022 y remitido al despacho el 2 de febrero siguiente.
Competencia
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De conformidad con lo previsto en el artículo 241.11 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015, la Sala Plena de la Corte Constitucional está facultada para dirimir los conflictos de competencia entre jurisdicciones.
Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones
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Esta Corporación ha señalado que los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”.[7]
Los conflictos entre la Superintendencia de Salud y los Jueces Laborales son controversias al interior de la jurisdicción ordinaria.
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La Corte Constitucional en el auto 1008 de 2021 resolvió un conflicto suscitado entre el Juzgado 1º Laboral del Circuito de Bogotá y la Supersalud, en relación con una demanda instaurada por la empresa CASAVAL S.A. en contra de la Nueva EPS, para el reconocimiento y pago de una incapacidad que la citada EPS le otorgó a uno de sus trabajadores. A criterio de la Corte, a pesar de que la Supersalud es una autoridad administrativa, esta desarrolla atribuciones jurisdiccionales asimilables a las desempeñadas por los jueces de la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral.
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En dicha oportunidad, la Sala Plena concluyó que la Ley 1122 de 2007 establece que la autoridad que conoce de los recursos de apelación interpuestos contra las decisiones de la Supersalud es la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial y, en todo caso, la jurisprudencia constitucional ha sostenido que cuando la Supersalud ejerce funciones jurisdiccionales “desplaza, a prevención, a los jueces laborales del circuito (o civiles del circuito en los lugares en que no existen los primeros), cuya segunda instancia está asignada a la Sala Laboral de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial. En ese orden de ideas, las decisiones judiciales de la Superintendencia Nacional de Salud serán apelables ante las Salas Laborales de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial, como superiores jerárquicos de los jueces que fueron desplazados por la referida entidad administrativa de su función de decidir en primera instancia”.[8]
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En consecuencia, la norma aplicable para dirimir este tipo de controversias es el inciso 5° del artículo 139 del Código General del Proceso, según el cual: “cuando el conflicto de competencia se suscite entre autoridades administrativas que desempeñen funciones jurisdiccionales, o entre una de estas y un juez, deberá resolverlo el superior de la autoridad judicial desplazada.”[9] En este sentido, dado que la Supersalud desplaza a los jueces laborales del circuito, son los Tribunales Superiores del Distrito Judicial los competentes para conocer de estas controversias.
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La Sala Plena carece de competencia para resolver la controversia sub examine. Esto, porque la Superintendencia Nacional de Salud desplaza a los jueces laborales cuando ejerce funciones jurisdiccionales y, para efectos del recurso contra sus providencias y el trámite de definición de competencia, dicha entidad se asimila funcional y no orgánicamente a un juzgado de la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral. En esa medida el Tribunal Superior de Distrito Judicial de Bogotá D.C. – Sala Laboral es la autoridad que funge como segunda instancia en estas materias, por ser el superior jerárquico del juez desplazado y obrar como superior funcional común de las dos autoridades (Superintendencia Nacional de Salud y Juzgado 29 Laboral del Circuito de Bogotá D.C.). Por tal razón, aunque en principio se advierte la existencia de un conflicto entre autoridades que, funcionalmente, integran la jurisdicción ordinaria, corresponderá a dicho Tribunal determinar si las actuaciones de la Superintendencia Nacional de Salud tuvieron naturaleza jurisdiccional en el presente asunto.
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Debido a lo anterior, la Corte Constitucional carece de competencia para resolver el presente conflicto, según lo previsto en el artículo 241 numeral 11 de la Constitución Política, modificado por el Acto Legislativo 02 de 2015, conforme al cual ostenta atribución constitucional para dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones; es decir, conflictos interjurisdiccionales y no controversias intrajurisdiccionales, como en el caso objeto de estudio.
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En consecuencia, la Sala Plena se declarará inhibida para decidir el presente asunto y ordenará el envío del expediente a la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá para que (i) resuelva el conflicto de competencia entre el Juzgado 29 Laboral del Circuito de Bogotá D.C. y la Superintendencia Nacional de Salud y (ii) comunique la presente decisión a los interesados.
Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
PRIMERO.- Declararse INHIBIDA para pronunciarse sobre la controversia planteada entre el Juzgado 29 Laboral del Circuito de Bogotá D.C. y la Superintendencia Nacional de Salud para conocer la demanda promovida por la Entidad Promotora de Salud Sanitas S.A en contra de la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud -ADRES-.
SEGUNDO.- REMITIR el expediente CJU-981 a la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá para que resuelva el conflicto de competencia entre el Juzgado 29 Laboral del Circuito de Bogotá D.C. y la Superintendencia Nacional de Salud, y para que comunique la presente decisión a los interesados en este trámite.
N., comuníquese y cúmplase.
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Presidenta
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Expediente Digital “1. RADICADO PRINCIPAL.pdf”, folio 64.
[2] Expediente Digital “1. RADICADO PRINCIPAL.pdf”, folio 86.
[3] Expediente Digital “1. RADICADO PRINCIPAL.pdf”, folio 113.
[4] Expediente Digital “1. RADICADO PRINCIPAL.pdf”, folio 121.
[5] Expediente Digital “1. RADICADO PRINCIPAL.pdf”, folio 127.
[6] Expediente Digital “2. AUTO PROMUEVE CONFLICTO.pdf”, folio 1.
[7] Cfr. Corte Constitucional, Autos 345 de 2018, 328 de 2019, 452 de 2019 y 608 de 2019.
[8] Corte Constitucional, Sentencia C-191 de 2008.
