Auto nº 635/22 de Corte Constitucional, 5 de Mayo de 2022
| Ponente | Paola Andrea Meneses Mosquera |
| Fecha de Resolución | 5 de Mayo de 2022 |
| Emisor | Corte Constitucional |
| Expediente | CJU-829 |
Auto 635/22
COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Relaciones laborales encubiertas en contratos estatales de prestación de servicios
Referencia: expediente CJU-829
Conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Veintiséis Administrativo de Bogotá y el Juzgado Dieciséis Laboral del Circuito Judicial de Bogotá
Magistrada ponente:
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Bogotá D. C., cinco (5) de mayo de dos mil veintidós (2022)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente
AUTO
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El 26 de septiembre de 2019, G.A.R.C. (en adelante, el demandante) interpuso demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Subred Integrada de Servicios de Salud Sur E.S.E. (en adelante, la demandada o la E.S.E)[1]. Esto, con la finalidad de que el juez declare la nulidad del acto administrativo OJU-E-1837-2019 de 5 de abril de 2019, por medio del cual la demandada negó “el pago de las acreencias laborales y prestaciones sociales derivadas de [su] vinculación” con los hospitales Meissen y Usme – Subred Integrada de Servicios de Salud Sur E.S.E.[2], durante el 1.° de enero de 2007 y “hasta la fecha de terminación del último contrato”[3]. Como consecuencia de lo anterior, el demandante pretende que el juez (i) declare su calidad de “empleado público de hecho” para los referidos hospitales, como médico general[4]; (ii) condene a la demandada al pago de las diferencias salariales, los factores salariales del empleo de médico general, así como las prestaciones sociales, vacaciones, subsidios y aportes al sistema general de seguridad social, a las que considera tener derecho y, además, (iii) condene al pago de intereses moratorios.
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El demandante señaló que, desde el 1° de enero de 2007 y hasta el 28 de febrero de 2019, se desempeñó como médico general para los hospitales Meissen y Usme, los cuales forman parte de la Subred Integrada de Servicios de Salud Sur E.S.E. Aclaró que su vinculación se dio por medio de contratos de prestación de servicios suscritos desde el 1° de enero de 2007 y el 1° de enero de 2008 y hasta el 28 de febrero de 2019. Además, puso de presente, entre otras cosas, que (i) cumplía horario laboral; (ii) seguía órdenes de sus superiores y cumplía con los manuales y protocolos de la entidad demandada y (iii) tenía las mismas funciones a las del personal de planta del mismo cargo. También manifestó que su último salario mensual fue de $8.200.000. Sin embargo, aclaró que le exigieron afiliarse al Sistema General de Seguridad Social como trabajador independiente y debía asumir la totalidad de los aportes.
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El 18 de marzo de 2019, el demandante presentó reclamación administrativa ante la entidad demandada. Por medio de esta, solicitó el pago de acreencias laborales y prestaciones sociales, así como la “relación de los contratos”, copia de estos y otros documentos[5]. Mediante el oficio OJU-E-1837-2019 de 5 de abril de 2019, la demandada “emitió respuesta (…) negativa a la reclamación del pago de acreencias laborales y prestaciones sociales y no otorgó recurso alguno, agotándose así la vía administrativa”[6]. Además, el demandante aclaró que la E.S.E. no aportó todos los documentos solicitados.
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El 30 de marzo, el demandante presentó solicitud de conciliación extrajudicial ante la Procuraduría General de la Nación. El 23 de julio de 2019, la procuraduría asignada expidió constancia por medio de la cual declaró fallida la etapa de conciliación.
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Mediante auto de 18 de octubre de 2019, el magistrado de la Subsección C de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca a quien le correspondió conocer el presente proceso, lo remitió a los juzgados administrativos de Bogotá. Esto, por cuanto, conforme al artículo 155 de la Ley 1437 de 2011 (en adelante, CPACA), los jueces administrativos eran competentes para conocer el proceso en primera instancia, por la cuantía de las pretensiones.
