Auto nº 754/22 de Corte Constitucional, 2 de Junio de 2022

1. El 8 de marzo de 2019, la Sociedad de Activos Especiales S.A.S. (en adelante SAE), por conducto de su apoderado, A.F.C.C., presentó una demanda de rendición provocada de cuentas ante la jurisdicción ordinaria, en su especialidad civil,[1] contra la Administradora y Promotora Inmobiliaria M. S.A. (en adelante, M.S.) con el propósito de que se le ordene a esta última: (i) rendir cuentas de los actos, gastos, pagos, procesos, diligencias y demás hechos relacionados con su gestión como destinataria y depositaria provisional, entre el 11 de mayo de 2004 al 2 de enero de 2017,[2] de los inmuebles identificados con los folios de matrícula inmobiliaria 50N-20118900, 50N-20118818, 50N-20118821, ubicados en la ciudad de Bogotá; y (ii) pagar a la SAE la suma de mil seiscientos treinta y ocho millones novecientos once mil cuatrocientos cincuenta y tres pesos ($1.638.911.453) como consecuencia del incumplimiento en el pago de la productividad de los bienes inmuebles durante el período en que los gestionó y explotó como depositaria provisional, con el correspondiente reajuste y actualización a la fecha de ejecutoria de la sentencia, así como cualquier otra suma que durante el proceso resultare probado que esta le adeudare a la SAE.

2. Como fundamento de sus pretensiones, la SAE expuso que a M.S. se le había confiado, por la extinta Dirección Nacional de Estupefacientes, mediante la Resolución No. 0596 del 11 de mayo de 2004, el Depósito Provisional de los inmuebles identificados con los folios de matrícula inmobiliaria 50N-20118900, 50N-20118818, 50N-20118821, ubicados en la ciudad de Bogotá (en adelante los inmuebles). Después de la liquidación de la Dirección Nacional de Estupefacientes, el Fondo para la Rehabilitación, Inversión Social y Lucha Contra el Crimen Organizado (FRISCO) pasó a ser administrado por la SAE. Ante el alegado incumplimiento de las obligaciones de M.S., en particular las de rendir informes periódicos sobre su gestión y trasladar mensualmente a SAE los recursos recibidos durante el mes anterior por concepto de productividad de los inmuebles, la SAE profirió la Resolución No. 003 del 2 de enero 2017 mediante la cual removió a M.S. como Depositario Provisional y le exigió un informe final de cuentas, que, según expone en la demanda, M.S. tampoco presentó.

3. La demanda fue sometida a reparto el mismo 8 de marzo de 2019 y le correspondió inicialmente al Juzgado 35 Civil del Circuito de Bogotá,[3] quien mediante auto del 9 de abril de 2019 admitió la demanda y ordenó tramitarla conforme a las disposiciones del proceso verbal previstas en el Código General del Proceso (en adelante CGP).[4]

4. El 10 de junio de 2019, M.S. presentó el escrito de contestación de la demanda.[5] Y en escrito separado formuló la excepción previa de falta de jurisdicción.[6] Al respecto, señaló que, conforme al artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante CPACA), “es la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, la dispuesta por la Constitución y la ley, para conocer de casos como el del presente litigio.”[7] Para fundamentar esa afirmación, expuso dos razones: (i) la SAE es una sociedad de economía mixta y, por tanto, es una entidad pública del nivel descentralizado,[8] y (ii) el litigio “se basa en el alcance y aplicabilidad de las obligaciones dispuestas en la Resolución No. 0596 del 11 de mayo de 2004 y la Resolución No. 003 de fecha 2 de enero de 2017”, las cuales “no pueden ser entendidas en la órbita del derecho privado, sino, por el contrario, son actos administrativos que la entidad pública Sociedad de Activos Especiales S.A.S expidió en ejercicio de su función administrativa.”[9] El 16 de julio de 2019, dentro del término concedido para el efecto, la SAE se opuso a la excepción previa y señaló que conforme al artículo 461 del Código de Comercio “las sociedades de economía mixta se sujetan a las reglas del derecho privado y a la jurisdicción ordinaria.”[10]

