Auto nº 779/22 de Corte Constitucional, 9 de Junio de 2022

1. Por medio de apoderado judicial, la Fiduciaria Central S.A. obrando como vocera y administradora del patrimonio autónomo denominado F.S., presentó demanda verbal de mayor cuantía correspondiente a una rendición espontánea de cuentas, en contra de la Beneficencia de Cundinamarca. Para tal efecto, invocó tres pretensiones: (i) recibir las cuentas de la Fiduciaria Central S.A. que como administrador fiduciario de los bienes del patrimonio autónomo denominado F.H.S. está obligada a rendir la Beneficencia de Cundinamarca, esto es, por la suma de $346’172.545[1] como cuentas finales; (ii) dar traslado de las cuentas a la Beneficencia de Cundinamarca y si no son objetadas, impartirles aprobación; y, (iii) condenar en costas a la demandada.

2. Según se narra en los hechos de la demanda -incluyendo la subsanación- y se logra extraer de las pruebas que fueron allegadas por la Fiduciaria demandante, mediante escritura pública No. 2407 del 28 de mayo de 1997 otorgada en la Notaría 20 del Círculo de Bogotá, Fiduciaria Central S.A. como vocera del Fideicomiso Cusezar SM-III-6M2 (hoy Fideicomiso Ciudad Salitre[2]) en calidad de vendedor, y la sociedad Areca S.A. en calidad de comprador, celebraron un contrato de compraventa sobre el bien inmueble identificado con el folio de matricula inmobiliaria No. 50C-1456205, debidamente registrado.[3]

3. Ese mismo día, mediante escritura pública No. 2408 del 28 de mayo de 1997 otorgada en la Notaria 20 del círculo notarial de Bogotá, la Fiduciaria Central S.A.[4] en calidad de fiduciario, y la sociedad Areca S.A. en calidad de fideicomitente y beneficiaria, suscribieron contrato de fiducia mercantil inmobiliaria irrevocable a través del cual se conformó un patrimonio autónomo denominado Fideicomiso Fiducentral Areca SM-III-6M2. A dicho fideicomiso se le transfirió por parte del fideicomitente el derecho de dominio sobre un lote de terreno ubicado en Ciudad Salitre en Bogotá que se identifica con el folio de matricula inmobiliaria No. 50C-1456205,[5] y en esa escritura pública se señaló que el bien sería destinado para la ejecución de un proyecto inmobiliario de vivienda llamado SM-III-6M-2 Propiedad Horizontal.

4. Así mismo, en la cláusula sexta denominada “efectos patrimoniales”, se consignó una obligación especial a cargo del patrimonio autónomo Fideicomiso Fiducentral Areca SM-III-6M2, consistente en pagar con sus recursos el valor del lote identificado con el folio de matrícula inmobiliaria No. 50C-1456205 según las fórmulas de determinación del precio de acuerdo con la cláusula sexta del contrato de compraventa contenido en la escritura pública No. 2407 del 28 de mayo de 1997, esto es, (i) pagar a favor de la Fiduciaria Central S.A. fideicomiso Ciudad Salitre y/o a la Beneficencia de Cundinamarca, el valor del precio conforme al sistema de liquidaciones parciales del precio en la medida que se vendan unidades habitacionales del proyecto inmobiliario; (ii) liquidar de manera definitiva el saldo del precio del bien al extinguirse el plazo para la ejecución total del proyecto inmobiliario, para ser pagado a favor de la Fiduciaria Central S.A. fideicomiso Ciudad Salitre y/o de la Beneficencia de Cundinamarca; (iii) si al final la cantidad de metros cuadrados vendibles era menor al pactado, se debe pagar a favor de la Fiduciaria Central S.A. fideicomiso Ciudad Salitre una suma equivalente al 18% del valor comercial de cada metro cuadrado de área neta construida privada en vivienda vendible de la edificación; y, (iv) si no se iniciaba el proyecto inmobiliario se fijó la suma del lote en $2.152’963.961 con su correspondiente indexación anual o fraccionada.[6]

5. Adicionalmente, en la escritura pública No. 2408 del 28 de mayo de 1997, se reconoció a la Beneficencia de Cundinamarca como sucesor económico[7] del vendedor Areca S.A. o “destinatario de pagos”[8] con ocasión de la venta del inmueble que fue de su propiedad, el cual se identifica con el folio de matricula No. 50C-1456205, y en la cláusula décima segunda se establecieron algunos eventos en que se debía llevar a cabo la transferencia del bien o de unidades inmobiliarias privadas a título de dación en pago a favor de la Beneficencia de Cundinamarca[9].

