Auto nº 901/22 de Corte Constitucional, 30 de Junio de 2022
| Número de sentencia | 901/22 |
| Fecha | 30 Junio 2022 |
| Número de expediente | CJU-478 |
| Materia | Derecho Constitucional |
Auto 901/22
COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Acción de nulidad y restablecimiento del derecho de un acto administrativo propio
Referencia: Expediente CJU-478
Conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 1º Laboral del Circuito de Buenaventura y el Juzgado 3º Administrativo del circuito de la misma ciudad.
Magistrado ponente:
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Bogotá D.C., treinta (30) de junio de dos mil veintidós (2022)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y legales, profiere el siguiente
AUTO
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El 14 de agosto de 2019[1], mediante apoderado judicial, la Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (en adelante, “UGPP”), presentó medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en la modalidad de lesividad, dispuesto en el artículo 138 del CPACA, contra el acto administrativo contenido en la Resolución 006963 de 6 de mayo de 1992, “por medio de la cual se reconoció pensión proporcional de jubilación al señor M.Á.E.R..
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La entidad demandante justifica la solicitud de nulidad en razón a que el beneficiario de la mencionada pensión está devengando una mesada mayor a la que en derecho le corresponde, “teniendo en cuenta que se le incluyeron factores salariales que no se encuentran certificados como devengados en el último año de servicio[,] conforme a la certificación allegada por el Ministerio de Salud, como son bonificación de cumplimiento y prima de antigüedad 14 años[,] y según el radicado 2019800101373432 de fecha 06 de mayo de 2019, estos factores no estaban certificados para la empresa Puertos de Colombia[2]”.
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Este expediente correspondió por reparto al Juzgado 3º Administrativo de Buenaventura[3], el cual, mediante auto interlocutorio 154 de 8 de julio de 2020, decretó su falta de jurisdicción para conocer este asunto. La decisión se fundó en lo previsto en los artículos 104 (numerales 1º y 4º), 105 (numeral 4º) y 155 (numeral 2º) del CPACA, y el artículo 2, numerales 1º y 4º, de la Ley 712 de 2001. A partir de las normas en cita, argumentó que:
“Conforme a lo anterior, se tiene que la Ley 1437 de 2011, estableció dentro de sus competencias el conocimiento de la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado y de la seguridad social de los mismos, cuando dicho régimen este administrado por una persona de derecho público, además de establecer que esta jurisdicción no conoce de los conflictos de carácter laboral surgidos entre las entidades públicas y sus trabajadores oficiales, tal como ocurre en el presente caso, pues de la lectura de los hechos de la demanda y de sus anexos se extrae que el demandado goza actualmente de una pensión proporcional de jubilación, el cual prestó sus servicios a la Empresa Puertos de Colombia de Buenaventura en condición de trabajador oficial por más de 15 años, desempeñando el cargo de tarjador, el cual no se encuentra enlistado dentro de los empleados públicos de libre nombramiento y remoción, es decir, que está sometido a la regla general aplicable a las empresas industriales y comerciales del Estado, esto es, trabajador oficial. Inclusive, se encuentra probado que, mediante Resolución No. 006963 del 6 de mayo de 1992 al accionado se le reconoció una pensión proporcional de jubilación por ser acreedor de la misma, con fundamento en el artículo 151 de la convención colectiva de trabajo vigente para los años 1991, 1992 y 1993 celebrada entre la referida empresa y su sindicato de trabajadores”[4].
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Por lo demás, continúa diciendo que:
“(…) los numerales 1º y 4º del artículo 2º del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, este último modificado por el artículo 622 de la Ley 1564 de 2012, establece que la competencia general de la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral y de seguridad social conocerá en síntesis de los conflictos que se originen en el contrato de trabajo y de las controversias relativas a la prestación de los servicios de seguridad social que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras de estos servicios.”[5]
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A partir de estos argumentos, el Juez 3º Administrativo Oral del Circuito de Buenaventura decidió:
“1. DECLARAR la falta de jurisdicción y competencia de con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
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REMITIR el presente proceso los (sic) JUZGADOS LABORALES DEL CIRCUITO JUDICIAL DE BUENAVENTURA (REPARTO), previa cancelación y anotaciones respectivas en el archivo virtual de este juzgado, por cuando se carece del aplicativo JUSTICIA XXI.
