Auto nº 736/22 de Corte Constitucional, 26 de Mayo de 2022
| Número de sentencia | 736/22 |
| Fecha | 26 Mayo 2022 |
| Número de expediente | CJU-1409 |
| Materia | Derecho Fiscal,Derecho Constitucional |
Auto 736/22
COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Conocimiento de actos sujetos al derecho administrativo, cuando esté involucrada una entidad pública
La competencia para decidir sobre la validez de los actos administrativos (i) que deciden las excepciones a favor del deudor, (ii) los que ordenan llevar adelante la ejecución y (iii) los que liquiden el crédito, que se expidan en el marco de un proceso de cobro coactivo adelantado por una empresa social del Estado en contra de una EPS corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, en virtud de la cláusula general de competencia de dicha jurisdicción, prevista por el artículo 104 del CPACA, y de las reglas específicas establecidas para los procedimientos de cobro coactivo en los artículos 98, 100 y 101 ibídem.
Referencia: expediente CJU-1409
Conflicto de jurisdicciones entre la Sala Segunda del Tribunal Contencioso Administrativo del H. y el Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Nevia, H..
Magistrada ponente:
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Bogotá D. C., ventiséis (26) de mayo de dos mil veintidós (2022)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente
AUTO
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El 9 de agosto de 2020, C. E.P.S. S.A. presentó medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra: (i) la Resolución núm. 26-2019 del 22 de octubre de 2019, por medio de la cual se dictó sentencia ejecutiva dentro del proceso de cobro coactivo núm. 12-2019 y (ii) la Resolución núm. 33 del 19 de diciembre de 2019, por medio de la cual se liquidó el crédito y sus costas[1]. Ambos actos administrativos fueron proferidos por la E.S.E. Hospital H.M.P. de Neiva (H.), en el marco de un proceso de cobro coactivo que dicha entidad adelanta en contra de C. E.P.S. La demandante argumentó que el Hospital no era competente para promover en contra de las E.P.S este tipo de procesos por facturación de servicios de salud prestados. Afirmó que las normas aplicables en materia de contratación de venta de los servicios de salud no son las del Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, sino las disposiciones de derecho privado, según lo previsto por el numeral 6 del artículo 195 de la Ley 100 de 1993. Por lo tanto, solicitó que se declare la nulidad por falta absoluta de competencia de los referidos actos administrativos.
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El 17 de julio de 2020, la Sala Segunda de Decisión del Tribunal Administrativo del H. declaró su falta de competencia para conocer el asunto. Argumentó que lo pretendido por la demandante se circunscribe, única y exclusivamente, a las obligaciones derivadas de los contratos de prestación de servicios de salud suscritos entre las partes. Por lo tanto, señaló que debía aplicarse el artículo 2º del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social y no el artículo 104 del CPACA[2]. Esto, porque existía una relación material con la prestación del servicio de salud. En consecuencia, el tribunal administrativo ordenó enviar el expediente a los jueces laborales.
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El proceso fue asignado al Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Neiva, H., quien consideró que no era competente para conocer del asunto porque la pretensión de la demana es que se declare la nulidad, por falta absoluta de competencia, de los actos administrativos proferidos por la E.S.E. Hospital Universitario H.M.P. de Nevia dentro del proceso de cobro coactivo núm. 12-2019 que dicha entidad promió contra C. E.P.S. S.A. El juez laboral argumentó que, incluso si el asunto objeto de litigio se generó con motivo de la prestación de los servicios de salud, lo que se está cuestionando es la validez de los actos administrativos proferidos por la E.S.E. Por lo tanto, independientemente del origen de la relación contractual que une a las partes, el conocimiento no puede corresponder a la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral[3]. Advirtió que, en virtud de lo previsto por el artículo 137 del CPACA, los medios de control previstos ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo permiten “reclamar cuantas pretensiones se quieran reivindicar”. Esto, cuando “se acusan actos administrativos de carácter general”[4]. En consecuencia, planteó un conflicto de jurisdicciones y remitió el expediente a la Corte Constitucional para que dirimiera el conflicto[5].
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El 28 de enero de 2022, la Secretaría General de la Corte Constitucional remitió el expediente al despacho de la magistrada sustanciadora[6].
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Competencia
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La Corte Constitucional es competente para resolver el presente conflicto de jurisdicciones, de conformidad con lo dispuesto por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política.
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Delimitación del asunto objeto de revisión y metodología
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La Sala Plena debe resolver la controversia entre la Sala Segunda del Tribunal Contencioso Administrativo del H. y el Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Nevia, H.. El conflicto versa sobre la competencia para conocer el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de los actos administrativos proferidos por la E.S.E. Hospital H.M.P. de Neiva dentro del proceso de cobro coactivo que dicha entidad promovió contra C. E.P.S.
