Auto nº 873/22 de Corte Constitucional, 23 de Junio de 2022
| Ponente | Antonio José Lizarazo Ocampo |
| Fecha de Resolución | 23 de Junio de 2022 |
| Emisor | Corte Constitucional |
| Expediente | CJU-1528 |
Auto 873/22
COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Acción de nulidad y restablecimiento del derecho de un acto administrativo propio
Referencia: Expediente CJU-1528
Conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “E” y el Juzgado Veinticinco Laboral del Circuito de Bogotá.
Magistrado sustanciador:
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Bogotá D. C., veintitrés (23) de junio de dos mil veintidós (2022)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, decide el presente conflicto de competencia entre distintas jurisdicciones, previas las siguientes consideraciones:
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La Administradora Colombiana de Pensiones –desde ahora, Colpensiones–, a través de apoderada judicial, presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, en su modalidad de lesividad[1], en contra de la señora L.C.R.P., ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
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La finalidad de esta demanda es que: (i) Que se declare la NULIDAD de la Resolución No. GNR 435564 del 22 de diciembre de 2014, que reconoce pensión de vejez, (ii) Que se declare la NULIDAD de la Resolución VPB 19650 del 28 de abril de 2016- por medio de la cual se reliquida la prestación reconocida inicialmente, a favor de la señora R.P.L.C., y (iii) Que se declare la NULIDAD de la RESOLUCIÓN NO SUB 323355 del 13 de diciembre de 2018, por medio de la cual se da cumplimiento a un fallo judicial proferido por el JUZGADO VEINTITRES LABORAL DEL CIRCUITO DE BOGOTA y en consecuencia se reconoce un PAGO UNICO por concepto de retroactivo pensional e indexación a favor de la señora R.P.L.C.[2].
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El 26 de enero de 2021, fue repartido el asunto al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “E”. Este despacho[3], mediante Auto del 23 de junio de 2021[4], declaró la falta de jurisdicción para conocer la demanda. Fundamentó su posición en que “la jurisdicción competente para conocer de este proceso es la ordinaria en su especialidad laboral, mas no la contenciosa administrativa que carece de competencia para conocer del mismo a voces de los artículos 104 y 105 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, teniendo en cuenta que la controversia deriva de la pensión de una trabajadora independiente[5]”. Advirtió que de conformidad con lo dispuesto en el numeral 4º del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, le corresponden a esa jurisdicción las controversias relativas a la seguridad social que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios y las entidades administradoras o prestadoras[6].
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Efectuado un nuevo reparto, el asunto le correspondió al Juzgado Veinticinco Laboral del Circuito de Bogotá. Este despacho, mediante Auto del 27 de septiembre de 2021, propuso conflicto negativo de competencia. Con fundamento en la sentencia del 22 de junio de 2001 del Consejo de Estado (Exp.13172) sobre acción de lesividad. Además precisó que “este despacho considera que no es el competente para conocer el conflicto suscitado entre las partes, así como está planteado, es decir, nulidad y restablecimiento del derecho, para que se declare la nulidad de las resoluciones GNR 435564 del 22 de diciembre de 2014; VPB 19650 del 28 de abril de 2016 y SUB 323355 del 13 de diciembre de 2018, proferidas por la entidad demandante y que por tal razón se ordene la devolución de diferencias pagadas en los actos administrativos antes mencionados, junto con la respectiva indexación de dichas sumas, por tanto, se propone el CONFLICTO NEGATIVO DE COMPETENCIA ”.
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El 7 de octubre de 2021, el Juzgado Veinticinco Laboral del Circuito de Bogotá, mediante Oficio No. J25L-1477, remitió el expediente digital a la Corte Constitucional para que dirimiera el conflicto negativo de competencia[7].
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De acuerdo con el reparto efectuado por Sala Plena, en sesión del 24 de mayo de 2022, el expediente de la referencia fue repartido al despacho del magistrado sustanciador el 26 de mayo de 2022[8].
Competencia de la Corte Constitucional para resolver conflictos de competencia que ocurran entre jurisdicciones
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La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015[9].
Presupuestos para la configuración de un conflicto entre jurisdicciones
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Este Tribunal ha determinado que los conflictos de jurisdicciones existen cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”[10].