6. Luego, mediante la escritura pública No. 3685 del 15 de julio de 2002 otorgada en la Notaría 1ª del Círculo de Bogotá, se modificó el contrato de fiducia mercantil, en tanto el fideicomitente Areca S.A. previamente había cedido la totalidad de sus derechos y obligaciones[10] a Hidroelectric de Colombia Ltda. Con ello el patrimonio autónomo varió su denominación a F.H.S. y se conformó un Comité Fiduciario para establecer las directrices del proyecto inmobiliario, integrado por tres miembros: “un representante del fideicomitente constructor, un representante de la Beneficencia de Cundinamarca y un tercer miembro nombrado de común acuerdo entre el fideicomitente constructor y la Beneficencia de Cundinamarca”.[11] Expresamente la cláusula sexta de esta escritura reconoce a la Beneficencia de Cundinamarca como beneficiario final del pago del precio del inmueble.[12]

7. Sobre el lote de terreno del inmueble identificado con el folio de matrícula inmobiliaria No. 50C-1456205 y a través de la sociedad Heryarco S.A.S en calidad de constructora, se levantó el proyecto inmobiliario que en la actualidad se conoce como Koala Salitre Reservado PH.

8. En Acta de reunión del 14 de noviembre de 2018, la Fiduciaria Central S.A. y la Beneficencia de Cundinamarca fijaron el valor que se debía pagar por concepto del bien inmueble en $5.841’525.738, suma respecto de la cual la demandante señala que solo adeuda $346’172.545.[13] Atendiendo a este último valor, la demandante convocó audiencia prejudicial de conciliación que tuvo lugar el 29 de mayo de 2019 ante la Procuraduría 147 Judicial para Asuntos Administrativos, pero la misma se declaró fallida.[14]

9. La demanda fue repartida el 5 de diciembre de 2019 al Juzgado 16 Civil del Circuito de Bogotá, que procedió a inadmitirla por auto del 19 de diciembre de 2019.[15] En el escrito de subsanación, la demandante precisó que su relación jurídica con la Beneficencia de Cundinamarca no es contractual ni del contrato de compraventa del inmueble con matrícula inmobiliaria No. 50C-1456205, ni del contrato de fiducia instrumentalizado en la escritura pública No. 2408 del 28 de mayo de 1997, sino que “simplemente fue designado como un destinatario de pago conforme al pacto contenido en la cláusula sexta (determinación del pago de la compraventa y forma de pago) de la escritura pública No. 2407 de fecha 28 de mayo de 1997 otorgada por la Notaría 20 de Bogotá, pacto reproducido igualmente en el Parágrafo Primero de la Cláusula Sexta (efectos patrimoniales) del contrato fiduciario de que trata la escritura pública No. 2408 de fecha 28 de mayo de 1997 otorgada en la Notaría 20 de Bogotá” (negrillas originales).[16]

10. El Juzgado 16 Civil del Circuito de Bogotá en auto del 5 de febrero de 2020, procedió a rechazar la demanda por falta de jurisdicción y la remitió al Juez Administrativo del Circuito de Bogotá – reparto. Fundó su decisión en que, si bien es cierto que los contratos de compraventa y de fiducia mercantil inmobiliaria no fueron suscritos por la Beneficencia de Cundinamarca, no lo es menos que aquí no se pretende ventilar una controversia contractual respecto de dichos acuerdos, sino rendir espontáneamente cuentas a dicha Beneficencia. Agregó que al ser una fiducia pública no hay lugar a la transferencia de dominio sobre bienes estatales ni conformación de patrimonios autónomos (art. 32, numeral 5, inciso 8° de la ley 80 de 1993), sino una administración y manejo de los recursos o fondos departamentales. Así, como la acción se dirige contra la Beneficencia de Cundinamarca como establecimiento público del sector descentralizado del orden departamental, y atendiendo a que se trata de una administración de recursos con destino al tesoro público, el asunto compete a la jurisdicción contenciosa administrativa de acuerdo con el inciso 1° del artículo 104 del CPACA.[17]

11. Una vez se surtió la remisión respectiva, el asunto fue repartido el 26 de febrero de 2020 al Juzgado Cuarenta y Cinco Administrativo del Circuito de Bogotá, que en auto del 9 de julio de 2020 propuso el conflicto negativo al estimar que carece de jurisdicción. Para tal fin, señaló que (i) no se trata de un contrato de fiducia pública porque no fue firmado por la Beneficencia de Cundinamarca, ni expresamente se concibe como un contrato estatal; (ii) no se pide declarar la existencia de un contrato estatal ni se debaten sus cláusulas contractuales; (iii) en virtud del contrato de fiducia privada existe un dinero que debe reembolsarse a un tercero beneficiario, el cual resulta ser una entidad pública, es decir, es un litigio que implica el cumplimiento de los deberes del fiduciario, situación que se regula por el numeral 8° del artículo 1234 del Código de Comercio y por el artículo 380 del Código General del Proceso, correspondiendo la controversias a la jurisdicción ordinaria civil.

