Auto nº 867/22 de Corte Constitucional, 23 de Junio de 2022

1. De acuerdo con lo expuesto en el escrito de demanda, el 3 de agosto de 2018, el señor A.Z. acudió a una cita de oftalmología en el Instituto para Ciegos y Sordos del Valle del Cauca. Para ese momento, dicha institución formaba parte de la red de prestadores de la Dirección de Sanidad de la Policía Nacional[1]. En esa oportunidad, al paciente se le diagnosticó catarata en su ojo derecho y glaucoma en el izquierdo. Por lo tanto, se le indicó que debía someterse a cirugías en ambos ojos.

2. El 30 de agosto de 2018 se realizó la primera cirugía en su ojo derecho. Puntualmente, le insertaron un “lente intraocular en cámara posterior sobre restos capsulares”[2].

3. El 21 de septiembre de 2018, en una cita de control oftalmológico en el Instituto para Ciegos y Sordos del Valle del Cauca, se le informó al paciente que debía programar una segunda cirugía, esta vez para su ojo izquierdo, por el diagnóstico de glaucoma y catarata.

4. El demandante afirma que el 5 de agosto de 2019, el señor Z. acudió a consulta oftalmológica por visión borrosa en su ojo izquierdo y recibió una orden de cirugía. Posteriormente, el 7 de septiembre del mismo año acudió a la “clínica unidad Quirúrgica NIT 900753224, convenio actual con la Policía Nacional-sanidad”[3] y le dieron las indicaciones para la preparación del procedimiento. No obstante, “a finales del mes de septiembre de 2019”[4] el señor Z. recibió una llamada de “funcionarios de la clínica CALIDA UNIDAD QUIRÚRGICA”[5]. Según refiere la demanda, en la comunicación telefónica le explicaron que no se podía practicar la cirugía porque el contrato con la Policía Nacional había terminado.

5. El 13 de noviembre de 2019, A.F.Z.M., hijo del paciente y hermano del intendente jefe (retirado) C.O.Z.M.[6], acudió al Instituto para Ciegos y Sordos del Valle del Cauca para que le realizaran allí el nuevo procedimiento quirúrgico, con cargo a su patrimonio y sin la intervención de las instituciones de Sanidad de la Policía. Al respecto, indicó que asumió todos los costos médicos por un valor de cuatro millones cien mil pesos ($4.100.000)[7].

6. El 3 de diciembre de 2019, A.F.Z.M. solicitó el reembolso del valor mencionado a la Policía Nacional (Seccional de Sanidad del Valle del Cauca). Sin embargo, mediante oficio S-2019-166953 del 11 de diciembre del mismo año, el “Comité Local de Reembolsos de la Seccional Sanidad Valle”[8] de la Policía le negó su solicitud porque el procedimiento quirúrgico no correspondió a una atención integral de urgencias. Por lo tanto, “debió tramitarse por la red propia”[9].

7. El 2 de marzo de 2020, A.F.Z.M. demandó a la Dirección de Sanidad (Seccional Valle del Cauca) de la Policía Nacional. En concreto, formuló tres pretensiones en el proceso verbal por “responsabilidad civil contractual”[10]:

   (i) Solicitó “que el Demandado [Policía Nacional – Sanidad Valle del Cauca] sea responsable teniendo en cuenta que no garantizó la protección y recuperación de la salud”[11] de su padre (negrillas no originales);

   (ii) Pidió que se declarara “la responsabilidad que tiene la clínica CALIDA UNIDAD QUIRURGICA (…) [por] no informar de manera escrita, o por correos el motivo por el cual no le realizaron la cirugía a mi padre”[12] (negrillas no originales); y,

   (iii) Reclamó el reembolso de los gastos de la cirugía por un valor de cuatro millones cien mil pesos ($4.100.000).

8. El asunto fue repartido al Juzgado Décimo Civil del Circuito de Oralidad de Cali[13]. Sin embargo, mediante auto interlocutorio del 3 de marzo del mismo año[14], ese despacho rechazó la demanda por falta de competencia debido a que el valor de las pretensiones asciende a $4.100.000[15]. Por lo tanto, remitió el expediente a los jueces civiles municipales de Cali.

