Auto nº 831/22 de Corte Constitucional, 15 de Junio de 2022
| Número de sentencia | 831/22 |
| Fecha | 15 Junio 2022 |
| Número de expediente | CJU-1492 |
| Materia | Derecho Constitucional |
Auto 831/22
COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Acción de nulidad y restablecimiento del derecho de un acto administrativo propio
Referencia: Expediente CJU-1492
Conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Tribunal Administrativo de Antioquia Sala Segunda de Oralidad y el Juzgado Quince Laboral del Circuito de Medellín
Magistrado sustanciador:
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Bogotá D. C., quince (15) de junio de dos mil veintidós (2022)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, decide el presente conflicto de competencia entre distintas jurisdicciones, previas las siguientes consideraciones:
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El 21 de septiembre de 2017, la Administradora Colombiana de Pensiones –desde ahora, C.–, a través de apoderada judicial, presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, en su modalidad de lesividad[1], en contra de la señora M.S.G.D., ante el Tribunal Administrativo de Antioquia.
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La finalidad de esta demanda es que: (i) se declare la nulidad de la Resolución GNR 103719 del 20 de mayo de 2013, con la que C. ordenó el reconocimiento y pago de la pensión de vejez, (ii) Se ordene a la Entidad Promotora de Salud COOMEVA E.P.S. S.A a favor de la Administradora Colombiana de Pensiones-COLPENSIONES, el reintegro de los valores girados por concepto de salud en favor de M.S.G.D. desde la fecha de inclusión en nómina de pensiones de la Resolución GNR 103719 del 20 de mayo de 2013, hasta que se ordene la suspensión provisional o se declare la nulidad[2].
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El 12 de octubre de 2017, fue repartido el asunto al Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Segunda de Oralidad. Este despacho, mediante Auto del 29 de noviembre de 2017[3], inadmitió la demanda por ausencia de algunos de los requisitos y le solicitó a la demandante hacer claridad contra cuál entidad prestadora de salud dirige la demanda [4].
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En cumplimiento del proveído anterior, C. aclara que “la Empresa Promotora de Salud demandada es COOMEVA EPS(…)[5]”.
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El 11 de enero de 2018, el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Segunda de Oralidad, admitió la demanda promovida por C.[6].
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El Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Segunda de Oralidad, mediante Auto del 16 de julio de 2021, declaró la falta de jurisdicción para conocer el proceso y ordenó remitir el expediente a los juzgados laborales del circuito de Medellín. Fundamentó su posición en que “resulta claro que de acuerdo con las reglas de competencia fijadas por el legislador tanto en los artículos 104 y 105 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, como en el artículo 2 del Código Procesal del Trabajo, las pretensiones formuladas por la Administradora Colombiana de Pensiones-C. a través de la Acción de Lesividad deben resolverse por la jurisdicción ordinaria en sus especialidades laboral y de seguridad social, al tratarse de un reconocimiento que deriva del derecho pensional de una persona que no ostentó nunca la condición de empleada pública”[7].
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C., a través de apoderado judicial, interpuso recurso de reposición y en subsidio apelación contra la providencia del 16 de julio de 2021, al considerar que es competente la jurisdicción contencioso-administrativa, dado que resulta relevante que se demanda la nulidad de un acto expedido por una autoridad administrativa, una entidad del Estado, de una Empresa Industrial y Comercial, como lo es C., y no la calidad del demandado o beneficiario de la prestación. Advierte que se trata de una acción de lesividad[8]”.
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El 26 de agosto de 2021, el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Segunda de Oralidad, decidió no reponer el auto recurrido. Indicó que “el Consejo de Estado ha señalado que, a pesar de que la jurisdicción contenciosa administrativa fue creada para juzgar las controversias sobre la legalidad de actos administrativos en materia laboral, si éstos derivan directa o indirectamente de un contrato de trabajo, la jurisdicción competente para conocer del derecho controvertido será la ordinaria – laboral, como quiera que ésta puede pronunciarse sobre la legalidad del reconocimiento de un derecho derivado de la relación laboral o de la seguridad social, independientemente de la forma en que se produzca, pues de lo contrario, perderían efecto útil las normas de competencia[9]”. Por lo anterior, el tribunal remitió el expediente al Centro de Servicios de los Juzgados Laborales del Circuito de Medellín.