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Asimismo, mediante el Auto 155 de 2019[11], la Sala Plena determinó que se requieren de tres presupuestos para que se configure el conflicto de jurisdicciones, a saber: (i) el presupuesto subjetivo consiste en que la controversia se presente, al menos, entre dos autoridades que administren justicia y hagan parte de distintas jurisdicciones; (ii) el presupuesto objetivo refiere a que la disputa recaiga sobre el conocimiento de una causa judicial,[12] y (ii) el presupuesto normativo exige que las autoridades en colisión hayan manifestado, expresamente, las razones de índole constitucional o legal por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto.
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De modo que la Sala Plena pasa a verificar el cumplimiento de estos tres presupuestos en el caso concreto:
(i) Presupuesto subjetivo: Este asunto involucra una controversia entre dos autoridades que administran justicia y hacen parte de diferentes jurisdicciones; por un lado, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “E”, y por otro, el Juzgado Veinticinco Laboral del Circuito de Bogotá.
(ii) Presupuesto objetivo: En efecto, el presente conflicto entre jurisdicciones recae sobre una causa judicial: la demanda con la que se pretende la nulidad de los actos administrativos que reconocieron una pensión de vejez.
(iii) Presupuesto normativo: Las dos autoridades que rechazaron la competencia del asunto manifestaron expresamente las razones de su decisión; de un lado, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “E” sostuvo que la señora L.C.R.P. no fue empleada pública y por ello es la jurisdicción ordinaria laboral la competente para conocer el asunto, de conformidad con los artículos 104 y 105 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y el numeral 4º del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social; por otro lado, el Juzgado Veinticinco Laboral del Circuito de Bogotá invocó la sentencia del 22 de junio de 2001 del Consejo de Estado (Exp.13172).
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Superado el anterior análisis para verificar la materialización de un conflicto de jurisdicciones, procederá la Corte a dirimir la colisión expuesta en líneas anteriores. Para ello, primero, se hará referencia a la competencia para conocer de los asuntos relacionados con el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho de un acto propio -acción de lesividad- y, a continuación, se resolverá el caso concreto.
Competencia para conocer controversias relativas al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en su modalidad de lesividad. Reiteración del Auto 316 de 2021.
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Según lo indicado por esta Corporación en el Auto 316 de 2021[13], el conocimiento del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho a través del cual la administración cuestiona su propio acto administrativo, que creó o modificó una situación particular y concreta, por disposición expresa del legislador en los artículos 97 y 104 de la Ley 1437 de 2011, le corresponde exclusivamente a los jueces administrativos[14], incluso cuando el acto administrativo verse sobre un tema relacionado con asuntos laborales o de la seguridad social, puesto que “[…] por medio de la acción de lesividad se debaten ‘intereses propios de la administración’, los cuales deben ser resueltos por el juez administrativo”[15].
La Sala Plena constata que en el presente caso:
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Se presentó un conflicto entre una autoridad de la jurisdicción administrativa (Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “E”), y una autoridad de la jurisdicción ordinaria (Juzgado Veinticinco Laboral del Circuito de Bogotá) de acuerdo a los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo, analizados en el presupuesto jurídico 10 de esta providencia.
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En concordancia con lo anterior, la Sala dirime el presente conflicto de jurisdicción en el sentido de determinar que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “E” es la autoridad competente para conocer del proceso promovido por Colpensiones con la finalidad de que se declare la nulidad de las Resoluciones GNR 435564 del 22 de diciembre de 2014, VPB 19650 del 28 de abril de 2016 y SUB 323355 del 13 de diciembre de 2018.
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Lo anterior, tomando en consideración la regla fijada en el Auto 316 de 2021[16] y teniendo en cuenta que el medio de control interpuesto por Colpensiones se trata de una “acción de lesividad”[17] cuyo trámite ha sido dispuesto expresamente en la legislación aplicable a la jurisdicción contencioso administrativa. En efecto, a través de esta medida, la mencionada entidad pretende, entre otras cosas, que se declare la nulidad de su propio acto y, por lo tanto, se acredita que el conocimiento de este asunto es de competencia exclusiva de los jueces administrativos.
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En razón a los argumentos presentados, la Corte remitirá el expediente al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “E” para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión al Juzgado Veinticinco Laboral del Circuito de Bogotá, a la demandante y a los demás interesados en el proceso.
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución
PRIMERO.- DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “E” y el Juzgado Veinticinco Laboral del Circuito de Bogotá en el sentido de DECLARAR que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “E” es la autoridad competente para tramitar la demanda promovida por la Administradora Colombiana de Pensiones.