9. El 12 de marzo de 2020[16], el asunto fue repartido al Juzgado Quinto Civil Municipal de Cali. Sin embargo, mediante auto interlocutorio No. 854 del 18 de agosto de 2020[17], el despacho rechazó la demanda por falta de competencia. En concreto, afirmó que la controversia se refiere al reembolso de prestaciones económicas derivadas del servicio de salud. Sostuvo que, en principio, este asunto correspondería a la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral, de acuerdo con el numeral 4° del artículo 2° del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social[18]. No obstante, dado que la Policía Nacional cuenta con un régimen especial exceptuado de la Ley 100 de 1993, resulta necesario identificar la calidad del sujeto demandado. Al tratarse de una autoridad pública, su juez natural es la jurisdicción de lo contencioso administrativo en virtud del artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante, CPACA)[19]. En consecuencia, remitió el asunto a los juzgados administrativos de Cali.

10. El expediente fue repartido al Juzgado Cuarto Administrativo Oral del Circuito de Cali. Mediante auto del 26 de febrero de 2021[20], ese despacho declaró su falta de competencia. En particular, señaló que el numeral 4° del artículo 104 del CPACA prevé la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo para procesos “relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado, y la seguridad social de los mismos, cuando dicho régimen este administrado por una persona de derecho público”. Por lo tanto, de acuerdo con la interpretación del Consejo Superior de la Judicatura, “el único litigio que dentro del Sistema General de Seguridad Social en Salud se debe adelantar ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo es (…) aquel relativo a la seguridad social de los empleados públicos, cuando su régimen sea administrado por una persona de derecho público”[21]. Bajo ese entendido, remitió el expediente a los juzgados laborales del Circuito de Cali, que son los competentes según el citado artículo 2° del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social.

11. El proceso fue asignado al Juzgado Primero Laboral del Circuito de Cali[22]. Mediante Auto del 16 de julio de 2021[23], esa autoridad judicial propuso un conflicto negativo de jurisdicción. Al respecto, señaló que el numeral 4° del artículo 2° del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social se limita a “controversias referentes al sistema de seguridad social integral”. Por su parte, los miembros de la Policía Nacional están excluidos del sistema de seguridad social integral según el artículo 279 de la Ley 100 de 1993. En realidad, la mencionada institución tiene un régimen especial en salud. Por esta razón, el demandado en este proceso es, precisamente, la Policía Nacional y, en consecuencia, la competencia corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. En virtud de este razonamiento, propuso el conflicto negativo de jurisdicción y remitió el expediente “al CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA, S.D.”[24].

12. El 5 de agosto de 2021[25], la Presidencia de la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Bogotá envió el expediente digitalizado a la Secretaría General de la Corte Constitucional.

13. El 28 de enero de 2022[26], la Sala Plena de la Corte Constitucional repartió el asunto de la referencia a la Magistrada sustanciadora y el expediente fue remitido al despacho el 2 de febrero del mismo año.

Competencia

1. La Corte Constitucional está facultada para dirimir los conflictos de competencia entre las distintas jurisdicciones, de acuerdo con lo estipulado por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución.

   Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones

2. La Corte Constitucional ha señalado que los conflictos de jurisdicción son controversias de tipo procesal en las que varios jueces de distintas jurisdicciones: (i) se rehúsan a asumir el conocimiento de un mismo asunto por falta de jurisdicción (conflicto negativo de jurisdicción); o, (ii) pretenden resolver la controversia al considerar que tienen plena competencia (conflicto positivo de jurisdicción)[27].

3. Sobre el particular, en el Auto 155 de 2019[28], esta Sala precisó que se requieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de jurisdicciones:

   (i) Presupuesto subjetivo, que exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones[29].

   (ii) Presupuesto objetivo, según el cual debe existir una causa judicial sobre la que se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional[30].

   (iii) Presupuesto normativo, a partir del cual es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, mediante un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran o no competentes para conocer de la causa[31].

4. Al respecto, la Sala considera que en el asunto de la referencia se satisfacen los tres presupuestos mencionados previamente.

   Primero, la Sala encuentra que en el presente caso tres autoridades jurisdiccionales manifestaron expresamente que no eran competentes para conocer la demanda presentada por A.F.Z.M. contra la Policía Nacional – Seccional de Sanidad del Valle del Cauca[32].

   En el expediente obra prueba de la manifestación de la jurisdicción ordinaria –especialidad civil– del 18 de agosto de 2020, en la que el Juzgado Quinto Civil Municipal de Cali rechazó la demanda por falta de competencia al considerar que la jurisdicción competente para conocer el asunto era la de lo contencioso administrativo. Por su parte, la jurisdicción de lo contencioso administrativo también expresó no ser competente para conocer la demanda mediante auto del 26 de febrero de 2021, emitido por el Juzgado Cuarto Administrativo Oral del Circuito de Cali. Finalmente, la jurisdicción ordinaria –especialidad laboral– también negó ser competente para conocer el asunto a través de auto del 16 de julio de 2021, expedido por el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Cali.

