Auto nº 790/22 de Corte Constitucional, 9 de Junio de 2022
| Ponente | José Fernando Reyes Cuartas |
| Fecha de Resolución | 9 de Junio de 2022 |
| Emisor | Corte Constitucional |
| Expediente | CJU-1165 |
Auto 790/22
COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Relaciones laborales encubiertas en contratos estatales de prestación de servicios
Referencia: Expediente CJU-1165.
Conflicto negativo de jurisdicción suscitado entre el Juzgado 54 Administrativo Sección Segunda Oral de Bogotá y el Juzgado 22 Laboral del Circuito de la misma ciudad.
Magistrado sustanciador:
J.F.R.C..
B.D., nueve (9) de junio de dos mil veintidós (2022).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales profiere el siguiente:
AUTO
-
El 11 de marzo de 2016[1], J.C.L.D., actuando a través de apoderado judicial, promovió demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra el Hospital Meissen Nivel II ESE. El propósito de la demanda es declarar la nulidad de la comunicación 100-1577-2015 que negó al actor el reconocimiento de los derechos laborales solicitados mediante “petición del 21 de agosto de agosto de 2015”[2]. A título de restablecimiento del derecho requirió pagar “por cuenta de la existencia del contrato realidad”[3] los siguientes emolumentos: i) los descuentos realizados por retención en la fuente; ii) los aportes al Sistema de Seguridad Social en Pensiones y Salud; iii) las diferencias salariales existentes frente al cargo de auxiliar de chef adscrito al hospital; iv) el auxilio de cesantía y los intereses de cesantía; v) las primas legales; vi) las vacaciones; vii) la dotación y viii) la indemnización moratoria de que trata el artículo 2° de la Ley 244 de 1995.
-
El actor sostuvo que, desde el 8 de agosto de 2006 hasta el 30 de junio de 2011 estuvo vinculado con la entidad demandada para prestar sus servicios en el cargo de “auxiliar de chef de cocina”. Aseguró que suscribió sucesivos contratos de prestación de servicios, los cuales se relacionan a continuación:
Contrato n.°
Tiempo
6-663-2006
8/08/2006 a 1°/01/2007
6-126-2007
2/01/2007 a 30/03/2007
6-384-2007
-
/04/2007 a 30/06/2007
6-621-2007
-
/07/2007 a 2/01/2008
6-138-2008
3/01/2008 a 31/03/2008
6-362-2008
-
/04/2008 a 30/06/2008
6-597-2008
-
/07/2008 a 1°/01/2009
6-123-2009
2/01/2009 a 31/03/2009
6-362-2009
-
/04/2009 a 30/06/2009
6-650-2009
-
/07/2009 a 3/01/2010
6-164-2010
14/01/2010 a 30/06/2010
6-642-2010
25/05/2011 a 30/06/2011
Tabla 1. Órdenes Prestación de S.J.C.L.D.[4].
-
-
El actor afirmó que prestó sus servicios personalmente y de forma ininterrumpida. Adicionalmente, indicó que desempeñó sus labores bajo continua subordinación y dependencia de acuerdo con las directrices e instrucciones de la demandada.
-
El conocimiento del asunto correspondió al Juzgado 54 Administrativo Sección Segunda Oral de Bogotá. Mediante Auto del 30 de marzo de 2016[5], ese despacho admitió la demanda y corrió traslado a la entidad accionada para la contestación[6].
-
El 28 de febrero de 2017 se llevó a cabo la audiencia inicial consagrada en el artículo 180[7] del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante CPACA). En desarrollo de la diligencia, esa autoridad judicial declaró la falta de jurisdicción. Sostuvo que a pesar de que en el asunto se cumplía con el criterio orgánico de asignación de competencia a la jurisdicción de lo contencioso administrativo (carácter público de la entidad demandada), lo cierto es que no se acreditaba el criterio funcional, dado que “el señor J.C.L.D. se desempeñó como auxiliar de chef de cocina y conforme al manual de funciones (…) y a la Convención Colectiva de Trabajo que le es aplicada a la entidad accionada las funciones desempeñadas por el accionante son las que realiza un trabajador oficial de acuerdo con el código 633500”[8]. Lo anterior de conformidad con los artículos 104.4[9] y 155.2[10] del CPACA, 26 (parágrafo)[11] de la Ley 10 de 1990[12], así como el artículo 2.1[13] de la Ley 712 de 2001[14]. En ese sentido, ordenó remitir el proceso a los juzgados laborales del circuito de Bogotá (reparto).
