Auto nº 762/22 de Corte Constitucional, 2 de Junio de 2022

1. El 22 de noviembre de 2019, la Federación Nacional de Cafeteros, como administradora del Fondo Nacional del Café, interpuso medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de: (i) la Fiduciaria La Previsora S.A.[1], en calidad de vocera y administradora del Patrimonio Autónomo PANFLOTA; y, (ii) la firma Asesores en Derecho S.A.S., como mandataria con representación de FIDUPREVISORA (con cargo a PANFLOTA)[2]. El propósito de la demanda es que se declare la nulidad del acto administrativo expedido por Asesores en Derecho S.A.S., por medio del cual se reconoció un cálculo actuarial en favor del señor D.T.G., en calidad de ex trabajador de la Compañía de Inversiones de la Flota Mercante S.A. (en adelante, CIFM), hoy liquidada.

   Como consecuencia de la anterior declaración, la demandante solicita que se ordene a las demandadas reversar los efectos de las órdenes impartidas y restituir la suma de $6.483.695 indexada. De acuerdo con la demandante, la Federación giró este valor en favor del señor T., por concepto de cálculo actuarial. Además, solicitó que se condene a la parte demandada al pago de las costas, expensas y agencias en derecho[3].

2. En la demanda se afirmó que, mediante la Sentencia SU-1023 de 2001[4], la Corte Constitucional le ordenó a la Federación Nacional de Cafeteros que pusiera a disposición del liquidador los fondos para cancelar, hacia el futuro, las mesadas que se causaran a todos los pensionados de la Compañía de Inversiones de CIFM. Lo anterior, con carácter transitorio, en la medida en que el liquidador no contaba con recursos para atender el pago de dichas mesadas pensionales. La Corte también advirtió a los beneficiarios de la sentencia la necesidad de instaurar, dentro de los cuatro meses siguientes, ante las autoridades jurisdiccionales competentes, los procesos correspondientes para establecer la responsabilidad con respecto al pago de las mesadas pensionales.

3. El cálculo actuarial[5] objeto de la controversia se efectuó en cumplimiento de la sentencia proferida el 28 de septiembre de 2018, por el Juzgado 16 Laboral del Circuito de Bogotá, modificada por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá - Sala Laboral. Dicha providencia fue dictada dentro de la demanda ordinaria laboral promovida por el señor T.G.. En el referido fallo, se condenó a la Federación Nacional de Cafeteros, como administradora del Fondo Nacional del Café, a trasladar dichos recursos con destino y a satisfacción de la Administradora Colombiana de Pensiones (COLPENSIONES).

4. La parte demandante también aseguró que la firma Asesores en Derecho S.A.S. asumió competencias que no le corresponden al expedir el acto administrativo acusado y, en virtud de este, reconocer derechos por fuera del proceso de liquidación obligatoria de CIFM y de las órdenes impartidas en la sentencia de unificación dictada por la Corte.

5. El asunto fue repartido al Juzgado Veintidós Administrativo de Oralidad del Circuito Bogotá D.C., correspondiente a la Sección Segunda. Dicha autoridad judicial, mediante Auto de 5 de diciembre de 2019, declaró su falta de competencia para conocer del asunto, con fundamento en el Decreto 2288 de 1989 y el Acuerdo PSAA-06-3501 de 6 de julio de 2006[6]. Consideró que el conocimiento del asunto debe asignarse a los juzgados administrativos correspondientes a la Sección Cuarta[7]. Por consiguiente, dispuso la remisión del expediente para su reparto entre estos despachos.

6. Posteriormente, el 28 de enero de 2020, el Juzgado Cuarenta y Tres Administrativo del Circuito de Bogotá declaró su falta de competencia para resolver el asunto por estimar que, en efecto, debía ser un asunto resuelto por los juzgados de la Sección Segunda, dado que se pretende la nulidad y restablecimiento del derecho respecto de un acto administrativo de carácter laboral. Debido a lo anterior, promovió un conflicto negativo de competencia y dispuso la remisión del asunto al Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