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Por reparto, el proceso fue asignado al Juzgado Veintiséis Administrativo de Bogotá. Por medio del auto de 18 de noviembre de 2019, el juez declaró su falta de competencia para conocer del proceso y ordenó remitirlo a los jueces laborales del circuito de Bogotá. Entre otras razones, porque, como consecuencia de la nulidad del oficio demandado, el demandante pretende la declaratoria de “una relación laboral con la entidad demandada”[7], así como el reconocimiento y pago de “las diferencias de factores salariales, entre lo pagado por la entidad a los médicos generales, contrastado con lo reconocido a título de honorarios al demandante”[8]. El juez aclaró que los jueces no pueden “ordenar el reintegro al cargo o la inscripción en carrera de quien demanda, ni a título de restablecimiento del derecho, ni como reparación del daño”[9]. Por lo anterior, señaló que el juez laboral, conforme al artículo 12 del Decreto Ley 2158 de 1948 (en adelante, CPTSS), debe conocer del asunto. Descartó la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, porque, conforme al artículo 104.4 del CPACA, esta conoce la relación “legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado”[10].
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El proceso fue asignado al Juzgado Dieciséis Laboral del Circuito Judicial de Bogotá el 4 de diciembre de 2019. Por medio de memorial presentado al juzgado el 14 de enero de 2020, el demandante solicitó al despacho proponer conflicto negativo de jurisdicciones. A su juicio, la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para declarar si un funcionario fungió como empleado público de hecho, habida cuenta de que la controversia no tiene origen en un contrato de trabajo ni se pretende su declaratoria. Esto, conforme a los artículos 104.4 y 155.2 del CPACA. Además, el demandante aclaró que, conforme a lo dispuesto en el parágrafo del artículo 26 de la Ley 10 de 1990, el cargo que desempeñó era propio de un empleado público. Por lo demás, expuso las razones por las cuales no compartía las consideraciones del juez administrativo.
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Mediante el auto de 6 de julio de 2020, el Juez Dieciséis Laboral del Circuito de Bogotá rechazó la demanda por falta de competencia y, como consecuencia de ello, propuso el conflicto negativo de competencia. En su criterio, el demandante no pretende la declaración de un contrato de trabajo. Por el contrario, pretende que se declare la nulidad de un acto administrativo y que este tiene “la calidad de empleado público”[11]. Afirmó que conforme al artículo 2.1 de la Ley 712 de 2011, la jurisdicción ordinaria laboral es competente para conocer las controversias que tengan origen en un contrato laboral. Por el contrario, el artículo 104.4 del CPACA prevé que la jurisdicción de lo contencioso administrativo es competente para conocer aquellas controversias relativas “a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado (…)”. Por lo demás, el juez aclaró que el caso sub examine no se enmarca en la excepción prevista en el artículo 105.4 del CPACA, porque “esta se refiere a los conflictos de carácter laboral surgidos entre las entidades públicas y sus trabajadores oficiales”. Sin embargo, de acuerdo con los artículos 195.5 de la Ley 100 de 1993 y 26 de la Ley 10 de 1990, el cargo al cual se refirió el demandante es de empleado público y no al de trabajador oficial.
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En sesión virtual de 25 de mayo de 2021 de la Sala Plena de esta Corporación, el expediente de la referencia fue asignado al despacho de la magistrada sustanciadora. El expediente ingresó al despacho el 9 de junio de 2021[12].
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Competencia
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La Corte Constitucional es competente para resolver el presente conflicto de jurisdicciones, de conformidad con lo dispuesto por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política.
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Delimitación del asunto objeto de revisión y metodología
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La Sala Plena debe resolver la controversia suscitada entre el Juzgado Veintiséis Administrativo de Bogotá y el Juzgado Dieciséis Laboral del Circuito Judicial de la misma ciudad. Esta versa sobre la competencia para conocer de la demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta por G.A.R.C. en contra de la Subred Integrada de Servicios de Salud Sur E.S.E. A dichos efectos, la Sala, en primer lugar, verificará si la controversia entre estas autoridades judiciales cumple con los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo de los conflictos de jurisdicciones (II.3 infra). En segundo lugar, de verificarse el cumplimiento de tales presupuestos, reiterará las reglas de competencia para conocer y decidir de las demandas instauradas contra empresas sociales del Estado (II.4 infra). Por último, resolverá el conflicto sub examine y determinará cuál es la autoridad judicial que debe asumir o continuar con el conocimiento del proceso (II.5 infra).