   Segundo, la controversia se refiere al conocimiento de la demanda instaurada por A.F.Z.M. en contra de la Dirección de Sanidad (Seccional Valle del Cauca) de la Policía Nacional con la pretensión de que le sea reembolsado el valor de los procedimientos médicos que pagó para su padre. En este sentido, se cumple el presupuesto objetivo.

   Tercero, las autoridades en conflicto argumentaron su falta de competencia con base en fundamentos normativos.

   El Juzgado Quinto Civil Municipal de Cali argumentó que, en principio, el asunto correspondería a la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral, a la luz del numeral 4° del artículo 2° del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social. Sin embargo, expuso que, al tratarse de una autoridad pública como sujeto demandado, su juez natural es la jurisdicción de lo contencioso administrativo en virtud del artículo 104 del CPACA.

   A su vez, el Juzgado Cuarto Administrativo Oral del Circuito de Cali sostuvo que el artículo 2.4 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social le asignó a la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral, el conocimiento de controversias relativas a la prestación de los servicios de la seguridad social que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras.

   Finalmente, el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Cali adujo que el artículo 2.4 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social se limita a controversias referentes al sistema de seguridad social integral. Al respecto, resaltó que los beneficiarios de la Policía Nacional están excluidos del sistema de seguridad social integral por disposición del artículo 279 de la Ley 100 de 1993.

   Asunto objeto de decisión y su metodología

5. Con fundamento en lo anterior, la Corte Constitucional analizará el conflicto negativo de jurisdicción suscitado entre el Juzgado Quinto Civil Municipal de Cali, el Juzgado Cuarto Administrativo Oral del Circuito de la misma ciudad y el Juzgado Primero Laboral del mismo circuito. Para ello, abordará los siguientes temas: (i) el alcance del artículo 2°, numeral 4°, del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social y (ii) el ámbito de aplicación del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011. Posteriormente, (iii) analizará la naturaleza administrativa del trámite para solicitar el reembolso de gastos médicos ante entidades públicas con posterioridad a la prestación del servicio. Con fundamento en lo anterior, (iv) resolverá el caso concreto.

   Alcance del artículo 2.4 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social

6. Al tenor de lo dispuesto en el artículo 12 de la Ley 270 de 1996[33], la jurisdicción ordinaria conocerá de todos los asuntos que no estén asignados a cualquier otra. Se trata, entonces, de una cláusula general o residual de competencia que opera cuando no hay una norma especial que atribuya el conocimiento de un proceso a otra jurisdicción[34].

7. A su vez, el artículo 2.4 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, modificado por el artículo 622 del Código General del Proceso (en adelante, CGP), señala que la jurisdicción ordinaria laboral, en sus especialidades laboral y de seguridad social, conoce de “[l]as controversias relativas a la prestación de los servicios de la seguridad social que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras, salvo los de responsabilidad médica y los relacionados con contratos” (negrillas no originales).

   Ámbito de aplicación del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011[35]

8. El artículo 104 de la Ley 1437 de 2011[36], en su inciso primero, consagra que a la jurisdicción de lo contencioso administrativo le corresponde conocer, entre otros aspectos, de las controversias surgidas en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones en las que los entes públicos se encuentren involucrados. En este sentido, se trata del régimen normativo especial aplicable a las entidades públicas.

9. Adicionalmente, el mismo artículo contempla siete numerales en los que se mencionan escenarios específicos en los que también es competente la jurisdicción de lo contencioso administrativo. En cuanto al régimen de responsabilidad patrimonial de las entidades públicas, esta disposición establece que corresponden a esta jurisdicción los asuntos “relativos a la responsabilidad extracontractual de cualquier entidad pública, cualquiera que sea el régimen aplicable”[37] y aquellos relacionados con “los contratos, cualquiera que sea su régimen, en los que sea parte una entidad pública o un particular en ejercicio de funciones propias del Estado”[38].

   A su turno, el numeral 4° del artículo 104 del CPACA indica que la jurisdicción contencioso administrativa estudiará los procesos “relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado, y la seguridad social de los mismos, cuando dicho régimen esté administrado por una persona de derecho público”. Respecto del alcance de la citada norma, la Sala Plena ha interpretado que, en las controversias en materia de seguridad social, la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo se determina mediante dos factores concurrentes[39]: (i) la calidad jurídica (determinada por la naturaleza del vínculo laboral y las funciones que desempeña) del sujeto que demanda[40] y (ii) la naturaleza jurídica de la entidad demandada. En este sentido, si al momento de causarse la prestación el demandante tuvo la calidad de empleado público, y si una persona de derecho público administra el régimen de seguridad social que le aplica, la jurisdicción de lo contencioso administrativo deberá conocer el asunto.