-
El expediente fue repartido al Juzgado 22 Laboral del Circuito de Bogotá[15]. Mediante Auto del 29 de junio de 2017 el despacho avocó la demanda[16]. Posteriormente, el 12 de diciembre de 2017, después de que la parte accionante adecuara la demanda al trámite del proceso ordinario laboral, se admitió la demanda[17].
-
Sin embargo, mediante Auto del 15 de octubre de 2020[18], esa autoridad judicial consideró que no era posible asumir el conocimiento del asunto, porque del estudio de los hechos de la demanda “es posible colegir que lo que en realidad pretende la parte actora es el reconocimiento de una relación que dista de la relación laboral de orden privada propia de esta jurisdicción, sin que además en ningún momento se refiera a sí mismo como trabajador oficial, máxime si se tiene en cuenta que la entidad convocada (…) es una entidad pública descentralizada con categoría especial que se encuentra adscrita a la Secretaría Distrital de Salud”[19]. En ese orden, sostuvo que el conocimiento de las relaciones derivadas de las entidades públicas corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, de conformidad con el artículo 104.4 del CPACA. Adicionó que el asunto no se encuentra dentro de los enlistados en el artículo 2 de la Ley 712 de 2001. En consecuencia, planteó el conflicto negativo de competencia y remitió el expediente al Tribunal Superior de Bogotá, S.M..
-
Mediante Auto del 30 de junio de 2021, el Tribunal Superior de Bogotá remitió el expediente a la Corte Constitucional, por ser la autoridad competente para resolver el conflicto[20].
-
El 28 de enero de 2022, la Sala Plena, en sesión virtual, repartió el expediente de la referencia al Magistrado sustanciador. El 2 de febrero de 2022, el expediente fue entregado a través del Sistema de Información Integrado de la Corte Constitucional –SIICOR–[21].
Competencia
-
La Corte Constitucional es competente para resolver todos los conflictos de competencia entre jurisdicciones[22], de conformidad con el artículo 241.11 de la Carta[23].
Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones
-
Esta Corporación ha señalado que los conflictos de jurisdicciones se presentan cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”[24].
-
La Corte Constitucional, de forma reiterada, ha considerado que para configurar un conflicto de jurisdicciones es necesario que se den los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo[25], a saber: i) Presupuesto subjetivo, el cual exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones[26]. ii) Presupuesto objetivo, según el cual debe existir una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional[27]. iii) Presupuesto normativo, a partir del cual es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, a través de un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran competentes o no para conocer de la causa.
-
En el asunto de la referencia se satisfacen los anteriores presupuestos. Se cumple el presupuesto subjetivo porque el conflicto se suscita entre una autoridad que hace parte de la jurisdicción contenciosa administrativa (Juzgado 54 Administrativo Sección Segunda Oral de Bogotá) y otra de la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral (Juzgado 22 Laboral del Circuito de Bogotá).
-
Se cumple el presupuesto objetivo, dado que existe una controversia en relación con la autoridad competente para conocer el proceso promovido por J.C.L.D., actuando a través de apoderado judicial, contra el Hospital Meissen Nivel II ESE.
-
Se cumple el presupuesto normativo, ya que ambos despachos enunciaron fundamentos de índole legal que soportan sus posiciones dirigidas a negar su competencia en relación con el asunto. De una parte, el Juzgado 54 Administrativo Sección Segunda Oral de Bogotá fundamentó su posición en los artículos 104.4 y 155.2 del CPACA, 26 (parágrafo)[28] de la Ley 10 de 1990[29] y 2.1 de la Ley 712 de 2001. A partir de estos consideró que se encontraba acreditado que el señor J.C.L.D. se desempeñó como auxiliar de chef de cocina, cargo que conforme al manual de funciones de la entidad y a la Convención Colectiva de Trabajo correspondería a un trabajador oficial[30].