12. Debido a lo anterior, se remitió el expediente al Consejo Superior de la Judicatura el 5 de abril de 2021, y éste a su vez procedió a remitirlo a la Corte Constitucional. El expediente CJU 854 fue asignado a la magistrada ponente el 25 de mayo de 2021 y puesto a disposición del despacho sustanciador el 9 de junio de 2021con el fin de adoptar la correspondiente decisión en el asunto.

13. A la Sala Plena de la Corte Constitucional le corresponde “dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones”, de conformidad con el artículo 241, numeral 11, de la Constitución Política.

    Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones

14. En diversas oportunidades, la Corte Constitucional ha señalado que los conflictos de jurisdicciones se presentan cuando “dos autoridades que administran justicia y que pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna corresponde (negativo) o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”. [18]

15. En ese sentido, en el Auto 155 de 2019, la Sala Plena precisó que su configuración requiere la concurrencia de los siguientes tres presupuestos: (i) el presupuesto subjetivo, exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones[19]; (ii) el presupuesto objetivo, el cual requiere la existencia de una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia. En otras palabras, debe estar acreditado el desarrollo de un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional[20]; y, (iii) el presupuesto normativo que consiste en que las autoridades judiciales en colisión deben manifestar expresamente las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran o no competentes para conocer la controversia[21].

16. La Sala considera que en el presente asunto se encuentran acreditados esos tres presupuestos así:

    15.1. El conflicto se suscitó entre una autoridad de la jurisdicción ordinaria en su especialidad civil y otra autoridad de la jurisdicción de lo contencioso administrativa.

    15.2. Existe una controversia entre el Juzgado Dieciséis Civil del Circuito de Bogotá y el Juzgado Cuarenta y Cinco Administrativo del Circuito de Bogotá en relación con la autoridad competente para conocer del proceso correspondiente a la rendición espontánea de cuentas que instauró la Fiduciaria Central S.A. obrando como vocera y administradora del patrimonio autónomo denominado Fideicomiso SM-III-6M2, contra la Beneficencia de Cundinamarca. En este caso, las pretensiones se enfocan a que dicha Beneficencia reciba las cuentas finales que como administrador fiduciario de los bienes del patrimonio autónomo denominado Fideicomiso Hidroelectric SM-III-6M2 está obligada a rendir por su gestión la Fiduciaria Central S.A., en tanto se le impuso una obligación especial de pagar el precio del inmueble identificado con el folio de matrícula inmobiliaria No. 50C-1456205 al sucesor económico del vendedor, es decir, a la Beneficencia de Cundinamarca.

    15.3. Cada uno de los jueces manifestaron expresamente los motivos constitucionales y legales por los cuales consideran no ser competentes para conocer del asunto. Por una parte, la juez de la jurisdicción ordinaria civil estimó que, aunque los contratos de compraventa de bien inmueble y de fiducia mercantil inmobiliaria no fueron suscritos por la Beneficencia de Cundinamarca, lo que se pretende es la rendición espontánea de cuentas en la que se encuentra involucrada una entidad pública, por lo que de acuerdo con el artículo 104 del CPACA le corresponde el conocimiento a la jurisdicción contencioso administrativo. Por otra parte, el juez contencioso administrativo señaló que no se trata de un debate sobre la existencia o sobre las cláusulas de un contrato estatal en tanto no obra escrito firmado por la Beneficencia de Cundinamarca, sino que el litigio se centra en el cumplimiento de un deber del fiduciario a favor de un tercero beneficiario que en este caso es una entidad pública, situación que se ubica en el numeral 8 del artículo 1234 del Decreto 410 de 1971 y en el artículo 380 del CGP.

    Asunto objeto de decisión y metodología

    Luego de encontrar satisfechos los anteriores presupuestos, la Corte dirimirá el conflicto de jurisdicciones planteado entre el Juzgado Dieciséis Civil del Circuito de Bogotá y el Juzgado Cuarenta y Cinco Administrativo del Circuito de Bogotá. Para tal fin, se ocupará de los siguientes temas: (i) la cláusula general de competencias de la jurisdicción de lo contencioso administrativo; (ii) la cláusula general o residual de competencia de la jurisdicción ordinaria, para lo cual realizará un especial enfoque en los procesos de rendición de cuentas; (iii) la naturaleza jurídica de la Beneficencia de Cundinamarca; y, (iv) la fiducia pública y a la fiducia mercantil. La obligación del fiduciario de rendir cuentas de su gestión. Posteriormente, abordará (v) el análisis del caso concreto.