10. A su turno, el artículo 105 de ese mismo cuerpo normativo dispone los casos en los que la referida jurisdicción no es competente. Entre otros, se resaltan: (i) los asuntos relacionados con la responsabilidad extracontractual y contractual de entes públicos de naturaleza financiera, aseguradora, intermediarios de seguros o intermediarios de valores controlados por la Superintendencia Financiera; (ii) las decisiones de autoridades administrativas en ejercicio de funciones jurisdiccionales; (iii) los juicios de policía regulados por la ley; y (iv) los conflictos de carácter laboral surgidos entre entidades públicas y trabajadores oficiales.

    El procedimiento administrativo para solicitar el reembolso de gastos médicos ante entidades públicas con posterioridad a la prestación del servicio

11. En el caso de reembolsos por gastos médicos, existen regulaciones específicas sobre su procedimiento administrativo ante entidades públicas. Por ejemplo, para el Subsistema de Salud de la Policía Nacional, el Director de Sanidad de la institución profirió la Resolución 712 del 21 de diciembre de 2015, “por la cual se regula el funcionamiento del Comité Central de Reembolsos, los Comités Locales de Reembolsos de las Seccionales y Áreas de Sanidad de la Policía Nacional”[41]. Su capítulo noveno se denomina “Trámite del reembolso” y en su artículo 9° se prevén “los pasos que efectuarán los responsables del Comité de Reembolsos en cada unidad”. El último paso consiste en “[e]mitir las comunicaciones para informar la decisión al interesado”. Lo anterior coincide con el artículo 11, que exige al responsable del Comité “[n]otificar a los usuarios la aprobación o negación de la solicitud de reembolso a más tardar, dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes a la toma de la decisión”.

12. En este sentido, las controversias sobre el procedimiento administrativo de reembolso de gastos médicos ante la Policía Nacional han sido conocidas por jueces administrativos[42]. De hecho, la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado se pronunció sobre un caso de reembolso de gastos médicos ante la Dirección de Sanidad de la Policía Nacional y determinó que la acción procedente en tal caso era la de nulidad y restablecimiento del derecho[43]. Lo anterior se debe a que las decisiones de los comités de reembolso de la Dirección de Sanidad de la Policía Nacional son actos administrativos[44]. Cabe resaltar que a cada juez le corresponde establecer la existencia o no de un acto administrativo y, en caso de que se requiera, realizar la adecuación del medio de control invocado por el demandante según sus pretensiones y las particularidades del asunto.

13. A partir de estas disposiciones, la Sala concluye que las controversias relativas al procedimiento administrativo de reembolso de gastos médicos ante entidades públicas administradoras de sistemas de seguridad social, como es el caso de la Policía Nacional y su subsistema de salud, corresponden a la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

14. La Sala Plena constata que en el presente caso:

    (i) Se generó un conflicto negativo entre tres autoridades jurisdiccionales (Juzgado Quinto Civil Municipal de Cali, Juzgado Cuarto Administrativo Oral del Circuito de la misma ciudad y Juzgado Primero Laboral del mismo circuito), en el que concurren los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo, en los términos definidos en los fundamentos jurídicos 3° y 4° de esta providencia.

    (ii) Con base en lo anterior, la Sala dirime el presente conflicto de jurisdicción en el sentido de determinar que el Juzgado Cuarto Administrativo Oral del Circuito de Cali es la autoridad competente para conocer del proceso promovido por el señor A.F.Z.M. en contra de la Dirección de Sanidad (Seccional Valle del Cauca) de la Policía Nacional, por los motivos que, a continuación, se exponen:

    (iii) De una parte, el demandante solicita como pretensión principal que se declare la responsabilidad de la Dirección de Sanidad de la Policía Nacional, la cual es una entidad pública por ser una dependencia de la Dirección General de la Policía Nacional conforme al artículo 15 de la Ley 352 de 1997[45]. A su vez, la demanda se dirigió específicamente contra la Seccional del Valle del Cauca de la Dirección de Sanidad porque, de acuerdo con los artículos 6° a 8° de la Resolución 712 de 2015, existe un comité local de reembolsos en cada unidad de sanidad policial[46].