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Efectuado un nuevo reparto, el asunto le correspondió al Juzgado Quince Laboral del Circuito de Medellín. Ese despacho, mediante Auto del 27 de septiembre de 2021, propuso conflicto negativo de competencia, con fundamento, en primer lugar, en lo dispuesto en los artículos 2 numeral 4º del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, 104 y 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y, en segundo término, en la providencia del 30 de agosto de 2019 proferida por el Consejo Superior de la Judicatura (radicado Nº 11001010200020180223900. M.C.M.C.D.) que resolvió un asunto similar. Específicamente señaló: “según las normas y jurisprudencia previamente transcritas, el presente asunto, tal como inicialmente se presentó, debió dirigirse ante la jurisdicción contenciosa administrativa, toda vez que la pretensión NO VA ENCAMINADA al reconocimiento de una prestación económica establecida en la Ley 100 de 1993, sino por el contrario, LO QUE REALMENTE PRETENDE la demandante (que a propósito es una entidad nacional que maneja dineros públicos), es dejar sin efecto un acto administrativa expedido por ella misma[10]”.
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De acuerdo con el reparto efectuado el 24 de mayo de 2022, el expediente de la referencia fue repartido al despacho del magistrado sustanciador[11].
Competencia de la Corte Constitucional para resolver conflictos de competencia que ocurran entre jurisdicciones
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La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015.[12]
Presupuestos para la configuración de un conflicto entre jurisdicciones
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Este Tribunal ha determinado que los conflictos de jurisdicciones existen cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”[13].
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Asimismo, mediante el Auto 155 de 2019[14], la Sala Plena determinó que se requieren de tres presupuestos para que se configure el conflicto de jurisdicciones, a saber: (i) el presupuesto subjetivo consiste en que la controversia se presente, al menos, entre dos autoridades que administren justicia y hagan parte de distintas jurisdicciones; (ii) el presupuesto objetivo refiere a que la disputa recaiga sobre el conocimiento de una causa judicial,[15] y (ii) el presupuesto normativo exige que las autoridades en colisión hayan manifestado, expresamente, las razones de índole constitucional o legal por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto.
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De modo que la Sala Plena pasa a verificar el cumplimiento de estos tres presupuestos en el caso concreto:
i) Presupuesto subjetivo: Este asunto involucra una controversia entre dos autoridades que administran justicia y hacen parte de diferentes jurisdicciones; por un lado, el Tribunal Administrativo de Antioquia Sala Segunda de Oralidad, y por otro el Juzgado Quince Laboral del Circuito de Medellín.
ii) Presupuesto objetivo: En efecto, el presente conflicto entre jurisdicciones recae sobre una causa judicial: la demanda con la que se pretende la nulidad del acto administrativo que reconoció una pensión de vejez.
iii) Presupuesto normativo: Las dos autoridades que rechazaron la competencia del asunto manifestaron expresamente las razones de su decisión; de un lado, el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Segunda de Oralidad, sostuvo que la señora M.S.G.D. no fue empleada pública y por ello es la jurisdicción ordinaria la competente para conocer el asunto, de conformidad con el numeral 4º del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social; por otro, el Juzgado Quince Laboral del Circuito de Medellín invocó lo dispuesto en los artículos 2 numeral 4º del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, 104 y 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo para señalar que le corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo resolver el caso.
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Superado el anterior análisis para verificar la materialización de un conflicto de jurisdicciones, procederá la Corte a dirimir la colisión expuesta en líneas anteriores. Para ello, primero, se hará referencia a la competencia para conocer de los asuntos relacionados con el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho de un acto propio -acción de lesividad- y, a continuación, se resolverá el caso concreto.