7. Mediante Auto del 24 de agosto de 2020, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca –Sala Plena– consideró que “no corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo resolver la controversia planteada”. Por esta razón, remitió el expediente para su reparto entre los juzgados laborales del circuito de Bogotá. Para el Tribunal, de conformidad con lo previsto en los artículos 104.2 del CPACA y 2º de la Ley 712 de 2001, el conocimiento del presente asunto no corresponde a la jurisdicción contencioso administrativa sino a la ordinaria laboral, toda vez que lo que se cuestiona es la legalidad de un acto administrativo que reconoce un cálculo actuarial para adquirir el derecho a pensión, por tiempos de servicio que provienen de una relación laboral de carácter privado. Además, porque fue esa jurisdicción la que conoció del conflicto laboral entre el señor D.T.G. y la extinta Compañía de Inversiones de la Flota Mercante S.A[8].

8. Efectuado el reparto respectivo, el expediente se asignó al Juzgado 21 Laboral del Circuito de Bogotá. Mediante Auto de 28 de julio de 2021, esa autoridad judicial afirmó que, de acuerdo con los artículos 238 de la Constitución, y 104 y 155 del CPACA, le corresponde a la jurisdicción contencioso administrativa conocer del presente asunto, por cuanto lo que se pretende con la demanda es cuestionar la legalidad del acto administrativo atacado, por estimar que fue proferido sin competencia, así como el consiguiente restablecimiento del derecho. Por lo anterior, el mencionado despacho declaró su falta de jurisdicción y ordenó el envío del proceso a la Corte Constitucional[9].

9. El 8 de septiembre de 2021, el Juzgado 21 Laboral del Circuito de Bogotá remitió el expediente a esta Corporación[10].

10. El 28 de enero de 2022, en sesión virtual de la Sala Plena, el asunto fue repartido a la Magistrada S.. Aquel fue remitido al despacho el 2 de febrero de 2022[11].

Competencia

1. La Corte es competente para resolver los conflictos entre jurisdicciones[12] de conformidad con el artículo 241.11 de la Carta[13].

   Acreditación de los presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicción[14]

2. Esta Corporación ha señalado que los conflictos de jurisdicción son controversias de tipo procesal en las que varios jueces de distintas jurisdicciones: (i) se rehúsan a asumir el conocimiento de un mismo asunto por falta de competencia (conflicto negativo de jurisdicción); o, (ii) pretenden resolver la controversia al considerar que tienen plena competencia (conflicto positivo de jurisdicción)[15].

3. Particularmente, en relación con los conflictos de jurisdicción, el Auto 155 de 2019[16] precisó que su configuración requiere la concurrencia de los siguientes tres presupuestos:

   (i) Presupuesto subjetivo: exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones[17].

   (ii) Presupuesto objetivo: requiere la existencia una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia. En otras palabras, debe estar acreditado el desarrollo de un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional[18].

   (iii) Presupuesto normativo: las autoridades judiciales en colisión deben manifestar expresamente las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran o no competentes para conocer la controversia[19].

4. En el asunto de la referencia se satisfacen los anteriores presupuestos porque:

   (i) El conflicto se suscitó entre una autoridad judicial que hace parte de la jurisdicción ordinaria y otra de la jurisdicción de lo contencioso administrativa.

   (ii) Existe una controversia entre el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (Sala Plena) y el Juzgado 21 Laboral del Circuito de Bogotá. Lo anterior, en relación con el conocimiento del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, promovido por la Federación Nacional de Cafeteros –Fondo Nacional del Café contra la FIDUPREVISORA S.A. y Asesores en Derecho S.A.S., con el fin de que se declare la nulidad del acto administrativo por medio del cual se reconoció un cálculo actuarial en favor de D.T.G. en calidad de ex trabajador de la Compañía de Inversiones de la Flota Mercante S.A. hoy liquidada.

   (iii) Ambos despachos enuncian fundamentos de índole legal para negar su competencia. De una parte, el Juzgado 21 Laboral del Circuito de Bogotá suscitó el conflicto con fundamento en los artículos 238 de la Constitución y 104 y 155 del CPACA, que determinan la competencia de la jurisdicción contencioso administrativa para conocer de demandas en las que se cuestiona la legalidad de actos administrativos y se solicita el restablecimiento del derecho. De otra parte, la Sala Plena del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, basó su postura en los artículos 104.2 del CPACA y 2º de la Ley 712 de 2001, que regulan la competencia de la jurisdicción ordinaria laboral para conocer de la legalidad de un acto administrativo que reconoce un cálculo actuarial para adquirir el derecho a pensión, por tiempos de servicio que provienen de una relación laboral de carácter privado.