5. Mediante Auto del 6 de marzo de 2020 el Juzgado 35 Civil del Circuito de Bogotá declaró probada la excepción previa de falta de jurisdicción propuesta por M.S. y ordenó remitir el expediente al Centro de Servicios Jurisdiccionales de los Juzgados Administrativos de Bogotá. Al respecto, el Juzgado 35 Civil del Circuito de Bogotá consideró que “las pretensiones perseguidas deben seguirse adelantando en la jurisdicción contencioso administrativa, puesto que la demandante se ajusta a los parámetros de entidad pública de conformidad con lo dispuesto en el artículo 104 del C.P.A.C.A., además sus actividades obedecen al giro ordinario de sus operaciones y aunado a ello los bienes inmuebles sobre los que se plantea la litis también son de carácter público al tenor de la Resolución Nro. 003 del 2 de enero de 2017, ya que es la SOCIEDAD DE ACTIVOS ESPECIALES S.A.S-SAE, quien ejerce la administración de los activos entregados a la Nación a través del Fondo para la Rehabilitación Inversión Social y Lucha contra el Crimen Organizado- FRISCO, y que eran administrados por la extinta Dirección Nacional de Estupefacientes”.[11]

6. C. de lo anterior, mediante reparto del 18 de septiembre de 2020, el proceso fue reasignado al Juzgado 5 Administrativo del Circuito de Bogotá.[12] Mediante Auto del 14 de enero de 2021, dicho Juzgado declaró la falta de jurisdicción para conocer de la demanda presentada por la SAE, y propuso un conflicto negativo de competencia.[13] En sustento de su posición, expuso que “aunque la rendición de cuentas que solicita la Sociedad de Activos Especiales S.A.S frente a la Administradora y Promotora Inmobiliaria M. S.A., se deriva de las obligaciones consagradas en la Resolución No. 0596 del 11 de mayo de 2004, expedida por la liquidada Dirección Nacional de Estupefaciente y la Resolución No. 003 del 2 de enero de 2017, expedida por la Sociedad de Activos Especiales S.A.S., la demanda no se fundamenta en cuestionar la legalidad de tales actos administrativos, ni gira en torno a hechos, omisiones u operaciones administrativas, tal como lo exige el artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), para que el asunto sea procedente ante esta jurisdicción.”[14] Y añadió que “en este caso no es relevante la naturaleza de la entidad demandante, la función administrativa que esta pueda desempeñar o la naturaleza de los bienes a los que hacen referencia los actos administrativos mencionados”,[15] pues lo que pretende la SAE es la rendición provocada de cuentas de que trata el artículo 379 del CGP, y ese proceso “se le ha asignado exclusivamente a la jurisdicción ordinaria.”[16]

7. El 21 de enero de 2021 la oficina de apoyo para los juzgados administrativos del circuito de Bogotá remitió el expediente a la Presidencia del Consejo Superior de la Judicatura con el propósito de que resolviera el conflicto negativo de competencia.[17] Posteriormente, el 25 de enero de 2021, la Presidencia del Consejo Superior de la Judicatura, envió este conflicto negativo de jurisdicción a la Corte Constitucional.[18]

8. La Sala Plena, en sesión virtual del 22 de abril de 2021, repartió el expediente al despacho del magistrado J.E.I.N., y le hizo envío de este.[19]

Competencia

9. De conformidad con lo previsto en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015,[20] la Sala Plena de la Corte Constitucional es la encargada para dirimir los conflictos de competencia que se susciten entre jurisdicciones.

   Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones

10. La Corte Constitucional ha indicado que los conflictos entre jurisdicciones se presentan, especialmente, cuando “(…) dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo).”[21]

11. En tal sentido, la Sala Plena de la Corte, por medio del Auto 155 de 2019, añadió que son necesarios tres presupuestos para que se entienda configurado un conflicto de jurisdicciones. Exigencias que el presente caso se acreditan tal y como se demuestra a continuación:

    Presupuesto

    Contenido

    Constatación

    Subjetivo

    La controversia debe ser suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones.[22]

    El conflicto se suscitó entre una autoridad de la jurisdicción ordinaria, en su especialidad civil y otra perteneciente a la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

    Objetivo

    Existencia de una causa judicial sobre la cual se desarrolle la controversia, lo que requiere constatar que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional.[23]

    Existe una controversia entre el Juzgado 35 Civil del Circuito de Bogotá y el Juzgado 5 Administrativo del Circuito de Bogotá con respecto a cuál jurisdicción es la competente para conocer y resolver una demanda presentada por la Sociedad de Activos Especiales S.A.S, contra la Administradora y Promotora Inmobiliaria M. S.A. con el propósito de que esta última (i) rinda cuentas sobre las gestiones y decisiones adelantadas sobre los inmuebles identificados con los folios de matrícula inmobiliaria 50N-20118900, 50N-20118818, 50N-20118821, ubicados en la ciudad de Bogotá, y (ii) pague los rendimientos producidos por dichos inmuebles mientras fungió como Depositaria Provisional de estos.

    Normativo

    Las autoridades involucradas en el conflicto de jurisdicciones deben haber manifestado expresamente las razones por las cuales se consideran competentes -o no- para conocer de dicha causa judicial.[24]

    Tanto el Juzgado 35 Civil del Circuito de Bogotá, como el Juzgado 5 Administrativo del Circuito de Bogotá, acudieron a fundamentos legales para defender sus posturas sobre la falta de competencia. Esto es, en el primer caso, que la demandante es una entidad pública y que los bienes sobre los que se plantea la litis también son de carácter público y, en el segundo caso, que en este caso no es relevante la naturaleza de la entidad demandante, la función administrativa que esta pueda desempeñar o la naturaleza de los bienes a los que hacen referencia los actos administrativos mencionados, pues lo que pretende la Sociedad de Activos Especiales S.A.S. es la rendición provocada de cuentas de que trata el artículo 379 del CGP, y ese proceso se le ha asignado exclusivamente a la jurisdicción ordinaria.

    Asunto objeto de decisión y metodología

12. Con base en lo anterior, la Corte dirimirá el conflicto de competencia entre jurisdicciones trabado entre el Juzgado 35 Civil del Circuito de Bogotá y el Juzgado 5 Administrativo del circuito de Bogotá. Para tales efectos, la Sala (i) aludirá a la cáusula general de competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso administrativo y a la cláusula residual de competencia de la Jurisdicción Ordinaria. Posteriormente, (ii) se referirá al proceso de rendición provocada de cuentas y reiterará lo expuesto por la Sala Plena en el Auto 675 de 2022. Finalmente, con base en tales consideraciones, (iii) resolverá el caso concreto.

    Cláusula general de competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo

13. El artículo 104 del CPACA dispone que la jurisdicción de lo contencioso administrativo “está instituida para conocer, además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que están involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa.” Así mismo, esta norma señala de manera expresa varios procesos cuyo trámite compete a los jueces administrativos.[25]

14. Por su parte, en el parágrafo del citado artículo 104 se aclara que para los efectos del CPACA “se entiende por entidad pública todo órgano, organismo o entidad estatal, con independencia de su denominación; las sociedades o empresas en las que el Estado tenga una participación igual o superior al 50% de su capital; y los entes con aportes o participación estatal igual o superior al 50%”. Por último, el artículo 105 del CPACA establece cuatro (4) excepciones a la competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, de suerte que se trata de materias cuyo conocimiento les compete a autoridades judiciales distintas.[26]