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En caso de que los JUZGADOS LABORALES DEL CIRCUITO JUDICIAL DE BUENAVENTURA (REPARTO) declaren la falta de jurisdicción del presente asunto, desde ya y por economía procesal se propone el conflicto negativo de jurisdicción y conforme al numeral 2º artículo 112 de la Ley 270 de 1996 que dispone que es la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura la facultada para dirimir los conflictos de competencia que se susciten entre las distintas jurisdicciones, y entre estas y las autoridades administrativas a las cuales la ley les haya atribuido funciones jurisdiccionales, se solicita la remisión del presente asunto al CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA - SALA JURISDICCIONAL DISCIPLINARIA para que sea dirimido el presente conflicto negativo de jurisdicción.”[6]
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El 26 de octubre de 2020 se remitió el expediente a los Juzgados Laborales del Circuito Judicial de Buenaventura, dando cumplimiento al auto interlocutorio 154 del 8 de julio de 2020[7]. De conformidad con el reparto realizado el 30 de octubre de ese año, el proceso le correspondió al Juzgado 1º Laboral del Circuito de la citada ciudad.
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El 17 de febrero de 2021, el Juez 1º Laboral del Circuito de Buenaventura declaró su falta de jurisdicción para conocer de este asunto, bajo las siguientes consideraciones:
“(…) de los criterios de distribución de jurisdicción y competencia adoptados por el legislador para la atención de las distintas clases de controversias sometidas al poder jurisdiccional, lo cual entraña simultáneamente establecer la competencia en un juez unipersonal o colegiado, las reglas generales que el legislador ha señalado para el efecto, el derecho procesal y la jurisprudencia han precisado un orden destinado a preservar las facultades del juez natural llamado por la ley a reconocer de determinado litigio.
Es así que de acuerdo con dichas reglas, la competencia generalmente se determina por ciertos factores, como el objetivo, delimitado por la naturaleza del asunto y la cuantía; el subjetivo, referido a la calidad de las partes que intervienen en el litigio; el funcional, relativo a la instancia; el territorial, respecto al domicilio de las partes y el de conexión o fuero de atracción, en virtud del cual un solo juez puede decidir distintas pretensiones acumuladas que por su naturaleza u otros factores que le correspondería conocer a jueces distintos. (…)
Ahora bien, el numeral 4 del artículo 104 [CPACA] señaló:
“Artículo 104. De la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida para conocer, además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa”.
Así las cosas, al concordar las normas anteriores -138 y 104 CPACA- con las pretensiones de la demanda con las pretensiones de la demanda, y el ejercicio de la acción escogida por el usuario de justicia, esto es la Acción de Nulidad y Restablecimiento del Derecho, debe valorarse que dicha acción fue como se dijo expresamente asignada por el Legislador a la Jurisdicción Contencioso Administrativa en las normas previamente citadas por lo tanto existiendo norma expresa sobre la jurisdicción competente para asignar el conocimiento de dichas acciones no es dable al juez del conflicto variar dicha asignación.”[8]
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De acuerdo con lo anterior, el Juez 1º Laboral del Circuito de Buenaventura resolvió: “PRIMERO: PROMOVER el conflicto negativo de jurisdicción de conformidad con las argumentaciones que quedaron expuestas.”
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En sesión de Sala Plena del 25 de mayo de 2021 el asunto fue asignado al suscrito magistrado sustanciador y enviado al despacho el 9 de junio siguiente[9].
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Competencia. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos entre jurisdicciones de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015[10].