Competencia para conocer controversias relativas al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en su modalidad de lesividad. Reiteración del Auto 316 de 2021.
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Según lo indicado por esta Corporación en el Auto 316 de 2021[16], el conocimiento del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho a través del cual la administración cuestiona su propio acto administrativo, que creó o modificó una situación particular y concreta, por disposición expresa del legislador en los artículos 97 y 104 de la Ley 1437 de 2011, le corresponde exclusivamente a los jueces administrativos[17], incluso cuando el acto administrativo verse sobre un tema relacionado con asuntos laborales o de la seguridad social, puesto que “[…] por medio de la acción de lesividad se debaten ‘intereses propios de la administración’, los cuales deben ser resueltos por el juez administrativo”[18].
La Sala Plena constata que en el presente caso:
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Se presentó un conflicto entre una autoridad de la jurisdicción administrativa (Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Segunda de Oralidad), y una autoridad de la jurisdicción ordinaria (Juzgado Quince Laboral del Circuito de Medellín) de acuerdo con los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo, analizados en el fundamento jurídico No. 14 de esta providencia.
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En concordancia con lo anterior, la Sala dirime el presente conflicto de jurisdicción en el sentido de determinar que el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Segunda de Oralidad, es la autoridad competente para conocer del proceso promovido por C. con la finalidad de que se declare la nulidad de la Resolución GNR 103719 del 20 de mayo de 2013.
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Lo anterior, tomando en consideración la regla fijada en el Auto 316 de 2021[19] y teniendo en cuenta que el medio de control interpuesto por C. se trata de una “acción de lesividad”[20] cuyo trámite ha sido dispuesto expresamente en la legislación aplicable a la jurisdicción contencioso administrativa. En efecto, a través de esta medida, la mencionada entidad pretende, entre otras cosas, que se declare la nulidad de su propio acto y, por lo tanto, se acredita que el conocimiento de este asunto es de competencia exclusiva de los jueces administrativos.
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En razón a los argumentos presentados, la Corte remitirá el expediente a esta autoridad judicial para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión al Juzgado Quince Laboral del Circuito de Medellín, a la demandante y a los demás interesados en el proceso.
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución
PRIMERO.- DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Segunda de Oralidad y el Juzgado Quince Laboral del Circuito de Medellín en el sentido de DECLARAR que el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Segunda de Oralidad, es la autoridad competente para tramitar la demanda promovida por la Administradora Colombiana de Pensiones.
SEGUNDO.- Por intermedio de la Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-1492 al Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Segunda de Oralidad para lo de su competencia y para que COMUNIQUE la presente decisión al Juzgado Quince Laboral del Circuito de Medellín, a la demandante y a los demás interesados en el proceso.
N., comuníquese y cúmplase,
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Presidenta
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] El fundamento de la demanda consistió en que, según la demandante, “la Resolución GNR 103719 del 20 de mayo de 2013, proferida por la Administradora Colombiana de Pensiones –COLPENSIONES, mediante la cual se reconoció una Pensión de V. a la señora M.S.G.D. de conformidad con lo establecido en el Decreto 758 de 1990, con una mesada pensional de $ 2.663.276 y efectiva a partir del 14 de febrero de 2012, a la cual no tiene derecho por no haber cumplido los requisitos exigidos al momento de recurar el régimen de transición, al Régimen de Solidaridad de Prima Media con Prestación Definida y por lo consiguiente dicha prestación no ajusta a derecho”. Esta información está disponible en: Expediente digital, archivo denominado: 01. EXPEDIENTE DIGITALIZADO 2021-443.pdf” F. 5.
[2] Expediente digital CJU 1492. Carpeta “01520210044300” Archivo “01. EXPEDIENTE DIGITALIZADO 2021-443.pdf” F. 3 y 4.
[3] Expediente digital CJU 1492. Carpeta “01520210044300” Archivo “01. EXPEDIENTE DIGITALIZADO 2021-443.pdf” F. 39.
[4] Ib. F. 40.
[5] Ib. F. 43.
[6] Ib. F. 83
[7] Ib. F. 287.