SEGUNDO.- Por intermedio de la Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-1528 al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “E” para lo de su competencia y para que COMUNIQUE la presente decisión al Juzgado Veinticinco Laboral del Circuito de Bogotá, a la demandante y a los demás interesados en el proceso.
N., comuníquese y cúmplase
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Presidenta
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
Ausente con permiso
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Expediente digital CJU-1528. Carpeta “2500023420002021005000” Archivo “04Demanda.pdf”.
[2] Ib. F. 4.
[3] El despacho al que fue repartida la demanda fue el de la Dr. J.A.G.G..
[4]Expediente digital CJU-1528. Carpeta “2500023420002021005000” Archivo “11AutoRemiteJurisdicciónOrdinariaLaboral.pdf”.
[5] Ib. F. 2.
[6] Ib.
[7] Ib. F. 1.
[8] Expediente digital CJU-1528. Carpeta “CJU0001528 CC” Archivo” Constancia de reparto CJU 1528.pdf”.
[9] “Artículo 241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: […] || 11. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones”.
[10] Autos 345 de 2018. M.L.G.G.P.; 328 de 2019. M.G.S.O.D.; 452 de 2019. M.G.S.O.D.; 041 de 2021. M.D.F..
[11] Corte Constitucional, Auto 155 de 2019, reiterado, entre otros, por los autos 452 y 503 de 2019 y 129 y 415 de 2020.
[12] Es decir que, se encuentre en trámite “un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional” (Auto 155 de 2019).
[13]CJU-489. M.C.P.S..
[14] Esta postura de la Corte fue establecida por primera vez en el Auto 316 de 2021. M.C.P.S.. SV. D.F.R.. Tal posición ha sido reiterada, entre muchos otros, en los autos 377 de 2021. M.J.F.R.C.; 382 de 2021. M.J.F.R.C.; 384 de 2021. M.J.F.R.C.; 385 de 2021. M.P.A.M.M.; 391 de 2021. M.A.L.C.; 393 de 2021. M.A.J.L.O.; 394 de 2021. M.A.J.L.O.; 396 de 2021. M.A.J.L.O.; 400 de 2021. M.A.J.L.O.; 402 de 2021. M.A.J.L.O.; 410 de 2021. M.G.S.O.D.; 411 de 2021. M.G.S.O.D.; 412 de 2021. M.G.S.O.D.; 431 de 2021. M.A.L.C.O.; 397 de 2021. M.A.J.L.O.; 399 de 2021. M.A.J.L.O.; 432 de 2021. M.A.L.C.; 434 de 2021. M.C.P.S.; 437 de 2021. M.A.L.C.; 624 de 2022. M.J.F.R.C.; 562 de 2022. M.J.E.I.N.; 508 de 2022. M.D.F.R.; 462 de 2022. M.K.C.H.; 458 de 2022. M.P.A.M.M.; 436 de 2022. M.J.F.R.C.. 410 de 2022. M.C.P.S.; 208 de 2022. M.A.J.L.O.; 206 de 2022. M.C.P.S. y 204 y 205 de 2022. M.A.J.L.O.. Esta es la hipótesis que doctrinaria y jurisprudencialmente se ha descrito con el concepto de acción de lesividad, que se refiere al escenario en el que la administración demanda un acto propio con el objetivo de defender los intereses de la Nación y proteger los recursos públicos, entre otros fines.
[15] Corte Constitucional. Auto 316 de 2021 que resolvió el CJU-489. En esa oportunidad la Corte analizó la cláusula especial de competencia para conocer la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta por la propia administración. Resaltando que la “acción de lesividad” es una “fórmula garantística” que le permite a las entidades públicas someter sus actos al escrutinio judicial en aras de “(i) proteger los ‘intereses propios de la administración’ en aquellos eventos en los que los efectos del acto administrativo le resultan perjudiciales, (ii) salvaguardar el ‘ordenamiento jurídico superior’; y (iii) evitar que las situaciones irregulares motivadas por los actos de la administración ‘puedan causar perjuicio al patrimonio público los derechos subjetivos públicos o a los derechos e intereses colectivos”.
[16] CJU-489. M.C.P.S.
[17] Debe destacarse que la “acción de lesividad” no se encuentra expresamente referida en la Ley 1437 de 2011, pero su trámite y contenido se ha desarrollado por la jurisprudencia de esta Corporación y del Consejo de Estado con fundamento, entre otros, en los artículos 97 y 194 de la Ley 1437 de 2011 (Cfr. fundamento jurídico No. 5.1 del Auto 316 de 2021 de la Corte Constitucional).