1. La cláusula general de competencias de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo

16. Por disposición del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida para conocer de las controversias y de los litigios que surjan con ocasión de “actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa”. Justamente, el parágrafo de esa disposición consagra que para efectos del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), se entiende por entidad pública “todo órgano, organismo o entidad estatal, con independencia de su denominación; las sociedades o empresas en las que el Estado tenga una participación igual o superior al 50% de su capital; y los entes con aportes o participación estatal igual o superior al 50%”.

17. Además de esta regla general de competencia, el mismo artículo 104 en comento consagra taxativamente los procesos que son competencia directa de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, siendo relevante el numeral segundo que refiere a “los relativos a los contratos, cualquier que sea su régimen, en los que sea parte una entidad pública o un particular en ejercicio de funciones propias del Estado”.

18. A lo anterior se le suma que el artículo 105 de la Ley 1437 de 2011, también con carácter taxativo, precisa cuáles son los asuntos que no son competencia de esta jurisdicción, a saber: (i) las controversias relativas a la responsabilidad extracontractual y a los contratos celebrados por entidades públicas que tengan el carácter de instituciones financieras, aseguradoras, intermediarios de seguros o intermediarios de valores vigilados por la Superintendencia Financiera, cuando correspondan al giro ordinario de los negocios de dichas entidades, incluyendo los procesos ejecutivos; (ii) las decisiones proferidas por autoridades administrativas en ejercicio de funciones jurisdiccionales, sin perjuicio de las competencias en materia de recursos contra dichas decisiones atribuidas a esta jurisdicción; (iii) las decisiones proferidas en juicios de policía regulados especialmente por la ley; y, (iv) los conflictos de carácter laboral surgidos entre las entidades públicas y sus trabajadores oficiales.

2. Cláusula general o residual de competencia de la Jurisdicción Ordinaria. Especial enfoque en los procesos de rendición de cuentas

19. La Ley 1564 de 2012 denominada Código General del Proceso (CGP), en su artículo 15 establece que corresponde a la Jurisdicción Ordinaria el conocimiento de todo asunto que no esté atribuido expresamente por la ley a otra jurisdicción, y además precisa que en la especialidad civil recae la competencia residual de los asuntos que no estén asignados por ley a otra especialidad de la jurisdicción ordinaria.

20. Aunado a lo anterior, esta codificación procesal consagra en el artículo 368 que los asuntos contenciosos que no estén sometidos a un trámite especial se rigen por el trámite del proceso verbal. Justamente, dentro de los llamados procesos verbales especiales se encuentran en los artículos 379 y 380 del CGP, respectivamente, la rendición provocada de cuentas y la rendición espontánea de cuentas. Allí se establecen los requerimientos especiales que deben incluirse en la demanda y el procedimiento a seguir en caso de que medie o no oposición por el demandado. Cabe destacar que en la rendición espontánea de cuenta cuando la sentencia que se dicte ordena recibir las cuentas, el estatuto procesal civil remite a las reglas que sobre el particular se consagran para la rendición provocada de cuentas, situación que demuestra la cercanía e interacción entre estas dos posibilidades que constituyen el género del proceso de rendición de cuentas.

21. Importa precisar que la rendición de cuentas como género persigue dos fines que han sido determinados por la jurisprudencia constitucional: “a) Inmediato: constituido por las cuentas, esto es los ingresos y egresos, con sus respectivos soportes, de la actividad desarrollada por quien se ha encargado de administrar bienes o negocios de otra persona, sea que su origen esté en un acto de voluntad de las partes, como acontece con el contrato, o de una situación contemplada en la ley, como en el secuestre o el albaceazgo. b) M.: consiste en establecer quién debe a quién y cuánto, o sea, cuál es el saldo que queda a favor de una parte y a cargo de otra, llámese demandante o demandado.”[22] Estos dos fines operan indistintamente de que se trate de una rendición provocada o espontánea de cuentas.