-
De otra, el Juzgado 22 Laboral del Circuito de Bogotá argumentó que la competencia es de la jurisdicción de lo contencioso administrativo de conformidad con el artículo 104.4 del CPACA, al configurarse una relación con una entidad de carácter público. Además, porque el asunto no se encuentra dentro de los enlistados en el artículo 2° de la Ley 712 de 2001.
Competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo para conocer los conflictos originados en la celebración y ejecución de contratos estatales de prestación de servicios. Reiteración del Auto 492 de 2021
-
Mediante el Auto 492 de 2021[31] la Sala Plena de la Corte Constitucional determinó que “de conformidad con el artículo 104 del CPACA, la jurisdicción contencioso administrativa es la competente para conocer y decidir de fondo un proceso promovido para determinar la existencia de una relación laboral, presuntamente encubierta a través de la sucesiva suscripción de contratos de prestación de servicios con el Estado”.
-
A la anterior decisión arribó esta Corporación luego de analizar el primer inciso y el numeral 2º del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, el numeral 3 del artículo 32 de la Ley 80 de 1993 y la jurisprudencia constitucional relevante[32]. Según la Sala Plena cuando la controversia se origina en presuntas relaciones laborales encubiertas en contratos estatales de prestación de servicios, será competente el juez administrativo por las siguientes razones: (i) lo que se discute es la validez del acto mediante el cual la administración niega la relación contractual y las acreencias laborales; (ii) el fundamento de las pretensiones se estructura a partir de un contrato de prestación de servicios estatal; (iii) el juez administrativo es el competente para validar si la labor contratada corresponde a una función que “no puede realizarse con personal de planta o requiere conocimientos especializados”, en los términos del artículo 32 de la Ley 80 de 1993; y (iv) el objeto del proceso consiste en establecer si se configuró un vínculo laboral a través de contratos de prestación de servicios, lo que implica un juicio sobre la actuación de la entidad pública.
-
La Corte advierte que, de acuerdo con la regla fijada en el Auto 492 de 2021, el asunto debe tramitarse por el Juzgado 54 Administrativo Sección Segunda Oral de Bogotá. Ello, porque, como lo sugirió el Juzgado 22 Laboral del Circuito de Bogotá, los fundamentos fácticos y jurídicos de la demanda, así como sus pretensiones, se refieren a la eventual existencia de un contrato realidad con el Estado (entidad pública con categoría especial, descentralizada)[33], presuntamente encubierto a través de la celebración indebida de sucesivos contratos de prestación de servicios entre el demandante y la entidad demandada.
-
El actor manifestó que se desempeñó como auxiliar de chef de cocina para el Hospital Meissen Nivel II ESE por más de 5 años, vinculado continuamente mediante contratos de prestación de servicios. Asimismo, hizo referencia a las condiciones de prestación personal y permanente del servicio, la remuneración y la dependencia o subordinación, elementos esenciales dirigidos a demostrar la presunta relación de trabajo entre las partes.
-
Así las cosas, la Corte asignará a la jurisdicción de lo contencioso administrativa la competencia para conocer la demanda y ordenará remitir el expediente al Juzgado 54 Administrativo Sección Segunda Oral de Bogotá, para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados.
Regla de decisión: “[d]e conformidad con lo señalado, la Corte concluye que según lo establecido en el artículo 104 del CPACA, la jurisdicción contencioso administrativa es la competente para conocer y decidir de fondo un proceso promovido para determinar la existencia de una relación laboral, presuntamente encubierta a través de la sucesiva suscripción de contratos de prestación de servicios con el Estado”.
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
Primero. DIRIMIR el conflicto negativo de jurisdicciones entre el Juzgado 54 Administrativo Sección Segunda Oral de Bogotá y el Juzgado 22 Laboral del Circuito de la misma ciudad, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado 54 Administrativo Sección Segunda Oral de Bogotá es la autoridad competente para conocer del proceso promovido por J.C.L.D., actuando a través de apoderado judicial, contra el Hospital Meissen Nivel II ESE.
