Auto nº 794/22 de Corte Constitucional, 9 de Junio de 2022
| Ponente | Cristina Pardo Schlesinger |
| Fecha de Resolución | 9 de Junio de 2022 |
| Emisor | Corte Constitucional |
| Expediente | CJU-1424 |
Auto 794/22
COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Acción de nulidad y restablecimiento del derecho de un acto administrativo propio
Referencia: Expediente CJU-1424
Conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado 7º Administrativo del Circuito de P. y el Juzgado 4º Laboral del Circuito de la misma ciudad.
Magistrada ponente:
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Bogotá D. C., nueve (9) de junio de dos mil veintidós (2022)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente
AUTO
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La Administradora Colombiana de Pensiones –desde ahora Colpensiones– a través de apoderada judicial, presentó medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, en su modalidad de lesividad, en contra de D.E.H.R.. La finalidad de esta demanda es que se declare la nulidad de los siguientes actos administrativos: (i) Resolución GNR 106474, del 22 de mayo de 2013, con la que Colpensiones reconoció una pensión de vejez a favor de la ciudadana demandada; y (ii) Resolución GNR 162684, del 9 de mayo de 2014, por medio de la cual se confirmó el reconocimiento de la pensión de vejez.[1]
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Inicialmente, la demanda fue repartida al Juzgado 7º Administrativo del Circuito de P..[2] Este despacho, mediante auto del 18 de junio de 2021, declaró la falta de jurisdicción para conocer este asunto.[3] Fundamentó su decisión en que D.E.H.R. “no ostentó en ningún momento la calidad de empleado público, pues como se observa en la historia laboral que reposa en el dossier, las cotizaciones para obtener la pensión señalada fueron realizadas bajo las razones sociales de particulares o como trabajadora independiente”.[4] A partir de esta consideración, señaló que la jurisdicción competente es la ordinaria en su especialidad laboral, de acuerdo con el numeral 4º del artículo 2º de la Ley 712 de 2001.[5][6] Finalmente, concluyó diciendo que la Jurisdicción Contenciosa sólo es competente para conocer los conflictos relativos a la seguridad social de los empleados públicos administrados por una persona de derecho público.[7]
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En consecuencia, el 7 de julio de 2021, se efectuó nuevo reparto y el asunto le correspondió al Juzgado 4º Laboral del Circuito de P..[8] Este despacho, mediante auto del 24 de agosto de 2021, propuso conflicto negativo de competencia por falta de jurisdicción. En esta providencia, el juez citó decisiones del Consejo Superior de la Judicatura en las que asignó la competencia a la Jurisdicción Contenciosa Administrativa cuando una entidad pública cuestionaba la legalidad de actos administrativos proferidos por ella misma.[9] En este sentido, señaló que no es competente, por “ser la acción de lesividad una acción propia de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa y ante la postura sólida expuesta por el anterior órgano competente en la resolución de este tipo de conflictos”.[10]
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Finalmente, el expediente fue radicado en la Secretaría General de la Corte Constitucional el 27 de septiembre de 2021[11] y repartido al despacho de la magistrada sustanciadora el 2 de febrero de 2022.[12]
Competencia de la Corte Constitucional para resolver conflictos de competencia que ocurran entre jurisdicciones
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La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015.[13]
Presupuestos para la configuración de un conflicto entre jurisdicciones
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Este Tribunal ha determinado que los conflictos de jurisdicciones existen cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”.[14]
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Asimismo, mediante el Auto 155 de 2019,[15] la Sala Plena determinó que se requieren de tres presupuestos para que se configure el conflicto de jurisdicciones, a saber: (i) el presupuesto subjetivo consiste en que la controversia se presente, al menos, entre dos autoridades que administren justicia y hagan parte de distintas jurisdicciones; (ii) el presupuesto objetivo refiere a que la disputa recaiga sobre el conocimiento de una causa judicial,[16] y (ii) el presupuesto normativo exige que las autoridades en colisión hayan manifestado, expresamente, las razones de índole constitucional o legal por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto.
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De modo que la Sala Plena pasa a verificar el cumplimiento de estos tres presupuestos en el caso concreto:
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Presupuesto subjetivo. Este asunto involucra una controversia entre dos autoridades que administran justicia y hacen parte de distintas jurisdicciones: por un lado, el Juzgado 7º Administrativo del Circuito de P. y, por otro, el Juzgado 4º Laboral del Circuito de P..