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Verificación de los presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones
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Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones. Los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades judiciales “se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguno le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”[13]. La Corte Constitucional ha sostenido en reiterada jurisprudencia que, para que este tipo de conflictos se configuren, es necesario que se acrediten tres presupuestos: subjetivo, objetivo y normativo[14], los cuales se explican en el siguiente cuadro:
Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones
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Presupuesto subjetivo
Exige que la controversia se presente entre por lo menos dos autoridades que administren justicia y formen parte de distintas jurisdicciones. De este modo, “el conflicto de jurisdicción no puede provocarse autónomamente por las partes del respectivo proceso”[15].
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Presupuesto objetivo
Implica que la disputa debe recaer sobre el conocimiento de una causa de naturaleza judicial, no política o administrativa[16].
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Presupuesto normativo
Exige constatar que las autoridades judiciales en colisión hayan manifestado expresamente las razones de índole constitucional o legal, por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto[17].
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La acreditación de estos presupuestos es una condición para emitir un pronunciamiento de fondo. Por lo tanto, la Sala Plena debe declararse inhibida cuando la controversia entre las autoridades judiciales no cumple con alguna de estas exigencias.
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La controversia sub examine configura un conflicto de jurisdicciones. La Sala Plena constata que la controversia sobre la competencia para conocer la demanda presentada por G.A.R.C. en contra de la Subred Integrada de Servicios de Salud Sur E.S.E. configura un conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones, puesto que satisface:
(i) El presupuesto subjetivo, porque enfrenta a dos autoridades judiciales de distintas jurisdicciones: (a) el Juzgado Veintiséis Administrativo de Bogotá, que integra la jurisdicción de lo contencioso administrativo, y (b) el Juzgado Dieciséis Laboral del Circuito Judicial de Bogotá, que forma parte de la jurisdicción ordinaria[18].
(ii) El presupuesto objetivo, por cuanto la Sala constata la existencia de una controversia respecto del conocimiento de la demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho instaurada por G.A.R.C. en contra de Subred Integrada de Servicios de Salud Sur E.S.E., la cual debe resolverse en un trámite de naturaleza judicial.
(iii) El presupuesto normativo, debido a que las autoridades judiciales enfrentadas expusieron las razones constitucionales y legales por las cuales consideran que carecen de competencia para conocer del asunto (I.6 y I.8 supra).
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Jurisdicción competente para conocer y decidir de conflictos originados en presuntas relaciones laborales con el Estado, encubiertas en contratos de prestación de servicios. Reiteración del Auto 492 de 2021
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En el Auto 492 de 2021[19], la Sala Plena concluyó que la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer y decidir de fondo los procesos promovidos “para determinar la existencia de una relación laboral, presuntamente encubierta a través de la sucesiva suscripción de contratos de prestación de servicios con el Estado”. Esto, por dos razones. Primero, en estos procesos se cuestiona la legalidad de contratos de prestación de servicios suscritos por entidades públicas (contratos estatales) cuya revisión, conforme al artículo 32 de la Ley 80 de 1993, así como al inciso primero y al numeral 2 del artículo 104 del CPACA, es competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Segundo, en estos procesos se controvierte la validez de actos administrativos, por medio de los cuales, la entidad negó la existencia de una relación laboral y la solicitud de pago de prestaciones y acreencias laborales. Por lo anterior, el objeto del proceso es determinar si se configuró relación laboral alguna con el Estado, por medio de contratos de prestación de servicios, lo cual implica “un juicio sobre la actuación de la entidad pública”. Por otra parte, la Sala aclaró que los criterios orgánico y funcional no son relevantes en estos casos, habida cuenta de que “se trata de evaluar i) la actuación desplegada por entidades públicas en la suscripción de ii) contratos de naturaleza distinta a una vinculación laboral”.
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Regla de decisión. Conforme al artículo 104 del CPACA, la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer y decidir de fondo un proceso promovido para determinar la existencia de una relación laboral, presuntamente encubierta a través de la sucesiva suscripción de contratos de prestación de servicios con el Estado.