    3. residual de competencia de la Jurisdicción Ordinaria

15. El artículo 15 del Código General del Proceso (CGP) dispone que “[c]orresponde a la jurisdicción ordinaria, el conocimiento de todo asunto que no esté expresamente atribuido a otra jurisdicción”. Así, pues, “suscitado un litigio que no pueda ser catalogado de aquellos que ‘expresamente’ le compete a la jurisdicción ordinaria, a la jurisdicción contencioso administrativa, a la jurisdicción constitucional, o a las denominadas jurisdicciones especiales, la norma ordena que sea la jurisdicción ordinaria la encargada de conocer de ella”.[27] A renglón seguido, la disposición señala que corresponde a la jurisdicción ordinaria en su especialidad civil, “el conocimiento de todo asunto que no esté atribuido expresamente por la ley a otra especialidad jurisdiccional ordinaria”.

    El proceso de rendición provocada de cuentas. Reiteración del Auto 675 de 2022

16. El artículo 368 del CGP, contenido en el Capítulo I del Título I del Libro Tercero, en el que se regulan las disposiciones generales del proceso verbal como un proceso declarativo, dispone que “[s]e sujetará al trámite establecido en este Capítulo todo asunto contencioso que no esté sometido a un trámite especial”. Por su parte, el artículo 379 (referente a las disposiciones especiales de los procesos verbales) regula los procesos de rendición provocada de cuentas y establece, entre otras, (i) las exigencias de la demanda, (ii) las etapas del procedimiento y (iii) los términos respectivos[28].

17. En punto a este proceso, la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia ha dicho que su propósito es “saber quién debe a quién y cuánto’, ‘cuál de las partes es acreedora y deudora’ ‘declarando un saldo a favor de una de ellas y a cargo de la otra, lo cual equivale a condenarla a pagar la suma deducida como saldo”.[29] Igualmente, como lo recordó la Corte en el Auto 675 de 2022, la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia también ha explicado que, en lo que respecta a este proceso: “(…) aun cuando la parte demandada o demandante en un proceso sea una entidad pública, su naturaleza no es la que únicamente determina cuál de las jurisdicciones es la competente para tramitar y decidir el proceso, puesto que hay que determinar la clase de acción, como en este caso, y vemos que la Jurisdicción Contencioso Administrativa, no existe señalado un trámite para exigir la rendición de cuentas, y que este procedimiento sólo opera en materia ordinaria, por tal razón las acciones encaminadas a obtener la rendición provocada de cuentas, necesariamente debieron iniciarse ante los jueces civiles”.[30]

18. Por su parte, en la Sentencia T-686 de 2017[31] –en la que la Sala Cuarta de Revisión estudió dos providencias judiciales cuestionadas en un proceso de rendición provocada de cuentas promovido en contra del Distrito Capital– la Corte afirmó que “respecto del proceso de rendición provocada de cuentas instaurado en contra de las entidades del Estado, la jurisprudencia de las altas cortes ha sido consistente en precisar que su conocimiento corresponde a la Jurisdicción Ordinaria, en tanto no se persiga controvertir un acto emitido en ejercicio de la función administrativa”.[32]

    La competencia de la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad Civil para conocer de un proceso de rendición provocada de cuentas. Reiteración del Auto 675 de 2022

19. En el Auto 675 de 2022 la Corte conoció un conflicto de competencia suscitado entre el Juzgado 45 Administrativo Oral del Circuito de Bogotá y el Juzgado 24 Civil del Circuito de la misma ciudad. En tal oportunidad, ambas autoridades alegaban no ser competentes para conocer de una “demanda en proceso verbal de rendición provocada de cuentas” promovida por la Sociedad de Activos Especiales S.A.S. en contra de un depositario provisional de unos bienes inmuebles designado por la Dirección Nacional de Estupefacientes. Entre otras cosas, la Sociedad de Activos Especiales S.A.S. pretendía que el depositario provisional rindiera un informe contable y de gestión al Fondo para la Rehabilitación, Inversión Social y Lucha contra el Crimen Organizado (FRISCO).