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Para resolver el conflicto, la Sala, en primer lugar, verificará si la controversia entre las dos autoridades judiciales cumple con los presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones (3 infra). En segundo lugar, de verificarse el cumplimiento de tales presupuestos, se analizará la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo para conocer del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra actos administrativos proferidos dentro de un proceso de cobro coactivo adelantado por las ESE contra las EPS (4 infra). Por último, determinará cuál es la autoridad judicial competente para continuar con el proceso (5 infra).
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Verificación de los presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones
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Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones. Los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”[7]. La Corte Constitucional ha sostenido en reiterada jurisprudencia que para que este tipo de conflictos se configuren es necesario que se acrediten tres presupuestos: subjetivo, objetivo y normativo[8], los cuales se explican en el siguiente cuadro:
Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones
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Presupuesto subjetivo
Exige que la controversia se presente entre por lo menos dos autoridades que administren justicia y formen parte de distintas jurisdicciones. De este modo, “el conflicto de jurisdicción no puede provocarse autónomamente por las partes del respectivo proceso” [9].
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Presupuesto objetivo
Implica que la disputa debe recaer sobre el conocimiento de una causa de naturaleza judicial, no política o administrativa[10].
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Presupuesto normativo
Exige constatar que las autoridades judiciales en colisión hayan manifestado expresamente las razones de índole constitucional o legal, por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto[11].
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La acreditación de estos presupuestos es una condición para emitir un pronunciamiento de fondo. Por lo tanto, la Sala Plena debe declararse inhibida cuando la controversia entre las autoridades judiciales no cumple con alguna de estas exigencias.
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La controversia sub examine configura un conflicto de jurisdicciones. La Sala Plena constata que la controversia sobre la competencia para conocer el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho presentado en contra de las resoluciones núm. 26-2019 del 22 de octubre de 2019 y núm. 33 del 19 de diciembre de 2019 configura un conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones, puesto que satisface:
(i) El presupuesto subjetivo, porque enfrenta a dos autoridades judiciales de distintas jurisdicciones: (a) el Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Nevia, H., que forma parte de la Jurisdicción Ordinaria y (b) el Tribunal Contencioso Administrativo del H. que integra la jurisdicción de lo contencioso administrativo[12].
(ii) El presupuesto objetivo, puesto que se constata la existencia de una controversia respecto del conocimiento de la demanda, la cual debe resolverse por medio de un trámite de naturaleza judicial, bien sea a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho (artículo 138 del CPACA) o mediante un proceso ordinario laboral (capítulos XIV y XVI del CPTSS).
(iii) El presupuesto normativo, debido a que las autoridades judiciales enfrentadas expusieron las razones constitucionales y legales por las cuales consideran que carecen de competencia para conocer del asunto (numerales 2º y 3º de los antecedentes).
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En tales términos, a continuación, la Sala Plena determinará cuál de las autoridades judiciales en disputa debe asumir o continuar con el conocimiento del proceso.
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Competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo para conocer de la nulidad de los actos administrativos emitidos en un proceso de cobro coactivo adelantado por una Empresa Social del Estado
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Naturaleza jurídica de las ESE. Las Empresas Sociales del Estado son una categoría especial de entidad pública descentralizada para la prestación del servicio de salud por parte del Estado. Tienen personería jurídica, patrimonio propio, autonomía administrativa[13] y están sometidas al régimen jurídico de la Ley 100 de 1993. En particular, el artículo 195.6 de la Ley 100 de 1993 dispone que, en materia contractual, las ESE se rigen por el derecho privado, pero pueden usar de manera discrecional las cláusulas exorbitantes previstas por el Estatuto General de Contratación de la administración pública[14].
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El procedimiento de cobro coactivo. La jurisprudencia constitucional ha definido el procedimiento administrativo de cobro coactivo como “un privilegio exorbitante de la Administración, que consiste en la facultad de cobrar directamente, sin que medie intervención judicial, (…) las deudas a su favor, adquiriendo la doble calidad de juez y parte”[15]. Dicha facultad se fundamenta en “la prevalencia del interés general, en cuanto dichos recursos se necesiten con urgencia para cumplir eficazmente los fines estatales”. Según lo previsto por el artículo 98 del CPACA, las siguientes autoridades públicas tienen el deber de recaudar las obligaciones creadas en su favor y que consten en documentos que presten mérito ejecutivo: (i) los órganos, organismos o entidades estatales; (ii) las sociedades o empresas en las que el Estado tenga una participación igual o superior al 50% de su capital y (iii) los entes con aportes o participación estatal igual o superior al 50%.