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Presupuesto objetivo. En efecto, el presente conflicto entre jurisdicciones recae sobre una causa judicial: la demanda con la que se pretende la nulidad (i) del acto administrativo que reconoció una pensión de vejez y (ii) del acto administrativo que confirmó la decisión de reconocer esa misma prestación social.
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Presupuesto Normativo. Las dos autoridades judiciales que rechazaron la competencia para conocer este asunto manifestaron expresamente las razones de su decisión. De un lado, el Juzgado 7º Administrativo del Circuito de P. sostuvo que: (i) la demandada nunca tuvo la calidad de empleada pública, (ii) se trata de una controversia que deriva de un contrato de trabajo, de acuerdo con el numeral 4º del artículo 2º de la Ley 712 de 2001, y (iii) la Jurisdicción Contenciosa sólo es competente para conocer los conflictos relativos a la seguridad social de los empleados públicos administrados por una persona de derecho público. De otro lado, el Juzgado 4º Laboral del Circuito de P., a partir de decisiones del Consejo Superior de la Judicatura, sostuvo que, debido a que en la controversia una autoridad pública está cuestionando un acto administrativo que ella misma profirió, la competencia recae en la Jurisdicción Contenciosa Administrativa.
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Superado el anterior análisis para verificar la materialización de un conflicto de jurisdicciones, procederá la Corte a dirimir la colisión expuesta en líneas anteriores. Para ello, primero, se hará referencia a la competencia para conocer de los asuntos relacionados con el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho de un acto propio -acción de lesividad- y, a continuación, se resolverá el caso concreto.
Competencia para conocer controversias relativas al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en su modalidad de lesividad. Reiteración del Auto 316 de 2021.
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Según lo indicado por esta Corporación en el Auto 316 de 2021,[17] el conocimiento del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho a través del cual la administración cuestiona su propio acto administrativo, que creó o modificó una situación particular y concreta, por disposición expresa del legislador, en los artículos 97 y 104 de la Ley 1437 de 2011, le corresponde exclusivamente a los jueces administrativos.[18] Incluso cuando el acto administrativo verse sobre asuntos laborales o de la seguridad social, puesto que “[…] por medio de la acción de lesividad se debaten ‘intereses propios de la administración’, los cuales deben ser resueltos por el juez administrativo”[19].
La Sala Plena constata que en el presente caso:
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Se presentó un conflicto entre una autoridad de la jurisdicción contenciosa administrativa (Juzgado 7º Administrativo del Circuito de P. y otra de la jurisdicción ordinaria (Juzgado 4º Laboral del Circuito de P., de acuerdo con el cumplimiento de los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo, analizados en los numerales 10, 11 y 12 de esta providencia.
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En concordancia con lo anterior, la Sala dirime el presente conflicto de jurisdicción en el sentido de determinar que el Juzgado 7º Administrativo del Circuito de P. es la autoridad competente para conocer del proceso promovido por Colpensiones con la finalidad de que se declare la nulidad de la Resolución GNR 106474, del 22 de mayo de 2013, y de la Resolución GNR 162684, del 9 de mayo de 2014
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Lo anterior, tomando en consideración la regla fijada en el Auto 316 de 2021[20] y teniendo en cuenta que el medio de control interpuesto por Colpensiones se trata de una “acción de lesividad”,[21] cuyo trámite ha sido dispuesto expresamente en la legislación aplicable a la jurisdicción contencioso administrativa. En efecto, a través de esta medida, la mencionada entidad pretende que se declare la nulidad de sus propios actos y, por lo tanto, se acredita que el conocimiento de este asunto es de competencia exclusiva de los jueces administrativos.
Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional
Primero.- DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 7º Administrativo del Circuito de P. y el Juzgado 4º Laboral del Circuito de P., en el sentido de DECLARAR que el Juzgado 7º Administrativo del Circuito de P. es la autoridad competente para tramitar la demanda promovida por Colpensiones.
Segundo.- REMITIR el expediente CJU-1424 al Juzgado 7º Administrativo del Circuito de P., para que adelante el trámite del proceso judicial y para que COMUNIQUE la presente decisión al Juzgado 4º Laboral del Circuito de P.. Así mismo, SOLICITAR al Juzgado 7º Administrativo del Circuito de P. que comunique el presente auto a los sujetos procesales dentro del proceso judicial.
N., comuníquese y cúmplase,
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Presidenta
NATALIA ANGEL CABO
Magistrada
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Expediente digital, archivo denominado: 003DemandayAnexos, pág. 2.
[2] Expediente digital, archivo denominado: 002ActaReparto.
[3] Expediente digital, archivo denominado: 013AutoRemitePor Competencia, pág. 9.
[4] Ibid., pág. 3.
[5] Ibid., pág. 4.
[6] Al respecto, el despacho citó el siguiente auto del Consejo de Estado: auto de 28 de marzo de 2019, R.. No. 11001-03-25-000-2017-00910-00 (4857) C.W.H.G..
[7] Expediente digital, archivo denominado: 013AutoRemitePor Competencia, pág. 5
[8] Expediente digital, archivo denominado: ORDINARIO-COLPENSIONES-DIANA E.H.R..
[9] Auto del 12 de julio de 2017, R.. 1100101200020160274400, M.P C.M.R. y auto del 24 de octubre de 2018, R.. 11001-01-02-000- 2018- 001594-00, M.D.. M.L.H.M..
[10] R. judicial, Juzgado 4º Laboral del Circuito de P., Estados electrónicos, 2021, pág. 4. Documento disponible en https://www.ramajudicial.gov.co/documents/36542586/83016507/2021-00235.pdf (Fecha de consulta: 23 de mayo de 2022).
[11] Expediente digital, archivo denominado: C. conflicto CJU 1424.pdf.
[12] Expediente digital, archivo denominado: Constancia de Reparto CJU 1424.pdf.
[13] “Artículo 241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: […] || 11. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones”.
[14] Autos 345 de 2018. M.L.G.G.P.; 328 de 2019. M.G.S.O.D.; 452 de 2019. M.G.S.O.D.; 041 de 2021. M.D.F.R..
[15] Corte Constitucional, Auto 155 de 2019, reiterado, entre otros, por los autos 452 y 503 de 2019 y 129 y 415 de 2020.
[16] Es decir, que se encuentre en trámite “un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional” (Auto 155 de 2019).
[17]CJU-489. M.C.P.S..
[18] Esta postura de la Corte fue establecida por primera vez en el Auto 316 de 2021. M.C.P.S.. SV. D.F.R.. Tal posición ha sido reiterada, entre muchos otros, en los autos 377 de 2021. M.J.F.R.C.; 382 de 2021. M.J.F.R.C.; 384 de 2021. M.J.F.R.C.; 385 de 2021. M.P.A.M.M.; 391 de 2021. M.A.L.C.; 393 de 2021. M.A.J.L.O.; 394 de 2021. M.A.J.L.O.; 396 de 2021. M.A.J.L.O.; 400 de 2021. M.A.J.L.O.; 402 de 2021. M.A.J.L.O.; 410 de 2021. M.G.S.O.D.; 411 de 2021. M.G.S.O.D.; 412 de 2021. M.G.S.O.D.; 431 de 2021. M.A.L.C.O.; 397 de 2021. M.A.J.L.O.; 399 de 2021. M.A.J.; 432 de 2021. M.A.L.C.; 434 de 2021. M.C.P.S. y 437 de 2021. M.A.L.C.. Esta es la hipótesis que doctrinaria y jurisprudencialmente se ha descrito con el concepto de acción de lesividad, que se refiere al escenario en el que la administración demanda un acto propio con el objetivo de defender los intereses de la Nación y proteger los recursos públicos, entre otros fines.
[19] Corte Constitucional. Auto 316 de 2021 que resolvió el CJU-489. En esa oportunidad la Corte analizó la cláusula especial de competencia para conocer la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta por la propia administración. Resaltando que la “acción de lesividad” es una “fórmula garantística” que le permite a las entidades públicas someter sus actos al escrutinio judicial en aras de “(i) proteger los ‘intereses propios de la administración’ en aquellos eventos en los que los efectos del acto administrativo le resultan perjudiciales, (ii) salvaguardar el ‘ordenamiento jurídico superior’; y (iii) evitar que las situaciones irregulares motivadas por los actos de la administración ‘puedan causar perjuicio al patrimonio público los derechos subjetivos públicos o a los derechos e intereses colectivos''.
[20] CJU-489. M.C.P.S.
[21] Debe destacarse que la “acción de lesividad” no se encuentra expresamente referida en la Ley 1437 de 2011, pero su trámite y contenido se ha desarrollado por la jurisprudencia de esta Corporación y del Consejo de Estado con fundamento, entre otros, en los artículos 97 y 194 de la Ley 1437 de 2011 (Cfr. fundamento jurídico No. 5.1 del Auto 316 de 2021 de la Corte Constitucional).