Segundo. REMITIR el expediente CJU-1165 al Juzgado 54 Administrativo Sección Segunda Oral de Bogotá, para lo de su competencia y para que comunique esta providencia al Juzgado 22 Laboral del Circuito de la misma ciudad y a los interesados dentro del trámite judicial correspondiente.
N., comuníquese y cúmplase.
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Presidenta
NATALIA ANGEL CABO
Magistrada
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
J.F.R.C.
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Expediente digital, archivo “4.a. PROCESO 2017-227.pdf”, folio 167.
[2] Expediente digital, archivo “4.a. PROCESO 2017-227.pdf”, folio 152.
[3] Ibídem.
[4] Construcción propia con base en la información contenida en el proceso. Expediente digital, archivo “4.a. PROCESO 2017-227.pdf”, folio 9 a 59.
[5] Expediente digital, archivo “4.a. PROCESO 2017-227.pdf”, folio 169.
[6] El Hospital Meissen Nivel II ESE contestó la demanda. Cfr. Expediente digital, archivo “4.a. PROCESO 2017-227.pdf”, folio 359.
[7] “ARTÍCULO 180. AUDIENCIA INICIAL. Vencido el término de traslado de la demanda o de la de reconvención según el caso, el J. o M.P., convocará a una audiencia que se sujetará a las siguientes reglas (…)”.
[8] Expediente digital, archivo “4.a. PROCESO 2017-227.pdf”, folio 408.
[9] “ARTÍCULO 104. DE LA JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida para conocer, además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa. Igualmente conocerá de los siguientes procesos:
(…) 4. Los relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado, y la seguridad social de los mismos, cuando dicho régimen esté administrado por una persona de derecho público”.
[10] “ARTÍCULO 155. COMPETENCIA DE LOS JUECES ADMINISTRATIVOS EN PRIMERA INSTANCIA. Los juzgados administrativos conocerán en primera instancia de los siguientes asuntos: (…) 2. De los de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral que no provengan de un contrato de trabajo, en los cuales se controviertan actos administrativos de cualquier autoridad, sin atención a su cuantía”.
[11] “ARTÍCULO 26.- Clasificación de empleos. (…) PARÁGRAFO. - Son trabajadores oficiales, quienes desempeñen cargos no directivos destinados al mantenimiento de la planta física hospitalaria, o de servicios generales, en las mismas instituciones (…)”.
[12] Por la cual se reorganiza el Sistema Nacional de Salud y se dictan otras disposiciones.
[13] “ARTÍCULO 2º. El artículo 2º del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social quedará así: "ARTÍCULO 2º. Competencia general. La jurisdicción ordinaria, en sus especialidades laboral y de seguridad social conoce de: 1. Los conflictos jurídicos que se originen directa o indirectamente en el contrato de trabajo”.
[14] Por la cual se reforma el Código Procesal del Trabajo. Asimismo, citó la sentencia de la Sección Segunda del Consejo de Estado, proferida el 17 de febrero de 2011, bajo el radicado 2500-23-25-000-2009-00448-01.
[15] Expediente digital, archivo “4.a. PROCESO 2017-227.pdf”, folio 413.
[16] Expediente digital, archivo “4.a. PROCESO 2017-227.pdf”, folio 417.
[17] Expediente digital, archivo “4.a. PROCESO 2017-227.pdf”, folio 462.
[18] Expediente digital, archivo “4.a. PROCESO 2017-227.pdf”, folio 503.
[19] Expediente digital, archivo “4.a. PROCESO 2017-227.pdf”, folio 504.
[20] Expediente digital, archivo “5. (N) 000 2021 00029 S.M. nulidad y restab del derecho vs ord lab - va CC x A.L 02 de 2015. Firmado.pdf”.
[21] Expediente digital, archivo “Constancia de Reparto CJU 1165.pdf”.