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La jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer el caso que suscita el conflicto sub examine. La Sala Plena considera que la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para decidir sobre la demanda interpuesta por G.A.R.C. en contra de la Subred Integrada de Servicios de Salud Sur E.S.E. Esto, por cuanto el demandante (i) afirma haber ejercido funciones como médico general en los hospitales Meissen y Usme, integrados en la Subred Integrada de Servicios de Salud Sur E.S.E., por medio de contratos de prestación de servicios y (ii) cuestiona la validez del acto administrativo OJU-E-1837-2019 de 5 de abril de 2019, por medio del cual, la demandada negó “el pago de las acreencias laborales y prestaciones sociales derivadas de [su] vinculación” con los hospitales referidos hospitales[20], durante el 1.° de enero de 2007 y “hasta la fecha de terminación del último contrato”[21]. Por lo anterior, (iii) el objeto del proceso es determinar si se configuró la relación laboral alegada por el demandante, por medio de contratos de prestación de servicios, lo que implica “un juicio sobre la actuación de la entidad pública”[22] demandada.
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Por las razones expuestas, la Sala ordenará remitir el expediente CJU-829 al Juzgado Veintiséis Administrativo de Bogotá para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión.
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
Primero.- DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Veintiséis Administrativo de Bogotá y el Juzgado Dieciséis Laboral de la misma ciudad, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado Veintiséis Administrativo de Bogotá es la autoridad competente para conocer la demanda instaurada por G.A.R.C. en contra de la Subred Integrada de Servicios de Salud Sur E.S.E.
Segundo.- REMITIR el expediente CJU-829 al Juzgado Veintiséis Administrativo de Bogotá para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados en este trámite y al Juzgado Dieciséis Laboral de la misma ciudad.
N., comuníquese y cúmplase,
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Presidenta
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] En su escrito de demanda, el demandante explicó que, por medio del Acuerdo 641 de 2016, el Concejo de Bogotá reorganizó el sector salud del Distrito Capital de Bogotá. Conforme a dicha norma, los hospitales Meissen y Usme fueron integrados a la Subred Integrada de Servicios de Salud Sur E.S.E. Además, conforme a la norma en mención, la empresa social del Estado demandada “subrogó en sus obligaciones” a dichos hospitales (cfr. Demanda, p. 8).
[2] Expediente digital. Demanda, p. 1.
[3] Ib.
[4] Ib.
[5] Ib., p. 7.
[6] Ib.
[7] Expediente digital. Auto de 18 de noviembre de 2019, p. 88.
[8] Ib.
[9] Ib.
[10] Ib.
[11] Expediente digital. Auto de 6 de julio de 2020, p. 102.
[12] Expediente digital. Constancia de reparto CJU-829, p. 1.
[13] Corte Constitucional, auto 345 de 2018 reiterado, entre otros, por los autos 328 y 452 de 2019, 233 de 2020 y 041 de 2021.
[14] Corte Constitucional, auto 155 de 2019 reiterado, entre otros, por los autos 452 y 503 de 2019 y 129 y 415 de 2020.
[15] Corte Constitucional, auto 452 de 2019, a través del cual también se reitera el auto 155 de 2019. En similar sentido, ver el auto 556 de 2018, reiterado por los autos 691 y 716 de 2018.
[16] Este requisito exige a la Corte Constitucional verificar que “está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional. En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Artículo 116 de la CP”. Corte Constitucional, auto 041 de 2021.
[17] Ib.
[18] Tales conclusiones encuentran fundamento normativo en los capítulos 2º y 3º del Título VIII de la Constitución Política y el artículo 11 de la Ley 270 de 1996, particularmente, los literales a y b de dicha norma estatutaria. Ley 270 de 1996, art. 11. “La Rama Judicial del Poder Público está constituida por: // I. Los órganos que integran las distintas jurisdicciones: // a) De la Jurisdicción Ordinaria: (…) // 3. Juzgados civiles, laborales, penales, penales para adolescentes, de familia, de ejecución de penas, de pequeñas causas y de competencia múltiple, y los demás especializados y promiscuos que se creen conforme a la ley; // b) De la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo: (…) 3. Juzgados Administrativos”.
[19] CJU-317, reiterado, entre otros, en el Auto 676 de 2021 (CJU-300).
[20] Expediente digital. Demanda, p. 1.
[21] Ib.
[22] Auto 492 de 2021.