    (iv) Además, la declaración de responsabilidad pretendida se refiere tanto a la falta de prestación del servicio de salud como a la ausencia de información escrita y suficiente sobre las razones por las que se negó la práctica de la cirugía. En relación con esta pretensión, la Corte estima que su conocimiento debe atribuirse a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, comoquiera que a aquella le corresponde, en principio, la solución de controversias en las que se pretenda establecer la responsabilidad extracontractual (artículo 104, numeral 1°) o contractual del Estado (artículo 104, numeral 2°).

    (v) De otro lado, la Sala considera que el presente asunto no se trata de una controversia relativa a la prestación de un servicio de la seguridad social, puesto que el paciente ya se realizó la operación en su ojo izquierdo. Por lo tanto, no es aplicable el artículo 2.4 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social[47]. Adicionalmente, cabe resaltar que el argumento del Juzgado Primero Laboral del Circuito de Cali sobre la exclusión de miembros de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional del Sistema Integral de Seguridad Social no tuvo en cuenta la norma vigente. Con la modificación prevista en el artículo 622 de la Ley 1564 de 2012, el numeral 4° del artículo 2° del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social ya no se refiere a “controversias referentes al sistema de seguridad social integral”[48], sino a aquellas “relativas a la prestación de los servicios de la seguridad social”.

    A su vez –como acertadamente señala el Juzgado Cuarto Administrativo Oral del Circuito de Cali–, tampoco se trata de una controversia que involucre a un empleado público y que, por lo tanto, le corresponda a la jurisdicción de lo contencioso administrativo de acuerdo con el artículo 104.4 del CPACA. Por el contrario, se trata de un usuario que solicitó el reembolso de un servicio médico que pagó ante las dificultades que, según alega, tuvo para autorizarlo ante la Policía Nacional y su red de instituciones prestadoras de servicios.

15. En el presente caso, la Sala Plena considera que la norma que define la jurisdicción competente es la cláusula general de competencia de la jurisdicción contencioso administrativa, prevista en el inciso 1º del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, por tres razones. Primero, la pretensión principal del demandante es que se declare la responsabilidad de una entidad pública –la Dirección de Sanidad (Seccional Valle del Cauca) de la Policía Nacional– por no garantizar la protección y recuperación de la salud de su padre. Segundo, el reembolso solicitado por el actor es una pretensión consecuencial de la declaración de responsabilidad de la entidad mencionada. Tercero, se cuestiona el oficio S-2019-166953 del 11 de diciembre de 2019, mediante el cual el Comité Local de Reembolsos de la Seccional de Sanidad del Valle del Cauca de la Policía Nacional –en el marco de un procedimiento administrativo– no aprobó el reembolso solicitado.

    Finalmente, la Sala recuerda que, de conformidad con lo expuesto en el Auto 626 de 2022[49], “corresponde al juez de conocimiento determinar la validez de la acumulación de las pretensiones (…) al juez del conflicto no le corresponde segmentar la demanda ni referirse a la admisibilidad de las pretensiones de la misma, en el sentido de determinar si aquellas pueden ser o no tramitadas en un mismo proceso, o guardan una relación de conexidad o son compatibles entre sí (…) si el juez del conflicto advierte que una demanda contiene pretensiones de diversa naturaleza o que, prima facie, el demandante pretende la acumulación de pretensiones, debe atribuir la competencia para conocer del asunto al juez a quien corresponda conocer de la pretensión principal. Lo anterior, con el objeto de que sea éste quien decida sobre la admisibilidad y procedencia de la acumulación de las pretensiones”[50].

    Por lo tanto, se ordenará remitir el expediente al Juzgado Cuarto Administrativo Oral del Circuito de Cali para que proceda con lo de su competencia y comunique la presente decisión al Juzgado Quinto Civil Municipal de Cali, al Juzgado Primero Laboral del Circuito de Cali y a los sujetos procesales interesados en el trámite.

16. Regla de decisión: corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo el conocimiento de las controversias en las que se pretenda: (i) la declaración de responsabilidad de una entidad pública, derivada de la presunta omisión en la práctica de un procedimiento médico; y, de forma consecuencial, (ii) el reembolso de los gastos en los que incurrió un particular para garantizar dicho servicio, reclamado a través de un procedimiento administrativo ante entidades públicas administradoras de sistemas de seguridad social. Lo anterior, de acuerdo con lo previsto en el artículo 104 (inciso primero y numerales 1° y 2°) de la Ley 1437 de 2011.

Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional,