Auto nº 809/22 de Corte Constitucional, 15 de Junio de 2022
| Ponente | Jorge Enrique Ibáñez Najar |
| Fecha de Resolución | 15 de Junio de 2022 |
| Emisor | Corte Constitucional |
| Expediente | CJU-122 |
Auto 809/22
COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN ORDINARIA CIVIL- Controversias contractuales y extracontractuales con entidades públicas del sector financiero, siempre que la actividad corresponda al giro ordinario de sus negocios
FIDUPREVISORA-Naturaleza jurídica
Expediente: CJU-122
Conflicto de jurisdicción suscitado entre la Subsección A de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y el Juzgado 25 Laboral del Circuito de Bogotá
Magistrado ponente:
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Bogotá D. C., quince (15) de junio de dos mil veintidós (2022)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, de la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente
AUTO
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En el mes de julio de 2017, la Federación Nacional de Cafeteros de Colombia, administradora del Fondo Nacional del Café, hizo uso, a través de apoderado judicial, del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho establecido en el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011,[1] con el fin de que fueran declarados nulos los siguientes actos administrativos: Resoluciones No. 137 de 26 de septiembre de 2016, No. 172 de 4 de noviembre de 2016 y No. 181 de 18 de noviembre de 2016, que fueron expedidos, con cargo al patrimonio autónomo P., por la sociedad Asesores en Derecho S.A.S. en su condición de mandataria con representación de la Fiduciaria La Previsora S.A.
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A título de restablecimiento del derecho, la accionante también solicitó que se reversen los efectos de las órdenes impartidas a través de dichos actos administrativos, en los que se reconoció un bono pensional tipo B por valor de $494.540.352 millones de pesos colombianos en favor del señor J.E.M.R., quien prestó sus servicios a la entidad de derecho privado Compañía de Inversiones de la Flota Mercante S.A. Adicionalmente, la demandante solicitó que se condenara al extremo demandado a pagarle las costas y expensas del proceso.[2]
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La demanda fue interpuesta, según indicó el accionante, con base en que la sociedad Asesores desconoció el carácter temporal y transitorio de las órdenes contenidas en la Sentencia SU-1023 de 2001 de la Corte Constitucional, al reconocer y ordenar el pago de un bono pensional tipo B por parte de la Federación Nacional de Cafeteros como administradora del Fondo del Café cuando ello no hacía parte de las obligaciones puestas en cabeza suya de acuerdo con los numerales 8 y 9 de la mencionada Sentencia.[3]
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No obstante, el 15 de junio de 2017, la accionante en el proceso que viene de indicarse presentó solicitud de conciliación extrajudicial con las mismas pretensiones convocando a la Fiduciaria La Previsora S.A. y a Asesores en Derecho S.A.S. El extremo convocado no se presentó a la audiencia celebrada el 13 de julio de 2017. Luego justificó su inasistencia. También manifestó que no le asistía ánimo conciliatorio, por lo que, mediante constancia de 19 de julio de 2017, el procurador 147 judicial para asuntos administrativos dio por agotado el requisito de procedibilidad exigido para acudir a la jurisdicción de lo contencioso administrativo.[4]
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Sometido el asunto a reparto le correspondió a la Subsección A de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, la cual decidió, mediante Auto de 13 de febrero de 2018, declarar que carecía de competencia por falta de jurisdicción y remitir el conocimiento del asunto a los juzgados laborales del circuito de Bogotá. En fundamento, explicó que la jurisdicción administrativa no conoce de conflictos que se originen directa o indirectamente en contratos de trabajo, incluso si se trata de controversias que se ventilen a través del medio de control de nulidad de un acto administrativo y se pretenda el restablecimiento de un derecho.
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Así mismo, señaló que la presente controversia no se había originado entre entidades que estén ejerciendo funciones administrativas del Estado, sino que se había suscitado a partir del reconocimiento de derechos pensionales en favor de un empleado del sector privado. Teniendo en cuenta lo anterior, la Subsección A señaló también que en el Código Procesal del Trabajo se estableció que los conflictos jurídicos que se originen directa o indirectamente en un contrato de trabajo son competencia de la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral. Finalmente, en caso de que el juzgado laboral al que corresponda el conocimiento del asunto considere que tampoco es competente, la Subsección “A” propuso, en el mismo Auto, conflicto negativo de competencia.[5]
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Mediante memorial de 19 de febrero de 2018, la accionante presentó, a través de apoderado judicial, recurso de reposición en contra del Auto de 13 de febrero de 2018, con el fin de que la Subsección A de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca admitiera la demanda en la que se propuso el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.[6]
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El Tribunal decidió no reponer el auto recurrido con base en que la controversia puesta en su conocimiento era de naturaleza laboral, en el ámbito del derecho privado, pues los actos administrativos atacados habían reconocido derechos pensionales en favor de un empleado del sector privado.[7]
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Sometido el asunto a reparto el 25 de julio de 2018, correspondió el conocimiento de la demanda al Juzgado 25 Laboral del Circuito de Bogotá, el cual, mediante Auto de 16 de agosto de 2018, manifestó no ser competente para conocer de la causa judicial. En esta providencia puso de presente que, dada la solicitud de la demanda, relativa a la nulidad de actos administrativos, es decir, de pronunciamientos de la administración pública, la jurisdicción encargada de resolver tal solicitud era la de lo contencioso administrativo, con base en el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011. Según este artículo dicha jurisdicción se encarga de conocer de las controversias y litigios originados en actos sujetos al derecho administrativo, en los que esté involucrados las entidades públicas o los particulares cuando ejerzan funciones administrativas.[8]
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Posteriormente, este conflicto de competencia fue enviado por la Comisión Nacional de Disciplina Judicial a la Corte Constitucional.
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La Sala Plena de la Corte, en sesión virtual del 25 de mayo de 2021, repartió el expediente de la referencia al despacho del magistrado J.E.I.N., y le hizo envío del expediente el 1 de junio del mismo año.[9]
Competencia
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De conformidad con lo previsto en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015,[10] la Sala Plena de la Corte Constitucional es la encargada para dirimir los conflictos de competencia que se susciten entre jurisdicciones.
Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones
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La Corte Constitucional ha indicado que los conflictos entre jurisdicciones se presentan, especialmente, cuando “(…) dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo).”[11]
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En tal sentido, la Sala Plena de la Corte, por medio del Auto 155 de 2019, añadió que son necesarios tres presupuestos para que se entienda configurado un conflicto de jurisdicciones. A continuación, se explica en qué consisten y cómo se acreditan en el caso concreto.
Presupuesto
Contenido
Constatación
Subjetivo
La controversia debe ser suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones.[12]
El conflicto se suscitó entre una autoridad de la jurisdicción de lo contencioso administrativo y otra de la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral y de la seguridad social.
Objetivo
Existencia de una causa judicial sobre la cual se desarrolle la controversia, lo que requiere constatar que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional.[13]
Existe una controversia entre la Subsección A de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y el Juzgado 25 Laboral del Circuito de Bogotá con respecto a cuál jurisdicción es la competente para conocer de y resolver una demanda presentada por la Federación Nacional de Cafeteros de Colombia, como administradora del Fondo Nacional del Café, con el fin de que se declarara la nulidad de los siguientes actos administrativos y el consiguiente restablecimiento del derecho: Resoluciones No. 137 de 26 de septiembre de 2016, No. 172 de 4 de noviembre de 2016, y No. 181 de 18 de noviembre de 2016, que fueron expedidos, con cargo al patrimonio autónomo P., por la sociedad Asesores en Derecho S.A.S., en su condición de mandataria con representación de la Fiduciaria La Previsora S.A., y en los que se le reconoció al señor J.E.M.R. un bono pensional.[14]
Normativo
Las autoridades involucradas en el conflicto de jurisdicciones manifiesten expresamente las razones por las cuales se consideran competentes -o no- para conocer de dicha causa judicial.[15]
Tanto la Subsección A de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca como el Juzgado 25 Laboral del Circuito de Bogotá acudieron a fundamentos legales para defender sus posturas sobre la falta de competencia. En el caso del Tribunal, indicó que el asunto correspondía a la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral y de la seguridad social, pues la persona beneficiada con el bono pensional era un trabajador del sector privado. En el caso del Juzgado, manifestó que, por ser la pretensión de la acción la declaratoria de nulidad de unos actos de la administración, la competencia para conocer de y resolver del asunto era de la jurisdicción de lo contencioso administrativo.[16]
Asunto objeto de decisión y metodología
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Con base en lo anterior, la Corte dirimirá el conflicto de jurisdicciones trabado entre la Subsección A de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y el Juzgado 25 Laboral del Circuito de Bogotá. Para tales efectos (i) reiterará la regla de decisión fijada en el Auto 685 de 2022,[17] y reiterada en el Auto 762 de 2022,[18] y, con fundamento en tales consideraciones, (ii) resolverá el caso concreto.
Competencia para resolver controversias relacionadas con contratos celebrados por entidades públicas que tengan carácter de instituciones financieras. Reiteración de los autos 685 de 2022 y 762 de 2022
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Tanto en el Auto 685 de 2022 como en el Auto 762 de 2022 la Corte dirimió conflictos de competencia sumamente similares al que hoy convoca la atención de la Sala Plena. En uno y otro caso, y como ocurre en esta oportunidad, la controversia se enmarcó en una demanda presentada por la Federación Nacional de Cafeteros en contra de la Fiduciaria La Previsora S.A. y de Asesores en Derecho S.A.S., en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. En ambos procesos se buscaba controvertir actos administrativos proferidos por la sociedad Asesores en Derecho S.A.S. (en su condición de mandataria con representación de la Fiduciaria La Previsora S.A.) en los que se reconocieron sumas de dinero en favor de ex trabajadores de la Compañía de Inversiones de la Flota Mercante S.A. con cargo al patrimonio autónomo P..
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A fin de resolver los asuntos reseñados, la Corte acudió a lo dispuesto en el numeral 1 del artículo 105 del CPACA[19] y, en lo relativo a la noción de “giro ordinario de los negocios”, precisó que con base en la jurisprudencia del Consejo de Estado ello refiere a: “i) tanto a las actividades o negocios realizados en cumplimiento al objeto social, o de las funciones principales expresamente definidas en la ley –Estatuto Orgánico del Sistema Financiero-, ii) como a todas aquellas actividades o negocios que son conexas con ellas y que se realiza para desarrollar la función principal”.[20]
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Con base en lo anterior, y de cara a las controversias aludidas, la Corte resaltó lo siguiente: (a) la F.S. es una sociedad fiduciaria de economía mixta, sometida al régimen de empresa industrial y comercial del Estado, vinculada al Ministerio de Hacienda y Crédito Público y vigilada por la Superintendencia Financiera de Colombia; (b) el objeto social de la entidad en cita es la celebración, realización y ejecución de todas las operaciones autorizadas a las sociedades fiduciarias por el ordenamiento jurídico; (c) según el artículo 1234 del Código de Comercio, la entidad fiduciaria está llamada, entre otras cosas, a “[r]ealizar diligentemente todos los actos necesarios para la consecución de la finalidad de la fiducia”, “[i]nvertir los bienes provenientes del negocio fiduciario en la forma y con los requisitos previstos en el acto constitutivo”, y “llevar la personería para la protección y defensa de los bienes fideicomitidos contra actos de terceros, del beneficiario y aún del mismo constituyente”.
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Al hilo de lo expuesto, la Sala Plena encontró que la F.S. actuaba como vocera y administradora de P., es decir, gestionaba los intereses y representaba al patrimonio autónomo en el cumplimiento de los objetivos previstos en el contrato de fiducia. En el Auto 762 de 2022, recordó que “el Patrimonio Autónomo PANFLOTA se constituyó mediante el contrato de fiducia de administración y pagos No. 3-1-0138 del 14 de febrero de 2006, suscrito entre la FIDUPREVISORA S.A. y la Compañía de Inversiones de La Flota Mercante S.A., hoy liquidada, con el fin de que la fiduciaria administrara los recursos y los destinara al pago de las mesadas pensionales y aportes a las EPS a cargo de la CIFM [Compañía de Inversiones de la Flota Mercante S.A.]”.
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De ese modo, en vista de que las controversias se enmarcaban en el giro ordinario de los negocios de la F.S., tanto en el Auto 685 de 2022 como en el Auto 762 de 2022 la Sala concluyó que la Jurisdicción Ordinaria era la competente para conocer de las controversias relacionadas con contratos celebrados por entidades públicas que tengan el carácter de instituciones financieras, siempre que dichos contratos correspondan al giro ordinario de sus negocios. Ello, de conformidad con los artículos 105 del CPACA, 12 de la Ley 270 de 1996 y 15 del Código General del Proceso.
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La Sala Plena advierte que en el presente caso se generó un conflicto negativo de jurisdicciones entre la Subsección A de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y el Juzgado 25 Laboral del Circuito de Bogotá.
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Con fundamento en la regla de decisión fijada en el Auto 685 de 2022, la cual fue reiterada en el Auto 762 de 2022, la Sala Plena dirimirá el presente conflicto entre jurisdicciones en el sentido de declarar que el Juzgado 25 Laboral del Circuito de Bogotá es la autoridad competente para conocer del proceso promovido por la Federación Nacional de Cafeteros en contra de la Fiduciaria La Previsora S.A. (en su condición de vocera y administradora del patrimonio autónomo P. y de Asesores en Derecho S.A.S. (en su condición de mandataria con representación de la Fiduciaria La Previsora S.A.).