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Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones. Esta corporación ha señalado que los conflictos de jurisdicciones se presentan cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”[11].
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Esta Corte ha considerado, de manera reiterada, que para que se configure un conflicto de jurisdicciones es preciso que se den los presupuestos de carácter subjetivo, objetivo y normativo[12]. De esta manera, ha explicado que (i) el presupuesto subjetivo exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones[13]; (ii) el presupuesto objetivo se refiere a la existencia de una causa judicial sobre la cual se suscite la disputa, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional[14]; y (iii) el presupuesto normativo implica la necesidad de que las autoridades en colisión hayan manifestado, expresamente, las razones de índole constitucional o legal por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto[15].
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Competencia para conocer de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta por la propia administración - acción de lesividad. De conformidad con los artículos 97[16] y 104[17] de la Ley 1437 de 2011, el juez administrativo es el competente para conocer del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesto por la administración en contra de sus propios actos administrativos, es decir, de la denominada acción de lesividad[18], cuando el titular del derecho no haya dado su consentimiento para revocarlo.
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Sobre esta materia, esta corporación ya se pronunció en los autos 316 de 2021[19] y 314 de 2022[20], en los que se indicó que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo tiene competencia exclusiva para conocer de las acciones de “lesividad”, incluyendo los casos en que se demandan actos que versan sobre asuntos pensionales y de seguridad social.
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Resolución del caso concreto. En el asunto bajo examen se cumplen con los tres presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones, por las siguientes razones: (i) el mismo se suscitó entre el Juzgado 3º Administrativo de Buenaventura y el Juzgado 1º Laboral del Circuito de la misma ciudad (presupuesto subjetivo); (ii) se acreditó una causa judicial respecto de la cual se alegó la falta de jurisdicción para dirimirla, esto es ,la acción de nulidad y restablecimiento del derecho presentada por la UGPP contra el acto administrativo contenido en la Resolución 006963 de 6 de mayo de 1992, “por medio de la cual se reconoció pensión proporcional de jubilación al señor M.Á.E.R., (presupuesto objetivo); y (iii) se verificó que las dos autoridades judiciales en conflicto citaron y justificaron su falta de jurisdicción en los artículos 104, 138 y 155 del CPACA y 2º del CPTSS (presupuesto normativo).
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Superado lo anterior, y siguiendo los precedentes sobre la materia, la Corte determina que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para conocer de la solicitud que formula la UGPP, dirigida a que mediante el control de nulidad y restablecimiento del derecho se declare la nulidad de su propio acto contenido en la Resolución 006963 de 6 de mayo de 1992, conforme a lo dispuesto en los artículos 97 y 104 del CPACA. En consecuencia, la Sala Plena concluye que el despacho competente para conocer el proceso judicial objeto de este conflicto de jurisdicciones es el Juzgado 3º Administrativo de Buenaventura.
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R. de la decisión. La Corte reitera que, de conformidad con los artículos 97 y 104 del CPACA, “el juez de lo contencioso administrativo es el competente para conocer el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesto por la administración en contra de sus propios actos administrativos, de contenido particular y concreto, en donde el titular del derecho no haya dado su consentimiento para revocarlo”[21].
Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
Primero.- DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 3º Administrativo del Circuito de Buenaventura y el Juzgado 1º Laboral del Circuito de la misma ciudad, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado 3º Administrativo del Circuito de Buenaventura es el competente para conocer del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por la Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP, contra su propio acto contenido en la Resolución 006963 de 06 de mayo de 1992, “por medio de la cual se reconoció pensión proporcional de jubilación al señor M.Á.E.R..
Segundo.- REMITIR el expediente CJU-478 al Juzgado 3º Administrativo del Circuito[U1] de Buenaventura para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados en este trámite y al Juzgado 1º Laboral del Circuito de la misma ciudad.
N., comuníquese y cúmplase,
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Presidenta
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Expediente CJU0000478-76001110200020210020600, cuaderno 7, pp. 1-4.
[2] Ibidem, p 4.
[3] Expediente digitalizado CJU0000478, anexo 08, Acta General de Reparto, 14 de agosto de 2019.
[4] Expediente digitalizado CJU0000478, anexo 10, Auto declara falta de competencia y ordena remitir a juzgados laborales. Expediente 76109-33-33-003-2019-00156-00, páginas 2 y 3. Énfasis por fuera del texto original.
[5] Ibidem, p. 3.
[6] Ibidem, p. 4.
[7] Expediente digitalizado CJU0000478, anexo 11, envío Expediente digitalizado 76109-33-33-003-2019-00156-00, p. 1.
[8] Expediente digitalizado CJU0000478, anexo 15, envío Conflicto de Competencia Expediente 76109-33-33-003-2019-00156-00, pp. 3-5.
[9] Archivo “CJU-0000478 Constancia de Reparto.pdf” del expediente.
[10] “Artículo 241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: […] // 11. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones”.
[11] Corte Constitucional, autos 345 de 2018, 328 y 452 de 2019.
[12] Corte Constitucional, auto 155 de 2019, reiterado, entre otros, por los autos 452 y 503 de 2019 y 129 y 415 de 2020.
[13] En consecuencia, no habrá conflicto cuando: (a) sólo sea parte una autoridad; o (b) una de las partes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales (Cfr., artículos 17, 18, 37, 41 y 112 de la Ley 270 de 1996, así como 97 de la Ley 1957 de 2019).
[14] En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (artículo 116 de la Constitución).
[15] Así pues, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que, a pesar de concurrir formalmente dos autoridades judiciales, una de ellas no ha rechazado su competencia o manifestado su intención de asumirla; o (b) la exposición sobre la competencia desplegada por las autoridades en conflicto no tiene, al menos, aparentemente, fundamento normativo alguno, al sustentarse únicamente en argumentos de mera conveniencia.
[16] “Artículo 97. Salvo las excepciones establecidas en la ley, cuando un acto administrativo, bien sea expreso o ficto, haya creado o modificado una situación jurídica de carácter particular y concreto o reconocido un derecho de igual categoría, no podrá ser revocado sin el consentimiento previo, expreso y escrito del respectivo titular. //. Si el titular niega su consentimiento y la autoridad considera que el acto es contrario a la Constitución o a la ley, deberá demandarlo ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. (…)” (énfasis por fuera del texto original”
[17] El artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 otorgó a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, la función de conocer de las “las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas (…)” (énfasis por fuera del texto original).
[18] En el ordenamiento jurídico colombiano esta demanda es conocida como la acción de lesividad y fue definida en la sentencia T-136 de 2019, en la que se expresó que: “La acción de lesividad se entiende ejercida cuando la administración funge como demandante contra uno de los actos que ella misma profirió y contra la persona a la que van dirigidos los efectos jurídicos del acto atacado.”
[19] Auto en el que la Corte resolvió el CJU-489. En este auto se analizó la cláusula especial de competencia para conocer la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta por la propia administración, resaltando que la acción de lesividad es una fórmula garantística que le permite a las entidades públicas someter sus actos al escrutinio judicial, en aras de “(i) proteger los ‘intereses propios de la administración’ en aquellos eventos en los que los efectos del acto administrativo le resultan perjudiciales, (ii) salvaguardar el ‘ordenamiento jurídico superior’; y (iii) evitar que las situaciones irregulares motivadas por los actos de la administración puedan causar perjuicio al patrimonio público, a los derechos subjetivos públicos o a los derechos e intereses colectivos”.
[20] Auto en el que la Corte resolvió el CJU-1258. En este auto se reiteró la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo para conocer de la denominada acción de lesividad o de nulidad y restablecimiento del derecho cuando la administración demanda su propio acto y el titular no ha dado su consentimiento para revocarlo.
[21]R. de decisión contenida en el Auto 314 de 2022.