[8] Ib. F. 299.
[9] Ib. F. 306.
[10] Expediente digital CJU 1492. Carpeta “01520210044300” Archivo “02. Rechaza demanda, conflicto negativo, acción de lesividad 2021 -443.pdf
[11] Expediente digital CJU 1492. Carpeta “CJU0001492 CC” Archivo “Constancia de reparto CJU 1492.pdf”
[12] “Artículo 241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: […] || 11. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones”.
[13] Autos 345 de 2018. M.L.G.G.P.; 328 de 2019. M.G.S.O.D.; 452 de 2019. M.G.S.O.D.; 041 de 2021. M.D.F..
[14] Corte Constitucional, Auto 155 de 2019, reiterado, entre otros, por los autos 452 y 503 de 2019 y 129 y 415 de 2020.
[15] Es decir que, se encuentre en trámite “un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional” (Auto 155 de 2019).
[16]CJU-489. M.C.P.S..
[17] Esta postura de la Corte fue establecida por primera vez en el Auto 316 de 2021. M.C.P.S.. SV. D.F.R.. Tal posición ha sido reiterada, entre muchos otros, en los autos 377 de 2021. M.J.F.R.C.; 382 de 2021. M.J.F.R.C.; 384 de 2021. M.J.F.R.C.; 385 de 2021. M.P.A.M.M.; 391 de 2021. M.A.L.C.; 393 de 2021. M.A.J.L.O.; 394 de 2021. M.A.J.L.O.; 396 de 2021. M.A.J.L.O.; 400 de 2021. M.A.J.L.O.; 402 de 2021. M.A.J.L.O.; 410 de 2021. M.G.S.O.D.; 411 de 2021. M.G.S.O.D.; 412 de 2021. M.G.S.O.D.; 431 de 2021. M.A.L.C.O.; 397 de 2021. M.A.J.L.O.; 399 de 2021. M.A.J.L.O.; 432 de 2021. M.A.L.C.; 434 de 2021. M.C.P.S.; 437 de 2021. M.A.L.C.; 624 de 2022. M.J.F.R.C.; 562 de 2022. M.J.E.I.N.; 508 de 2022. M.D.F.R.; 462 de 2022. M.K.C.H.; 458 de 2022. M.P.A.M.M.; 436 de 2022. M.J.F.R.C.. 410 de 2022. M.C.P.S.; 208 de 2022. M.A.J.L.O.; 206 de 2022. M.C.P.S. y 204 y 205 de 2022. M.A.J.L.O.. Esta es la hipótesis que doctrinaria y jurisprudencialmente se ha descrito con el concepto de acción de lesividad, que se refiere al escenario en el que la administración demanda un acto propio con el objetivo de defender los intereses de la Nación y proteger los recursos públicos, entre otros fines.
[18] Corte Constitucional. Auto 316 de 2021 que resolvió el CJU-489. En esa oportunidad la Corte analizó la cláusula especial de competencia para conocer la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta por la propia administración. Resaltando que la “acción de lesividad” es una “fórmula garantística” que le permite a las entidades públicas someter sus actos al escrutinio judicial en aras de “(i) proteger los ‘intereses propios de la administración’ en aquellos eventos en los que los efectos del acto administrativo le resultan perjudiciales, (ii) salvaguardar el ‘ordenamiento jurídico superior’; y (iii) evitar que las situaciones irregulares motivadas por los actos de la administración ‘puedan causar perjuicio al patrimonio público los derechos subjetivos públicos o a los derechos e intereses colectivos’”.
[19] CJU-489. M.C.P.S.
[20] Debe destacarse que la “acción de lesividad” no se encuentra expresamente referida en la Ley 1437 de 2011, pero su trámite y contenido se ha desarrollado por la jurisprudencia de esta Corporación y del Consejo de Estado con fundamento, entre otros, en los artículos 97 y 194 de la Ley 1437 de 2011 (Cfr. fundamento jurídico No. 5.1 del Auto 316 de 2021 de la Corte Constitucional).