20. Luego de reiterar las normas de competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y de la Jurisdicción Ordinaria, y el alcance y la naturaleza del proceso de rendición provocada de cuentas, la Corte dejó en claro que la Sociedad de Activos Especiales S.A.S. es una sociedad de economía mixta,[33] descentralizada por servicios, vinculada al Ministerio de Hacienda y Crédito Público que, en virtud del artículo 38 de la Ley 489 de 1998, hace parte de los organismos y entidades que integran la Rama Ejecutiva del poder público en el orden nacional.[34]

21. Igualmente, la Sala Plena precisó que según lo dispone el artículo 2.5.5.6.1 del Decreto 2136 de 2015,[35] el depósito provisional es un mecanismo de administración de bienes del FRISCO, en virtud del cual se designa a una persona para que los “administre, cuide, mantenga, custodie y procure que continúen siendo productivos y generadores de empleo”. La designación del depositario provisional la realiza el administrador del citado Fondo, a través de un procedimiento de selección[36], y se les otorga unos honorarios, “sin que el reconocimiento de los mismos constituya vínculo laboral alguno”[37].

22. La antedicha norma prescribe además que una de las obligaciones de los depositarios provisionales es la relativa a “[p]resentar la rendición final de cuentas al terminar el depósito provisional y realizar el traslado definitivo de fondos a la cuenta que designe para tales fines el administrador del FRISCO”.[38] A lo que se suma lo consagrado en el artículo 2.5.5.3.3.3 ibídem, según el cual los depositarios provisionales en cumplimiento de sus funciones se consideran auxiliares judiciales y/o secuestres, responden civil, penal, fiscal y disciplinariamente por los actos u omisiones que cometan en ejercicio de dicha calidad.

23. Con base en lo expuesto, en el referido Auto 675 de 2022, la Corte fijó la siguiente regla de decisión: De acuerdo con el artículo 15 del CGP, corresponde a la Jurisdicción Ordinaria –en su especialidad civil– el conocimiento del proceso de rendición provocada de cuentas que se formule en contra de los depositarios provisionales del FRISCO, en tanto no se persigue cuestionar un acto proferido en virtud del ejercicio de una función administrativa, sino que se solicita tornar efectiva la obligación de rendir cuentas de su gestión, conforme al esquema de responsabilidad civil de estos auxiliares de la justicia.

24. Según fue expuesto con anterioridad, en este caso se suscitó un conflicto negativo de competencia entre el Juzgado 35 Civil del Circuito de Bogotá y el Juzgado 5 Administrativo del Circuito de Bogotá.

25. En este caso, la Sala advierte que la condición de Depositario Provisional de M.S. surgió en virtud de la Resolución 0596 del 11 de mayo de 2004, proferida por la extinta Dirección Nacional de Estupefacientes y que a la fecha se encuentra vigente. Ese encargo se hizo en su momento conforme al artículo 18 del Decreto 1461 de 2000,[39] según el cual la Dirección Nacional de Estupefacientes podía “mediante resolución motivada entregar en calidad de depósito provisional a quien tuviere derecho lícito demostrado legalmente, los bienes que sean objeto de comiso, decomiso, incautación y demás medidas decretadas en procesos penales por delitos de narcotráfico y conexos”, y que las personas a las que la Dirección Nacional de Estupefacientes les entregara bienes en calidad de depositarios provisionales “ejercerán las funciones de secuestres judiciales de los bienes puestos a su cuidado”.

26. Dicha resolución, en el artículo tercero, dispone la obligación a cargo del Depositario Provisional de “entregar un informe mensual a la Dirección Nacional de Estupefacientes sobre el uso y estado de conservación, así como la explotación del bien”.[40]

27. Posteriormente, la SAE, luego de sustituir a la Dirección Nacional de Estupefacientes en la administración del Fondo para la Rehabilitación, Inversión Social y Lucha contra el Crimen Organizado (FRISCO), profirió la Resolución 0003 del 2 de enero de 2017 mediante la cual removió a M.S. como Depositaria Provisional de los inmuebles y generó las obligaciones, a cargo de esta última, de presentar la debida rendición de cuentas y a remitir la totalidad de los informes de gestión correspondientes al período durante el cual ejerció la tenencia y administración de los inmuebles.[41]

28. Esas obligaciones derivadas de la Resolución 0596 del 11 de mayo de 2004, dictada por la extinta Dirección Nacional de Estupefacientes, y de la Resolución 003 del 2 de enero de 2017, proferida por la SAE, son las que esta última sociedad alega que no fueron cumplidas por M.S., lo cual condujo a SAE a presentar la demanda de rendición provocada de cuentas.

29. Dicho esto, la Sala Plena debe concluir que el conocimiento del asunto le corresponde a la Jurisdicción Ordinaria, por las siguientes razones:

30. Nótese que los dos objetivos principales de la demanda presentada por la SAE fueron los siguientes: (i) que se ordene a M. S.A. rendir cuentas de los actos, gastos, pagos, procesos, diligencias y demás hechos relacionados con su gestión como destinataria y depositaria provisional de los inmuebles reseñados supra; y, (ii) que se ordene a M. S.A. sufragar una determinada suma de dinero como consecuencia del incumplimiento en el pago de la productividad de los bienes inmuebles durante el período en el que los gestionó y explotó como depositaria provisional.

31. De lo anterior se desprende que la SAE busca, en estricto rigor, discutir la gestión del depositario provisional y no un acto administrativo susceptible de ser controlado por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Adicionalmente, las pretensiones de la demanda no buscan la reparación de un daño antijurídico ni giran en torno a una controversia de tipo contractual, pues la relación jurídica entre la SAE y M.S. no fue producto de un acuerdo de voluntades, sino de dos resoluciones proferidas de manera unilateral por la administración.

32. Con base en ello, la Sala encuentra que este asunto se enmarca dentro de la regla decisión fijada en el Auto 675 de 2022. Providencia en la que, por lo demás, se puso de presente que el proceso de rendición provocada de cuentas es de naturaleza civil y que su conocimiento le atañe a la Jurisdicción Ordinaria. No hay duda, entonces, de que el proceso judicial que el legislador diseñó para tramitar las específicas pretensiones de la SAE es el proceso verbal de rendición provocada de cuentas, regulado en el artículo 379 del CGP. En efecto, ese proceso es el idóneo para que un juez conozca y decida, de manera efectiva, sobre las pretensiones de la SAE. Por último, dado que los procesos verbales de rendición provocada de cuentas no fueron asignados expresamente por la ley a ninguna otra especialidad de la Jurisdicción Ordinaria, la competencia para conocer de estos asuntos recae en la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad Civil.

33. En consecuencia, la Sala Plena dará aplicación a lo previsto en los artículos 15, 20 y 379 del CGP, y remitirá el expediente al juzgado 35 Civil del Circuito de Bogotá para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados y al Juzgado 5 Administrativo del Circuito de Bogotá.

Regla de decisión: De acuerdo con el artículo 15 del CGP, y en línea con lo dispuesto en el Auto 675 de 2022, corresponde a la Jurisdicción Ordinaria –en su especialidad civil– el conocimiento del proceso de rendición provocada de cuentas que se formule en contra de los depositarios provisionales del FRISCO, en tanto no se persigue cuestionar un acto proferido en virtud del ejercicio de una función administrativa, sino que se solicita tornar efectiva la obligación de rendir cuentas de su gestión, conforme al esquema de responsabilidad civil de estos auxiliares de la justicia.

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,