22. La diferencia entre estas dos modalidades judiciales se centra en que en la rendición provocada de cuentas la calidad de demandante es ejercida por la persona a quien se le deben presentar las cuentas, y el objeto de persigue ese proceso es “que todo aquel que conforme a la ley, esté obligado a rendir cuentas de su administración lo haga, si voluntariamente no ha procedido a hacerlo”[23], mientras que en la rendición espontánea de cuentas la calidad de demandante la detenta “quien considere que debe rendir cuentas y pretenda hacerlo sin que se le hayan pedido”[24], y su objeto tiene por norte que “aquél que debe rendir cuentas a otro, pero que no ha podido rendírselas con anterioridad al proceso, acuda al juez para expresar bajo la gravedad del juramento cuáles son esas cuentas, la razón de ellas y en su caso, el monto del saldo a su cargo.” En ambos casos, cuando se presenta una actividad que conlleve el manejo y la administración de bienes o de ciertas actividades sociales o mercantiles, es obligatorio rendir cuentas de la correspondiente gestión. Si dicho deber no se logra, debe entonces acudirse al proceso de rendición de cuentas en alguna de las dos formas previstas, según la posición que ejerza el demandante en el deber de rendirlas o en el derecho de recibir las cuentas.

23. Ahora bien, en el marco del proceso de rendición provocada de cuentas, la Sala considera necesario destacar cuatro decisiones judiciales que mutatis mutandis resultan aplicables también al proceso de rendición espontánea de cuentas para esclarecer el debate sobre la jurisdicción, dada su cercanía e interacción como parte del género de la rendición de cuentas.

24. En primer lugar, en sentencia proferida el 16 de septiembre de 2008, la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia se ocupó de una acción de tutela que presentó la Dirección Nacional de Estuperfacientes contra la Sala Civil-Familia del Tribunal Superior de Distrito Judicial de Barranquilla, dando que resolvió un proceso de rendición provocada de cuentas instaurado en su contra sin tener, según lo afirmaba el accionante, jurisdicción ni competencia para ello debido a la naturaleza de la entidad pública. En esa oportunidad, el alto tribunal de la jurisdicción ordinaria explicó que “aun cuando la parte demandada o demandante en un proceso sea una entidad pública, su naturaleza no es la que únicamente determina cuál de las jurisdicciones es la competente para tramitar y decidir el proceso, puesto que hay que determinar la clase de acción, como en este caso, y vemos que la jurisdicción contencioso administrativa, no existe señalado un trámite para exigir la rendición de cuentas, y que este procedimiento sólo opera en materia ordinaria, por tal razón las acciones encaminadas a obtener la rendición provocada de cuentas, necesariamente debieron iniciarse ante los jueces civiles” (negrillas fuera del texto original). A partir de ello, concluyó más adelante que “dentro de la competencia asignada a la jurisdicción contencioso administrativa no está asignado el conocimiento de los procesos de rendición de cuentas” y, por consiguiente, negó el amparo tutelar al evidenciar que no se configuró defecto alguno.

25. En segundo lugar, en la Sentencia T-686 de 2017,[25] la Sala Cuarta de Revisión estudió una acción de tutela que presentó el Distrito Capital en contra de las decisiones judiciales que rechazaron la nulidad por falta de jurisdicción, al estimar que incurrieron en defecto orgánico por haber tramitado ante la jurisdicción ordinaria civil y no la jurisdicción contencioso administrativa el proceso de rendición provocada de cuentas que fue interpuesto contra la entidad accionante. En esa oportunidad, la Corte afirmó que “respecto del proceso de rendición provocada de cuentas instaurado en contra de las entidades del Estado, la jurisprudencia de las altas cortes ha sido consistente en precisar que su conocimiento corresponde a la Jurisdicción Ordinaria, en tanto no se persiga controvertir un acto emitido en ejercicio de la función administrativa”.

26. En tercer lugar, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura en Auto del 9 de octubre de 2019,[26] se ocupó de dirimir un conflicto negativo de jurisdicciones suscitado entre un juzgado civil y un tribunal contencioso administrativo, respecto del trámite de un proceso de rendición provocada de cuentas que instauró una entidad pública contra una persona que detentaba la calidad de depositario provisional de bienes inmuebles y debía rendir cuentas de su gestión. En esa ocasión, luego de analizar el contenido del artículo 104 del CPACA, dicha Sala concluyó que el proceso de rendición de cuentas no se ajusta a la cláusula general de competencias de la jurisdicción de lo contencioso administrativo y, por tal motivo, dispuso que el asunto fuese tramitado por la justicia ordinaria en tanto se trata de un asunto de naturaleza estrictamente civil.[27]