[22] En el diseño original de la Constitución, la función de resolver los conflictos entre distintas jurisdicciones se encontraba a cargo del Consejo Superior de la Judicatura. Sin embargo, en virtud del artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015, la referida atribución fue asignada a la Corte. En su momento, este Tribunal determinó que asumiría esta competencia únicamente cuando “(…) la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura haya cesado de manera definitiva en el ejercicio de sus funciones” (Auto 278 de 2015, M.L.G.G.P.. Con todo, la Corte consideró que era competente para resolver las controversias entre la Jurisdicción Especial para la Paz (JEP) y las demás autoridades que administran justicia. Lo anterior, porque la atribución del Consejo Superior de la Judicatura se limitaba a los asuntos que, en algún momento, fueron de su competencia. La entrada en funcionamiento de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial ocurrió el 13 de enero de 2021. Por lo tanto, a partir de ese momento, corresponde a esta Corporación decidir la totalidad de los conflictos de jurisdicción.
[23] “Artículo 241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: (…) 11. Numeral adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 2 de 2015: Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones”.
[24] Autos 345 de 2018, 328 de 2019 y 257 de 2021, entre otros.
[25] Auto 155 de 2019, reiterado, entre otros, por los autos 452 y 503 de 2019, 129 y 415 de 2020 y 653, 654, 655, 656, 657, 658, 659 y 660 de 2021.
[26] En consecuencia, no habrá conflicto cuando: (a) sólo sea parte una autoridad; (b) una de las partes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales.
[27] En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (cfr. Artículo 116 de la Constitución).
[28] “ARTÍCULO 26.- Clasificación de empleos. (…) PARÁGRAFO. - Son trabajadores oficiales, quienes desempeñen cargos no directivos destinados al mantenimiento de la planta física hospitalaria, o de servicios generales, en las mismas instituciones (…)”.
[29] Por la cual se reorganiza el Sistema Nacional de Salud y se dictan otras disposiciones.
[30] Adicionalmente citó la sentencia de la Sección Segunda del Consejo de Estado, proferida el 17 de febrero de 2011, bajo el radicado 2500-23-25-000-2009-00448-01.
[31] Expediente CJU-317. En esta providencia se resolvió el conflicto suscitado en el marco de una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho promovida contra una Alcaldía. El demandante señalaba que se desempeñó como empleado público, ejerciendo labores de celador, por más de 10 años, con turnos de 12 horas, incluso domingos y festivos, de acuerdo con las necesidades del servicio. Afirmó que su relación se guio por la continuada subordinación o dependencia. Esto a pesar de que estuvo vinculado mediante sucesivos contratos de orden de prestación de servicios.
[32] El Auto 492 de 2021 citó, entre otras, la sentencia T-1293 de 2005, en la que esta corporación determinó que la jurisdicción de lo contencioso administrativo “es la competente para conocer de la revisión de los contratos de carácter estatal, para así determinar, con base en el acervo probatorio, si le asiste razón al contratista en sus planteamientos, esto es, si lo que [se] celebró (..) fue un contrato de prestación de servicios, o si por el contrario, se configuró realmente un contrato de trabajo”. En igual sentido, refirió la Sentencia T-031 de 2018, en la que este Tribunal sostuvo que la posibilidad de reclamar ante los jueces la declaratoria de un vínculo laboral oculto bajo la figura de un contrato de prestación de servicios está determinada por un criterio orgánico, es decir, “si está de por medio una entidad pública el asunto le corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, en caso contrario, el caso pertenece a la jurisdicción laboral ordinaria”. 18 Auto 492 de 2021.
[33] En cuanto al régimen jurídico de las empresas sociales del Estado, el artículo 194 de la Ley 100 de 1993 establece que: “Naturaleza. La prestación de servicios de salud en forma directa por la Nación o por las entidades territoriales, se hará a través de las Empresas Sociales del Estado, que constituyen una categoría especial de entidad pública descentralizada, con personería jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa, creadas por la Ley o por las asambleas o concejos, según el caso, sometidas al régimen jurídico previsto en este capítulo”.