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Esta decisión se sustenta en los siguientes aspectos. Primero, la Fiduciaria La Previsora S.A. es una entidad pública financiera vigilada por la Superintendencia Financiera de Colombia. Segundo, F.S. actúa como vocera y administradora del patrimonio autónomo P., el cual, como se expuso supra, fue constituido con el fin de que la fiduciaria administrara los recursos y los destinara entre otras al pago de las mesadas pensionales a cargo de la Compañía de Inversiones de la Flota Mercante S.A. Tercero, Asesores en Derecho S.A.S., en su condición de mandataria de la F.S., profirió los actos administrativos mediante los cuales se reconoció un bono pensional tipo B por valor de $494.540.352 millones de pesos en favor del señor J.E.M.R., quien prestó sus servicios a la Compañía de Inversiones de la Flota Mercante S.A. Cuarto, esta última actuación se enmarca dentro del giro ordinario de los negocios de la mandante, esto es, F.S.
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Dicho esto, con base en el artículo 105 del CPACA y los artículos 12 de la Ley 270 de 1996 y 15 del Código General del Proceso, le corresponde a la Jurisdicción Ordinaria el conocimiento del proceso iniciado por la Federación Nacional de Cafeteros. Nótese que al igual que los asuntos ya valorados por la Sala Plena, en esta oportunidad la controversia también se deriva de un contrato celebrado por una entidad pública que tiene carácter de institución financiera y que actúa en el marco del giro ordinario de sus negocios.
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Por consiguiente, la Sala ordenará remitir el expediente CJU-122 al Juzgado 25 Laboral del Circuito de Bogotá para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a la Subsección A de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y a los sujetos procesales e interesados en el proceso judicial.
Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
PRIMERO.- DIRIMIR el conflicto negativo de jurisdicción que se suscitó entre la Subsección A de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y el Juzgado 25 Laboral del Circuito de Bogotá, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado 25 Laboral del Circuito de Bogotá es la autoridad competente para conocer y resolver la demanda presentada por la Federación Nacional de Cafeteros de Colombia.
SEGUNDO.- Por Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-122 al Juzgado 25 Laboral del Circuito de Bogotá para que adelante las funciones de su competencia y para que comunique la presente actuación a la Subsección A de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y a los sujetos procesales e interesados en el proceso judicial.
N., comuníquese y cúmplase.
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Presidenta
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
[2] Expediente CJU-122: “11001010200020180264200 C3.pdf”, pp. 1 a 3, y 155.
[3] Ibíd., pp. 15 y 16.
[4] Ibíd., pp. 147 y 148.
[5] Ibíd., pp. 149, 154, 157 y 158.
[6] Ibíd., pp. 159 y 162.
[7] Ibíd., p. 172.
[8] Ibíd., pp. 176 y 177.
[9] Expediente CJU-122: “CJU-0000122 Constancia de Reparto.pdf”, p. 1.
[10] Artículo 241. “A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: (…) 11. Numeral adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 2 de 2015: Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones”.
[11] Cfr. Autos 345 de 2018, 328 de 2019, 452 de 2019 y 608 de 2019.
[12] En consecuencia, no habrá conflicto cuando: (a) sólo sea parte una autoridad; o (b) una de las partes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales (Cfr. Artículos 17, 18, 37 y 41 de la Ley 270 de 1996, así como 97 de la Ley 1957 de 2019).
[13] En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Cfr. Artículo 116 de la Constitución Política).
[14] Vid., supra, 1.
[15] Así pues, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que, a pesar de concurrir formalmente dos autoridades judiciales, alguna de ellas no ha rechazado su competencia o manifestado su intención de asumirla, o (b) la exposición sobre la competencia desplegada por las autoridades en conflicto no tiene, al menos aparentemente, fundamento normativo alguno al sustentarse únicamente en argumentos de mera conveniencia.
[16] Vid., supra, 3 y 6.
[17] Cfr. Expediente CJU-1204.
[18] Cfr. Expediente CJU-1340.
[19] El artículo 105 del CPACA dispone: “La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo no conocerá de los siguientes asuntos: / 1. Las controversias relativas a la responsabilidad extracontractual y a los contratos celebrados por entidades públicas que tengan el carácter de instituciones financieras, aseguradoras, intermediarios de seguros o intermediarios de valores vigilados por la Superintendencia Financiera, cuando correspondan al giro ordinario de los negocios de dichas entidades, incluyendo los procesos ejecutivos”. Énfasis añadido.
[20] Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B. Sentencia del 12 de octubre de 2011. Expediente 25000232600019950155501. Citado en el Auto 685 de 2022 y reiterado en el Auto 762 de 2022.