27. En cuarto lugar, la Sala Plena de la Corte Constitucional, en el reciente Auto 675 de 2022,[28] resolvió un conflicto de jurisdicciones que se presentó entre un juzgado civil y un juzgado contencioso administrativo, con ocasión de un proceso verbal de rendición provocada de cuentas que adelantó la Sociedad de Activos Especiales SAE contra un auxiliar de la justicia que obraba como depositario provisional de unos bienes inmuebles y que debía presentar un informe de gestión y contable al Fondo para la rehabilitación, Inversión Social y Lucha contra el Crimen Organizado (FRISCO). En ese Auto la Corte recordó que la acción de rendición de cuentas es de naturaleza civil y, por ende, aun cuando la SAE es una entidad pública, acorde con el artículo 15 del CGP corresponde a la jurisdicción ordinaria en la especialidad civil el conocimiento del proceso de rendición provocada de cuentas de los depositarios provisionales del FRISCO, siempre y cuando no se persiga controvertir un acto emitido en ejercicio de la función administrativa, sino las actividades de gestión propias de la responsabilidad civil de esos auxiliares de la justicia. En tal sentido, dirimió el conflicto remitiendo el asunto al juzgado civil.

28. De lo anterior se concluye que (i) el proceso de rendición de cuentas es de naturaleza civil; (ii) en la jurisdicción contencioso administrativa no existe un trámite para exigir la rendición de cuentas; (iii) la jurisdicción ordinaria en la especialidad civil es la llamada a conocer de esta clase de procesos verbales especiales, así una entidad pública obre como demandante o como demandada; (iv) la rendición de cuentas reclamada o que se pretende rendir debe basarse sobre la gestión legal o contractual acordada que genera responsabilidad civil; y, (v) en los casos en que se cuestione un contrato estatal o un acto administrativo emitido por la entidad pública en ejercicio de la función administrativa, o se pretenda la reparación directa derivada de la responsabilidad del Estado por la gestión, la competencia recae en la jurisdicción de lo contencioso administrativo, pero a través de los procedimientos contemplados para ello, es decir, no mediante un proceso de rendición de cuentas que es del resorte exclusivo de los jueces civiles.

29. Para la Sala, estas reglas son aplicables extensivamente a los procesos de rendición espontánea de cuentas por cuanto hacen parte del género amplio procesal denominado rendición de cuentas y de la finalidad de atender las obligaciones propias de la gestión que implica la administración y el manejo de bienes o de actividades mercantiles.

3. Naturaleza jurídica de la Beneficencia de Cundinamarca

30. De acuerdo con el Decreto Ordenanzal No. 0266 del 16 de septiembre de 2016 expedido por el Gobernador del Departamento de Cundinamarca,[29] la Beneficencia de Cundinamarca es un establecimiento público del sector descentralizado del orden departamental, con personería jurídica, autonomía administrativa y financiera y patrimonio independiente, adscrito a la Secretaría de Desarrollo e Inclusión Social de la Gobernación de Cundinamarca.

31. Su misión se concreta en prestar servicios sociales con recursos propios del presupuesto departamental, o con recursos públicos o privados, venta de servicios, contratos o convenios, donaciones y alianzas estratégicas. Tales servicios sociales se orientan a la población infantil, juvenil, adultos, adultos mayores y personas en condición de discapacidad que se encuentren en estado de pobreza y vulnerabilidad en el Departamento de Cundinamarca y en los territorios que se convenga, para lo cual brinda programas enfocados a la atención de las violencias, la protección, prevención, restitución de derechos, reincorporación y reintegración de la vida social, la formación integral y la prestación de servicios. Además, su objetivo primordial es el de coadyuvar de manera coordinada con las políticas de la administración departamental en la ejecución, seguimiento y control de la política social, para disminuir las expresiones de pobreza y trabajar por los derechos de las comunidades vulnerables mediante programas de protección social integral, así como generar recursos mediante contratos, convenios o transferencias que sean aplicables a los fines sociales y programas.[30]

32. La dirección y administración de la Beneficencia de Cundinamarca está a cargo de un Consejo Directivo, que es la máxima autoridad de la entidad, y del Gerente General quien es su representante legal. Dentro de las funciones del Gerente General se encuentra consagrada la de “expedir los actos administrativos y adjudicar y celebrar contratos o convenios para el cumplimiento de la misión y funciones de la Beneficencia de Cundinamarca”[31], y los actos y decisiones del Gerente General en cumplimiento de sus funciones se instrumentalizan mediante Resoluciones numeradas y consecutivas por cada año.[32] Adicionalmente, resulta relevante destacar dos aspectos: (i) los recursos de esa entidad pública pueden ser administrados a través de encargos fiduciarios o fiducias públicas; y, (ii) el régimen de contratación de la entidad se sujeta a lo dispuesto en las Leyes 80 de 1993, 1150 de 2007, 1474 de 2011 y a las demás normas que modifiquen, adicionen o reglamenten la contratación pública.[33]

4. Breve referencia a la fiducia pública y a la fiducia mercantil. La obligación del fiduciario de rendir cuentas de su gestión

33. En Colombia los negocios fiduciarios presentan tres modalidades: (i) el encargo fiduciario; (ii) la fiducia pública; y, (iii) la fiducia mercantil. En esta oportunidad la Sala se ocupará de conceptualizar brevemente las dos últimas modalidades, sin pretensión de exhaustividad, dada la naturaleza de esta providencia judicial.

