Auto nº 899/22 de Corte Constitucional, 30 de Junio de 2022
| Ponente | Alejandro Linares Cantillo |
| Fecha de Resolución | 30 de Junio de 2022 |
| Emisor | Corte Constitucional |
| Expediente | CJU-135 |
Auto 899/22
COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN ORDINARIA CIVIL-Procesos de expropiación por vía judicial
(…) el régimen de expropiación judicial para los proyectos de infraestructura vial es el previsto en la Ley 9 de 1989, modificada por la Ley 388 de 1997, el cual, sin perjuicio de lo previsto en el artículo 22 sobre la posibilidad de cuestionar la resolución, le asigna el conocimiento de los procesos judiciales en los que se hace uso de la citada figura a la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad civil.
Referencia: Expediente CJU-135
Conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Tribunal Administrativo del H. (Sala 4 de Oralidad) y el Juzgado 1° Civil del Circuito de Neiva
Magistrado sustanciador:
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Bogotá D.C., treinta (30) de junio de dos mil veintidós (2022).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y legales, profiere el siguiente
AUTO
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El 23 de enero de 2018, la Agencia Nacional de Infraestructura (ANI) presentó demanda de expropiación judicial en contra de la Asociación de Usuarios del Distrito de Adecuación de Tierras de Mediana Escala El Juncal (ASOJUNCAL)[1]. Como pretensiones, la ANI solicitó que se decrete a su favor la expropiación por vía judicial de una zona de terreno que hace parte del predio denominado “Distrito de Adecuación El Juncal” ubicado en la vereda El Juncal del municipio de Palermo (cuya propiedad es de la asociación demandada)[2], el cual se requiere para la ejecución del proyecto de infraestructura de transporte vial autovía Neiva-Girardot.
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El 27 de febrero de 2018, el Juzgado 1° Civil del Circuito de Neiva rechazó la demanda y dispuso la remisión del proceso a los magistrados del Tribunal Administrativo del H.[3]. Al respecto, consideró que carecía de competencia para tramitar el asunto, ya que el mismo se planteó por una entidad pública, por lo que su conocimiento le compete a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo según el artículo 104 del CPACA, para lo cual debe dársele el trámite previsto en el artículo 399 del CGP[4], de acuerdo con la remisión que hace el artículo 306 de la Ley 1437 de 2011[5]. Agregó que, en el numeral 13 del artículo 152 del CPACA, se establece que los tribunales administrativos conocerán en primera instancia de los asuntos de expropiación de que tratan las leyes agrarias y el inmueble objeto de expropiación se halla en lo que se denomina o conoce como zona agraria.
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El 5 de marzo de 2018, la ANI solicitó al juzgado “la corrección de irregularidad procesal” contenida en el auto del 28 de febrero de 2018[6]. En su criterio, el proceso de expropiación promovido se adelanta en cumplimiento de las disposiciones de la Ley 9 de 1989, la Ley 388 de 1997 y la Ley 1682 de 2013, ninguna de las cuales regula aspectos relativos a la reforma agraria ni a la adquisición de bienes para mejorar la distribución de tierras en el país, por lo cual su conocimiento no puede atribuírsele a los tribunales administrativos.
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El 22 de marzo de 2018, el Juzgado 1° Civil del Circuito de Neiva estimó que la solicitud formulada debía entenderse como un recurso de reposición. Sin embargo, como quiera que la providencia que declara la falta de competencia no admite recurso alguno, se resolvió rechazar de plano la solicitud impetrada[7]. Por lo demás, reiteró lo expuesto en el auto recurrido y precisó que el asunto no se encuentra contemplado dentro de las excepciones previstas en el artículo 105 del CPACA.
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El 10 de mayo de 2018, el Tribunal Administrativo del H. (Sala 4 de Oralidad) propuso un conflicto negativo de jurisdicciones y ordenó la remisión del expediente a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura[8]. Sobre el particular, señaló que el numeral 5 del artículo 20 del CGP les otorga a los jueces civiles del circuito la potestad para conocer en primera instancia de los procesos de expropiación y el artículo 399 del mismo estatuto regula tales procedimientos, de suerte que el conocimiento del asunto le corresponde a la Jurisdicción Civil Ordinaria independientemente de la naturaleza pública de la parte demandante. Agregó que el Consejo de Estado ha señalado que, ante el fracaso de un proceso de negociación voluntaria (como ocurre en el caso concreto), la administración se encuentra facultada para demandar al propietario del bien ante la Jurisdicción Civil, con el fin de que aquél entregue el inmueble requerido[9].
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Por lo demás, se resaltó que la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura ha indicado que la expropiación judicial ha sido asignada al conocimiento de la justicia civil ordinaria[10]. Por último, precisó que el mero hecho de que el predio objeto de expropiación se encuentre ubicado en la zona rural del municipio de Palermo, no le confiere al conflicto la calidad de expropiación agraria, pues no tiene el propósito de garantizarle el acceso a la propiedad de la tierra a los campesinos o a las minorías étnicas (artículo 31 de la Ley 160 de 1994), ya que dicho predio se requiere para ejecutar una obra pública, como lo es, el corredor vial Neiva-Espinal-Girardot.
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El 2 de febrero de 2021, con fundamento en el artículo 14 del Acto Legislativo 2 de 2015, la Secretaria Judicial de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial remitió todos los conflictos de competencia que se encontraban a cargo de la anterior Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura a la Corte Constitucional[11].
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Una vez remitido el asunto a esta corporación, el expediente fue repartido al magistrado sustanciador en sesión de Sala Plena del 25 de mayo de 2021 y remitido al despacho el 1° de junio siguiente[12].
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Competencia. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015[13].
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Presupuestos para la configuración de un conflicto entre jurisdicciones. Esta corporación ha señalado que los conflictos de jurisdicciones se presentan cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”[14].
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En particular, de forma reiterada, se ha considerado que para que se configure un conflicto de jurisdicciones, es necesario que se cumplan tres (3) presupuestos: subjetivo, objetivo y normativo[15]. De esta manera, se ha explicado que el presupuesto subjetivo exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones[16]; el presupuesto objetivo se refiere a la existencia de una causa judicial sobre la cual se suscite la disputa, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional[17]; y el presupuesto normativo que implica la necesidad que las autoridades en colisión hayan manifestado, expresamente, las razones de índole constitucional o legal por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto[18].
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Proceso de expropiación judicial. La jurisprudencia constitucional ha entendido a la expropiación como “una operación de derecho público por la cual el Estado obliga a un particular a cumplir la tradición del dominio privado al dominio público de un bien, en beneficio de la comunidad y mediante una indemnización previa”[19]. El fundamento constitucional de esta figura se encuentra en el artículo 58 Superior, el cual dispone que: “Por motivos de utilidad pública o de interés social definidos por el legislador, podrá haber expropiación mediante sentencia judicial e indemnización previa. Esta se fijará consultando los intereses de la comunidad y del afectado. En los casos que determine el legislador, dicha expropiación podrá adelantarse por vía administrativa, sujeta a posterior acción contenciosa-administrativa, incluso respecto del precio”.
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A partir de la mencionada disposición constitucional pueden distinguirse en el ordenamiento jurídico dos modalidades de expropiación: la judicial y la administrativa. Ahora bien, en relación con la primera de ellas, en la sentencia C-531 de 1996 se precisó que: “(…) dicho artículo de la Carta, al exigir, como requisito para la expropiación común, que ella se lleve a cabo ‘mediante sentencia judicial’, no determina, como lo estima el actor, que el juez que la dicta deba pertenecer forzosamente a la jurisdicción ordinaria y muy concretamente a la rama civil, pues el asunto debatible es mucho más amplio y complejo que el de la preservación de la propiedad como derecho subjetivo”.
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Al respecto, y sobre la base de que la expropiación supone la existencia de un acto administrativo que la declara, el Consejo de Estado ha indicado que: “la expropiación por sentencia judicial es la regla general dentro de las modalidades de expropiación y se presenta como consecuencia del fracaso de la etapa de negociación voluntaria, sea porque el propietario se niegue a negociar, porque guarde silencio, o porque no cumple con el negocio. Igualmente, se destaca que este tipo de expropiación se lleva a cabo por medio de una resolución, la cual, una vez en firme, permite a la administración demandar al propietario del inmueble, ante la jurisdicción civil, para que en sentencia judicial, por medio del proceso especial de expropiación contenido en las Leyes 9ª de 1989, 388 de 1997 y en el Código de Procedimiento Civil, se lo entregue”[20].
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En todo caso, acorde con el artículo 22 de la Ley 9 de 1989, el propietario del inmueble sobre quien recae la medida puede acudir al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la resolución que ordena la expropiación, ante el tribunal administrativo competente en única instancia[21], sin perjuicio que de forma simultánea se encuentre en curso el proceso ante la Jurisdicción Ordinaria, en el que se esté tramitando la expropiación propiamente dicha[22]. Además, “(…) se tiene que la expropiación administrativa (...) también se presenta luego de fracasada la negociación entre la Administración y el propietario, pero es excepcional en la medida en que es necesario que se configure una emergencia imprevista, en cuyo caso la ley autoriza la declaración de urgencia para adquirir el predio, es decir, solo procede cuando la destinación del bien expropiado sea para alguno de los fines previstos expresamente en la ley (artículo 63 Ley 388 de 1997), previa declaratoria de urgencia, cuyas causales también están expresamente delimitadas en la misma normativa (artículo 65, ibidem)”[23].
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Cabe destacar que la Ley 9 de 1989, modificada por la Ley 388 de 1997, regula el procedimiento de expropiación judicial y conforme con el artículo 58 de la Ley 388 de 1997, por motivos de utilidad pública o de interés social, dispone que se puede solicitar la expropiación judicial de la “e) ejecución de programas y proyectos de infraestructura vial”.
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Así las cosas, la Sala puede concluir que el régimen de expropiación judicial para los proyectos de infraestructura vial es el previsto en la Ley 9 de 1989, modificada por la Ley 388 de 1997, el cual, sin perjuicio de lo previsto en el artículo 22 sobre la posibilidad de cuestionar la resolución, le asigna el conocimiento de los procesos judiciales en los que se hace uso de la citada figura a la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad civil.
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En línea con lo anterior, el artículo 20.5 del Código General del Proceso le asigna la competencia a los jueces civiles del circuito para conocer en primera instancia los procesos de expropiación y el artículo 399 del citado código dispone su trámite procedimental.
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Resolución del caso concreto. La Sala Plena encuentra satisfechos los presupuestos para la configuración de un conflicto negativo entre jurisdicciones. En primer lugar, se cumple con el presupuesto subjetivo, puesto que la controversia es suscitada por dos autoridades que administran justicia, de un lado, el Tribunal Administrativo del H. (Sala 4 de Oralidad) y, del otro, el Juzgado 1° Civil del Circuito de Neiva. En segundo lugar, se acredita el presupuesto objetivo, ya que dicha controversia recae sobre el conocimiento de la demanda de expropiación judicial presentada por la Agencia Nacional de Infraestructura (ANI) en contra de la Asociación de Usuarios del Distrito de Adecuación de Tierras de Mediana Escala El Juncal (ASOJUNCAL). En tercer lugar, se cumple también con el presupuesto normativo, en la medida en que el Tribunal Administrativo del H. (Sala 4 de Oralidad) y el Juzgado 1° Civil del Circuito de Neiva manifiestan no ser competentes para conocer del asunto y presentan argumentos jurídicos a su favor.
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Acreditados los referidos presupuestos, esta corporación considera que el conocimiento del presente asunto le corresponde a la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad civil, conforme con el artículo 20.5 del CGP y toda vez que la expropiación judicial pretendida por la ANI se rige por lo previsto en la Ley 9 de 1989, modificada por la Ley 388 de 1997, ya que, en efecto, la demanda presentada tiene como objeto la expropiación judicial a su favor de una zona de terreno que hace parte de un predio ubicado en el municipio de Palermo (H.), el cual se requiere para la ejecución del proyecto de infraestructura de transporte vial autovía Neiva-Girardot[24].
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Con fundamento en lo anterior, se ordenará remitir el expediente CJU-135 al Juzgado 1° Civil del Circuito de Neiva para que continúe el trámite de la citada demanda. Adicionalmente, se ordenará a esta autoridad que comunique esta decisión al Tribunal Administrativo del H. y a los sujetos procesales e interesados dentro del trámite judicial correspondiente.
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Regla de decisión. Corresponde a la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad Civil el conocimiento del proceso de expropiación judicial presentado por una entidad del Estado para la ejecución de un proyecto de infraestructura vial, de conformidad con lo previsto en el artículo 20.5 del CGP y la Ley 9 de 1989, modificada por la Ley 388 de 1997.
Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
Primero.- DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Tribunal Administrativo del H. (Sala 4 de Oralidad) y el Juzgado 1° Civil del Circuito de Neiva, y DECLARAR que el conocimiento de la demanda presentada por la Agencia Nacional de Infraestructura (ANI) en contra de la Asociación de Usuarios del Distrito de Adecuación de Tierras de Mediana Escala El Juncal (ASOJUNCAL), le corresponde tramitarla al Juzgado 1° Civil del Circuito de Neiva.
Segundo.- REMITIR el expediente CJU-135 al Juzgado 1° Civil del Circuito de Neiva para que, de manera inmediata, continúe con el trámite de la referida demanda y para que comunique la presente decisión al Tribunal Administrativo del H. (Sala 4 de Oralidad) y a los sujetos procesales e interesados dentro del trámite judicial correspondiente.
N., comuníquese y cúmplase.
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Presidenta
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Expediente digital, archivo 11001010200020180178800C3.pdf, folios 110-123.
[2] Identificada con la ficha predial No. ANG-UFI-006-I del 1 de agosto de 2016.
[3] Expediente digital, archivo 11001010200020180178800C3.pdf, folios 128-131.
[4] Que regula el proceso de expropiación.
[5] Que refiere que en los aspectos no contemplados en dicho código se seguirá el Código de Procedimiento Civil, en lo que sea compatible con la naturaleza de los procesos y actuaciones que correspondan a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
[6] Expediente digital, archivo 11001010200020180178800C3.pdf, folios 154-163.
[7] Expediente digital, archivo 11001010200020180178800C3.pdf, folios 167-167.
[8] Expediente digital, archivo 11001010200020180178800C3.pdf, folios 188-192.
[9] Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia del 11 de diciembre de 2015, 25000232400020060100201. C.R.A.S.V..
[10] Consejo Superior de la Judicatura, Sala Jurisdiccional Disciplinaria, auto del 12 de diciembre de 2012, 110010102000201201823. M.J.E.G. de G..
[11] Expediente digital, archivo 11001010200020180178800C1.pdf, folio 37.
[12] Expediente digital, archivo CJU-0000135Constancia de Reparto.pdf.
[13] “Artículo 241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: (…) // 11. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones”.
[14] Corte Constitucional, autos 345 de 2018, 328 y 452 de 2019.
[15] Corte Constitucional, auto 155 de 2019, reiterado, entre otros, por los autos 452 y 503 de 2019 y 129 y 415 de 2020.
[16] En consecuencia, no habrá conflicto cuando: (a) sólo sea parte una autoridad; o (b) una de las partes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales.
[17] En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Artículo 116 de la Constitución).
[18] No existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que, a pesar de concurrir formalmente dos autoridades judiciales, una de ellas no ha rechazado su competencia o manifestado su intención de asumirla; o (b) la exposición sobre la competencia desplegada por las autoridades en conflicto no tiene, al menos, aparentemente, fundamento normativo alguno, al sustentarse únicamente en argumentos de mera conveniencia.
[19] Corte Constitucional, sentencia C-153 de 1994. Esta apreciación fue retomada en la sentencia T-582 de 2012.
[20] Énfasis por fuera del texto original.Consejo de Estado, Sección Primera, Providencia del 9 de febrero de 2012. C.M.C.R.L..
[21] “(…) Contra la resolución que ordene una expropiación en desarrollo de la presente Ley procederán las acciones contencioso-administrativas de nulidad y de restablecimiento del derecho ante el Tribunal Administrativo competente, en única instancia. En estas acciones no procederá la suspensión provisional del acto demandado. El Tribunal Administrativo deberá dictar sentencia definitiva dentro del término máximo de ocho (8) meses, contados desde la fecha de la presentación de la demanda. El proceso contencioso-administrativo terminará si transcurrido el término anterior no se hubiere dictado sentencia. (…)”.
[22] I.. En el mismo sentido se puede consultar la sentencia del Consejo de Estado, Sección Primera, providencia del 10 de septiembre de 2021. C.N.M.P.G..
[23] Consejo de Estado, Sección Primera, Providencia del 9 de febrero de 2012. C.M.C.R.L..
[24] Supra, numeral 1.