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El artículo 100 del CPACA estableció que para los procedimientos de cobro coactivo se deben aplicar las siguientes reglas:
i. Los que tengan reglas especiales se regirán por ellas.
ii. Los que no tengan reglas especiales se regirán por lo dispuesto en este título y en el Estatuto Tributario.
iii. A aquellos relativos al cobro de obligaciones de carácter tributario se aplicarán las disposiciones del Estatuto Tributario.
iv. En todo caso, para los aspectos no previstos en el Estatuto Tributario o en las respectivas normas especiales, en cuanto fueren compatibles con esos regímenes, se aplicarán las reglas de procedimiento establecidas en la Parte Primera de este Código y, en su defecto, el Código de Procedimiento Civil en lo relativo al proceso ejecutivo singular.
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De otra parte, se tiene que las actuaciones de las autoridades administrativas pueden ser controvertidas ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. En efecto, el artículo 101 del CPACA prevé el control jurisdiccional contra los actos administrativos: (i) que deciden las excepciones a favor del deudor, (ii) los que ordenan llevar adelante la ejecución, y (iii) los que liquiden el crédito. Por lo tanto, para demandar los actos administrativos que se emitan en el marco de un proceso de cobro coactivo, se puede acudir a los medios de control de nulidad simple o de nulidad y restablecimiento del derecho ante la jurísdiccón de lo contencioso administrativo. En particular, el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho está previsto por el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011. Esta norma dispone que toda persona que crea lesionado un derecho amparado en una norma jurídica puede pedir ante el juez de lo contencioso administrativo que se declare la nulidad del acto administrativo y se restablezca su derecho.
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Asímismo, según lo previsto por el artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), la jurisdicción de lo contencioso administrativo conoce “las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa”.
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En suma, el control judicial de los actos administrativos que se emitan dentro de un proceso de cobro coactivo es competencia de la jurisdicción de lo contencioso andministrativo, según lo previsto por los artículos 98, 100 y 101 del CPACA.
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Cláusula general de competencia de la jurisdicción ordinaria laboral. Por otra parte, es importante recordar que los numerales 4º y 5º del artículo 2º del CPTSS[16] prevén la cláusula general de competencia de la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral y de la seguridad social, para conocer controversias derivadas de la relación de trabajo o que tengan relación con el sistema de seguridad social[17]. En virtud de esta cláusula general de competencia, la especialidad civil de la jurisdicción ordinaria y la jurisdicción de lo contencioso administrativo sólo serán competente para conocer controversias que versen sobre estas materias si existe una regla o cláusula especial que les confiera competencia para conocer de un determinado asunto. Además, el numeral 4 del artículo 2º del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social dispone en su inciso final que la jurisdicción ordinaria conocerá los asuntos señalados “salvo los de responsabilidad médica y los relacionados con contratos”.
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Regla de la decisión: la competencia para decidir sobre la validez de los actos administrativos (i) que deciden las excepciones a favor del deudor, (ii) los que ordenan llevar adelante la ejecución y (iii) los que liquiden el crédito, que se expidan en el marco de un proceso de cobro coactivo adelantado por una empresa social del Estado en contra de una EPS corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, en virtud de la cláusula general de competencia de dicha jurisdicción, prevista por el artículo 104 del CPACA, y de las reglas específicas establecidas para los procedimientos de cobro coactivo en los artículos 98, 100 y 101 ibídem.
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La jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer el caso que suscita el conflicto sub examine. La Sala Plena considera que la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta por C. E.P.S. S.A. en contra de las resoluciones núm. 26-2019 del 22 de octubre de 2019 y núm. 33 del 19 de diciembre de 2019 proferidas por la E.S.E. Hospital H.M.P. de Neiva (H.), dentro de un proceso de cobro coactivo, debe ser conocida por la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Esto, porque la discusión central que originó la demanda está relacionada con la presunta falta de competencia de la E.S.E. Hospital H.M.P. de Neiva para emitir los actos administrativos mediante los cuales se dictó sentencia ejecutiva y se liquidó el crédito dentro del proceso de cobro coactivo que dicha entidad adelantó en contra de C. E.P.S. S.A.
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En consecuencia, a pesar de la concurrencia de obligaciones derivadas de un contrato de prestación de servicios de salud, la presente controversia gira alrededor de la validez jurídica de los mencionados actos administrativos, en los términos de los artículos 101, 104 y 138 de la Ley 1437 de 2011 -CPACA-, que atribuyen la competencia a dicha jurisdicción. Por su parte, la jurisdicción ordinaria laboral no tiene competencia para conocer de este tipo de controversias porque, aunque comparezca como demandante una entidad administradora y prestadora de los servicios de seguridad social, lo que se cuestiona en la demanda no es la prestación del servicio, sino el contenido y validez de los actos emitidos en el marco del proceso administrativo de cobro coactivo.
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En tales términos, la Sala Plena concluye que la autoridad judicial competente para conocer la demanda sub examine es la Sala Segunda del Tribunal Contencioso Administrativo del H.. Por lo tanto, ordenará remitirle a dicho tribunal el expediente CJU-1409 para lo de su competencia.
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
Primero.- DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre la Sala Segunda del Tribunal Contencioso Administrativo del H. y el Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Nevia (H.), en el sentido de DECLARAR que el Tribunal Contencioso Administrativo del H. es el competente para conocer del medio de control de nulidad y restablecimeinto del derecho presentado por C. E.P.S. en contra de los actos administrativos proferidos por la E.S.E. Hospital H.M.P. de Neiva (H.) en el marco del trámite de cobro coactivo.
Segundo.- REMITIR el expediente CJU-1409 a la Sala Segunda del Tribunal Contencioso Administrativo del H. para lo de su competencia y para que se comunique la presente decisión a los interesados en este trámite y al Juzgado Tercero Laboal del Circuito de Neiva, H..
N., comuníquese y cúmplase,
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Presidenta
NATALIA ANGEL CABO
Magistrada
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Expediente electrónico. Archivo 002. DEMANDA Y ANEXOS.pdf.
[2] Expediente electrónico. Archivo 007. AUTO DECLARA FALTA DE JURISDICCIÓN.pdf.
[3] Expediente electrónico. 05.DCLARA FALTA COMPET.pdf.
[4] Íb., fl 2.
[5] Expediente electrónico. 06. AUTO ORDENA ENVIAR PROCESO.pdf.
[6] Expediente electrónico. Archivo Constancia de Reparto CJU 1409.pdf.
[7] Corte Constitucional. Autos 345 de 2018; 328 de 2019; 233 de 2020: 041 de 2021 y 452 de 2019.
[8] Corte Constitucional, auto 155 de 2019 reiterado, entre otros, por los autos 452 y 503 de 2019 y 129 y 415 de 2020.
[9] Corte Constitucional, auto 452 de 2019, a través del cual también se reitera el auto 155 de 2019. En similar sentido, ver el auto 556 de 2018, reiterado por los autos 691 y 716 de 2018.
[10] Este requisito exige a la Corte Constitucional verificar que “está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional. En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Artículo 116 de la CP”. Corte Constitucional, auto 041 de 2021.
[11] Ib.
[12] Tales conclusiones se fundamentan en los capítulos 2º y 3º del Título VIII de la Constitución Política y el artículo 11 de la Ley 270 de 1996, particularmente, los literales a y b de dicha norma estatutaria. Ley 270 de 1996, art. 11. “La Rama Judicial del Poder Público está constituida por: // I. Los órganos que integran las distintas jurisdicciones: // a) De la Jurisdicción Ordinaria: (…) // 3. Juzgados civiles, laborales, penales, penales para adolescentes, de familia, de ejecución de penas, de pequeñas causas y de competencia múltiple, y los demás especializados y promiscuos que se creen conforme a la ley; // b) De la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo: (…) 2. Tribunales Administrativos”.
[13] Art. 194 Ley 100 de 1993: “La prestación de servicios de salud en forma directa por la nación o por las entidades territoriales, se hará principalmente a través de las Empresas Sociales del Estado, que constituyen una categoría especial de entidad pública descentralizada, con personería jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa, creadas por la Ley o por las asambleas o concejos, según el caso, sometidas al régimen jurídico previsto en este capítulo”.
[14] Art. 195 Ley 100 de 1993: “Las Empresas Sociales de Salud se someterán al siguiente régimen jurídico: (…) 6. En materia contractual se regirá por el derecho privado, pero podrá discrecionalmente utilizar las cláusulas exorbitantes previstas en el estatuto general de contratación de la administración pública (…)”.
[15] Sentencias C-666 de 2000 y T-412 de 2017.
[16] Modificado por el artículo 1º de la Ley 362 de 1997 y, luego, por el artículo 2º de la Ley 712 de 2001.
[17] Cfr. Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “B”, sentencia 1822-2020 de 2021. “En cuanto a las reglas de competencia de la jurisdicción ordinaria en sus especialidades laboral y de seguridad social, encontramos que el artículo 2.º del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, modificado por el artículo 2.º de la Ley 712 y el artículo 622 de la Ley 1564 de 2012 o CGP, precisa que las controversias que se susciten entre los afiliados y beneficiarios con las entidades administradoras y prestadoras de los servicios de seguridad social, serán de competencia de la justicia ordinaria”. Corte Suprema de Justicia, Sala Plena, Sentencia APL2642-2017 de 2017. “Es cierto que uno de los principales logros de la Ley 100 de 1993 fue el de unificar en un solo estatuto el sistema de seguridad social integral, al tiempo que la Ley 712 de 2001 le asignó a la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral y de seguridad social, el conocimiento de las controversias surgidas en razón del funcionamiento de tal sistema, como así lo prevé el artículo 2º, numeral 4º (…)”. Corte Constitucional, sentencias C-111 de 2000 y C-1027 de 2002.