   Asunto objeto de análisis y metodología de decisión

5. A continuación, la Corte dirimirá el conflicto de jurisdicciones suscitado entre la Sala Plena del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y el Juzgado 21 Laboral del Circuito de Bogotá. Para ello, la Sala reiterará lo dispuesto en el Auto 685 de 2022[20], en el cual la Corte resolvió un conflicto similar al estudiado en esta oportunidad.

   Competencia para resolver controversias relacionadas con contratos celebrados por entidades públicas que tengan el carácter de instituciones financieras

6. En el Auto 685 de 2022[21], la Sala Plena dirimió un conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado 25 Laboral del Circuito de Bogotá y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca. La controversia se enmarcaba en la demanda formulada por la Federación Nacional de Cafeteros en contra de la FIDUPREVISORA[22] y de Asesores en Derecho S.A.S, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. Esta acción judicial tenía por objeto la declaratoria de nulidad de algunas resoluciones expedidas por el representante legal de Asesores en Derecho S.A.S., las cuales reconocieron un cálculo actuarial por omisión a favor de un extrabajador de la CIFM.

   Para resolver el asunto, la Corte acudió al numeral 1° del artículo 105 del CPACA, que establece que la jurisdicción de lo contencioso administrativo no conocerá de “[l]as controversias relativas a la responsabilidad extracontractual y a los contratos celebrados por entidades públicas que tengan el carácter de instituciones financieras, aseguradoras, intermediarios de seguros o intermediarios de valores vigilados por la Superintendencia Financiera, cuando correspondan al giro ordinario de los negocios de dichas entidades, incluyendo los procesos ejecutivos”.

7. En relación con lo que debía entenderse como el giro ordinario de los negocios, la Sala Plena indicó, con base en jurisprudencia del Consejo de Estado, que ello se refiere “i) tanto a las actividades o negocios realizados en cumplimiento al objeto social, o de las funciones principales expresamente definidas en la ley –Estatuto Orgánico del Sistema Financiero-, ii) como a todas aquellas actividades o negocios que son conexas con ellas y que se realiza para desarrollar la función principal”[23].

8. En ese sentido, la Corte recordó que la FIDUPREVISORA S.A. es una sociedad fiduciaria de economía mixta, sometida al régimen de empresa industrial y comercial del Estado, vinculada al Ministerio de Hacienda y Crédito Público y vigilada por la Superintendencia Financiera[24]. Resaltó que el objeto social de dicha entidad[25] es la celebración, realización y ejecución de todas las operaciones autorizadas a las sociedades fiduciarias, de conformidad con el Código del Comercio, el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y el Estatuto de Contratación de la Administración Pública[26].

   En concreto sostuvo que, según el artículo 1234 del Código de Comercio, la entidad fiduciaria es la encargada de realizar diligentemente todos los actos necesarios para la consecución de la finalidad de la fiducia, así como invertir los bienes provenientes del negocio fiduciario en la forma y con los requisitos previstos en el acto constitutivo. Además, que dentro de sus funciones se encuentran, entre otras, las de celebrar negocios fiduciarios que tengan por objeto la administración de bienes o la ejecución de actividades relacionadas con el otorgamiento de garantías por terceros para asegurar el cumplimiento de las obligaciones.

11. En virtud de lo anterior, la Sala Plena encontró que la FIDUPREVISORA S.A. actuaba como vocera y administradora de PANFLOTA, esto es, que aquella gestionaba los intereses y representaba al patrimonio autónomo en cumplimiento de los objetivos previstos en el contrato de fiducia y la destinación de los bienes que conforman dicho patrimonio. Luego, al tratarse de una controversia enmarcada en el giro ordinario de los negocios de FIDUPREVISORA S.A., este asunto no correspondía a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, en aplicación del artículo 105 numeral 1º del CPACA. En consecuencia, de acuerdo con los artículos 12 de la Ley 270 de 1996 y 15 del Código General del Proceso, debía asignársele la competencia a la jurisdicción ordinaria, que es la encargada de asumir el conocimiento de todo asunto que no esté atribuido expresamente por ley a otra jurisdicción.

12. En consecuencia, se adoptó la siguiente regla de decisión: “le corresponde a la jurisdicción ordinaria el conocimiento de las controversias relacionadas con contratos celebrados por entidades públicas que tengan el carácter de instituciones financieras, siempre que dichos contratos correspondan al giro ordinario de sus negocios. Lo anterior de conformidad con los artículos 105 del CPACA, 12 de la Ley 270 de 1996 y 15 del Código General del Proceso”.

13. La Sala Plena constata que en el presente caso se generó un conflicto negativo entre una autoridad de la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral (Juzgado 21 Laboral del Circuito de Bogotá) y otra de la jurisdicción de lo contencioso administrativo (la Sala Plena del Tribunal Administrativo de Cundinamarca), en el que concurren los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo, en los términos definidos en los fundamentos jurídicos 3 y 4 de las consideraciones de esta providencia.

14. Con base en lo anterior, la Sala dirime el presente conflicto de jurisdicción en el sentido de determinar que el Juzgado 21 Laboral del Circuito de Bogotá es la autoridad competente para conocer del proceso promovido por la Federación Nacional de Cafeteros en contra de la FIDUPREVISORA S.A., en su condición de vocera y administradora del Patrimonio Autónomo PANFLOTA, y de Asesores en Derecho S.A.S., como mandataria de la FIDUPREVISORA S.A.

15. Lo anterior, dado que en el presente asunto se debe aplicar el numeral 1° del artículo 105 del CPACA, ya que la jurisdicción de lo contencioso administrativo no es la competente para conocer de la demanda promovida por la Federación Nacional de Cafeteros, porque se trata de una controversia derivada de un contrato celebrado por una entidad pública, que tiene el carácter de institución financiera, en el marco específico del giro ordinario de sus negocios.

16. En efecto, en virtud del contrato de fiducia, la FIDUPREVISORA S.A. actúa como vocera y administradora del Patrimonio Autónomo PANFLOTA. Esto quiere decir que aquella administra y representa a dicho patrimonio autónomo en cumplimiento de los objetivos previstos y de la destinación de los bienes que lo conforman. Vale mencionar que el Patrimonio Autónomo PANFLOTA se constituyó mediante el contrato de fiducia de administración y pagos No. 3-1-0138 del 14 de febrero de 2006, suscrito entre la FIDUPREVISORA S.A. y la Compañía de Inversiones de La Flota Mercante S.A., hoy liquidada, con el fin de que la fiduciaria administrara los recursos y los destinara al pago de las mesadas pensionales y aportes a las EPS a cargo de la CIFM.

17. Por su parte, Asesores en Derecho S.A.S., en su condición de mandataria de la FIDUPREVISORA S.A., expidió el acto administrativo por medio del cual se reconoció un cálculo actuarial en favor de D.T.G. en calidad de ex trabajador de la CIFM, hoy liquidada. Esta actuación confirma el hecho de que se trata de asuntos que obedecen al giro ordinario de los negocios de su mandante.

18. Así las cosas, de conformidad con los artículos 12 de la Ley 270 de 1996 y 15 del Código General del Proceso, le corresponde a la jurisdicción ordinaria el conocimiento de todo asunto que no esté atribuido expresamente por ley a otra jurisdicción. Por lo tanto, la Sala ordenará remitir el expediente al Juzgado 21 Laboral del Circuito de Bogotá para lo de su competencia, y comunicar la presente decisión a la Sala Plena del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

Regla de decisión. La jurisdicción ordinaria es la competente para conocer de las controversias relacionadas con contratos celebrados por entidades públicas que tengan el carácter de instituciones financieras, siempre que dichos contratos correspondan al giro ordinario de sus negocios; de conformidad con los artículos 105 del CPACA, 12 de la Ley 270 de 1996 y 15 del Código General del Proceso.

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,