34. La fiducia pública es un contrato creado por la Ley 80 de 1993, que celebran las entidades públicas con las sociedades fiduciarias, sin que obre la transferencia de la propiedad sobre los bienes o dineros, es decir, solo opera la mera tenencia de los mismos y no constituye un patrimonio autónomo. Para tal efecto, el artículo 25 de la Ley 1150 de 2007 señala que la selección de la sociedad fiduciaria a contratar, sea pública o privada, debe hacerse mediante el procedimiento de licitación pública o concurso. Así mismo, el artículo 32 numeral 5 de la Ley 80 de 1993 establece que los actos y contratos que se realicen en desarrollo de un contrato de fiducia pública deben cumplir estrictamente las normas previstas en el estatuto general de contratación de la administración pública, lo cual incluye que el contrato celebrado por la entidad pública conste por escrito para que se entienda perfeccionado.[34] En cuanto sea compatible, a la fiducia pública le son aplicables las disposiciones sobre fiducia mercantil que fija el Código de Comercio.

35. Por su parte, la fiducia mercantil se encuentra expresamente establecida en el Código de Comercio (Decreto 410 de 1971), Libro Cuarto: de los contratos y obligaciones mercantiles, Título XI. Puntualmente el artículo 1226 de esa codificación la define como “un negocio jurídico en virtud del cual una persona, llamada fiduciante o fideicomitente, transfiere unos o más bienes especificados a otra, llamada fiduciario, quien se obliga a administrarlos o enajenarlos para cumplir una finalidad determinada por el constituyente, en provecho de éste o de un tercero llamado beneficiario o fideicomisario.”

36. Importa señalar que (i) quien ocupa la posición contractual de fiduciante también puede ser beneficiario si así se estipulan las partes; (ii) los bienes objeto de la fiducia solo garantizan las obligaciones contraídas en el cumplimiento de la finalidad perseguida, por lo cual se mantienen separados del resto de los activos del fiduciario y de otros negocios fiduciarios, constituyendo un patrimonio autónomo que responde a la finalidad pactada; (iii) el contrato de fiducia es solemne en tanto debe ser constituido entre vivos a través de escritura pública debidamente registrada cuando recaiga sobre bienes inmuebles; (iv) en Colombia solo los establecimientos de crédito y las sociedades fiduciarias pueden tener la calidad de fiduciarios; (v) el artículo 1234.8 del Código de Comercio consagra como deber indelegable del fiduciario, además de los previstos en el acto constitutivo, el rendir cuentas comprobadas de su gestión al beneficiario cada seis meses, a su vez que el artículo 1236.4 establece como derecho del fiduciante exigir la rendición de cuentas sobre el negocio fiduciario. Al respecto, la Circular Básica Jurídica 029/14 de la Superintendencia Financiera precisa que la obligación del fiduciario de rendir cuentas al beneficiario incluye que el que se rindan a favor de los llamados cesionarios de beneficios, de los acreedores garantizados y de los fideicomitentes.[35]

37. Dentro de la tipología de la fiducia mercantil[36] se encuentra la fiducia inmobiliaria que ha sido entendida como “un negocio fiduciario que, en términos generales, tiene como finalidad la administración de recursos y bienes afectos a un proyecto inmobiliario o a la administración de los recursos asociados al desarrollo y ejecución de un proyecto, de acuerdo con las instrucciones señaladas en el contrato”.[37] La fiducia inmobiliaria se puede constituir como (i) de administración y pagos;[38] (ii) de tesorería; y, (iii) de preventas.

38. Conforme con lo expuesto en referencia la Sala Plena puede concluir que, en el contrato de fiducia pública resulta indispensable adelantar un proceso de licitación o de selección para escoger la sociedad fiduciaria y que el mismo debe constar por escrito para que opere el perfeccionamiento del contrato mediante la firma de las partes -lo cual incluye al representante de la entidad pública-, sumado a que su finalidad de centra en la mera tenencia y administración de los bienes. Por su parte, en la fiducia mercantil se celebra entre privados y cuando transfiere bienes inmuebles se solemniza mediante escritura pública, constituyendo un patrimonio autónomo. El fiduciario tiene la obligación legal de rendir cuentas según la gestión que le fue encomendada.

5. Análisis del caso concreto

39. Esta corporación considera que el conocimiento del presente asunto le corresponde a la jurisdicción ordinaria civil representada en este caso por el Juzgado Dieciséis Civil del Circuito de Bogotá, de acuerdo con las siguientes razones:

40. En primer lugar, el contrato que se encuentra instrumentalizado mediante la escritura pública No. 2408 del 28 de mayo de 1997 otorgada en la Notaría 20 del Círculo de Bogotá, es un contrato de fiducia mercantil inmobiliaria que fue suscrito entre particulares: la sociedad Areca S.A. como fideicomitente y beneficiaria -actualmente H. de Colombia Ltda-, y la Fiduciaria Central S.A. como fiduciario. Allí se constituyó un patrimonio autónomo al cual le fue transferido el dominio de un bien inmueble para desarrollar un proyecto inmobiliario. En tanto dicho bien inmueble fue adquirido por Areca S.A. mediante escritura pública No. 2407 del 28 de mayo de 1997, se estableció la obligación de pagar el precio del bien con los recursos del patrimonio autónomo constituido, pago que dispuso realizarse a favor del fideicomiso Ciudad Salitre y/o de la Beneficencia de Cundinamarca, quienes obraron como vendedoras del inmueble.

41. Así las cosas, la Beneficencia de Cundinamarca es una destinataria de pagos con ocasión de la venta del inmueble que fue de su propiedad, situación que fue confirmada en la escritura pública No. 3685 del 15 de julio de 2002 otorgada en la Notaría 1ª del Círculo de Bogotá, en la cual expresamente se indicó que esa entidad pública era una beneficiaria final del pago del precio del bien. Además de ello, esa escritura pública consagró que la Beneficencia de Cundinamarca hace parte de un comité fiduciario encargado de brindar lineamientos sobre el proyecto inmobiliario, tema que no muta la naturaleza jurídica del contrato de fiducia mercantil, ni la convierte en un contrato de fiducia pública en tanto no cumple con los requisitos propios de la Ley 80 de 1993 ni de la Ley 1150 de 2007.

42. En segundo lugar, las pretensiones de la demanda que presenta la Fiduciaria Central S.A. obrando como vocera y administradora del patrimonio autónomo denominado Fideicomiso SM-III-6M2, no cuestionan la existencia ni las cláusulas del contrato de fiducia mercantil, así como tampoco se fundan en la reparación directa derivada de la presunta responsabilidad del Estado por acción o por omisión en su actuar. Por el contrario, se basan en dar cumplimiento a la obligación legal que tiene el fiduciario de rendir cuentas de su gestión (art. 1234.8 del CCo), en este caso puntual, al destinatario de pagos que es la Beneficencia de Cundinamarca según el acta de reunión que sostuvieron el 14 de noviembre de 2018.

43. En tercer lugar, al tratarse de un proceso de rendición espontánea de cuentas que tiene una naturaleza civil, conforme fue explicado, la jurisdicción de lo contencioso administrativo carece de un trámite específico para ventilar esa pretensión, la cual tampoco se enmarca en los supuestos que consagra la cláusula general de competencias que establece el artículo 104 del CPACA, correspondiendo por consiguiente a la jurisdicción ordinaria civil mediante el trámite del proceso verbal especial que contempla el artículo 380 del CGP, así obre como demandada una entidad pública como lo es la Beneficencia de Cundinamarca. Lo anterior atendiendo a la cláusula residual de competencia que el artículo 15 del CGP ha definido para la jurisdicción ordinaria en su especialidad civil.

44. En consecuencia, la Sala Plena estima que le asiste razón al Juzgado Cuarenta y Cinco Administrativo del Circuito de Bogotá, en el sentido de que la demanda presentada por la Fiduciaria Central S.A. obrando como vocera y administradora del patrimonio autónomo denominado Fideicomiso SM-III-6M2, en contra la Beneficencia de Cundinamarca le corresponde tramitarla a la jurisdicción ordinaria civil. De contera que, se ordenará remitir el expediente CJU-854 al Juzgado Dieciséis Civil del Circuito de Bogotá para que continúe el trámite de la citada demanda. Esta autoridad deberá comunicar la presente decisión al Juzgado Cuarenta y Cinco Administrativo del Circuito de la misma ciudad y a los sujetos procesales e interesados dentro del trámite judicial correspondiente.

45. Regla de decisión: La Corte Constitucional determinó que el proceso de rendición espontánea de cuentas derivado de la gestión que debe cumplir el fiduciario en un contrato de fiducia mercantil donde obra como destinataria de pagos una entidad pública, es competencia de la jurisdicción ordinaria civil de acuerdo con los artículos 15 y 380 del Código General del Proceso.

Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional,