Auto nº 916/22 de Corte Constitucional, 30 de Junio de 2022

1. La empresa de vigilancia SERACIS LTDA, mediante apoderado, interpuso demanda de responsabilidad civil contractual contra el señor F.D.F.F.. En particular, el abogado puntualizó que la acción se presenta “contra del señor F.D.F.F., como persona natural”[1]. La demandante explicó que el 30 de abril de 2016, el demandado solicitó los servicios de vigilancia y seguridad privada a la empresa, para varias instituciones del municipio de Venecia (Antioquia), razón por la cual se constituyó “un contrato verbal de servicios de vigilancia y seguridad privada”[2] por un valor de $37.183.806.

2. Según S.L., el señor F.F. “realizó [la solicitud] valiéndose de la condición de alcalde del municipio de Venencia, con la promesa verbal de suscribir un contrato con el lleno de las formalidades, hecho que no se dio”[3].

3. La empresa prestó los servicios solicitados por el demandado, del 1º al 31 de marzo de 2016, en el municipio indicado. Por esta razón, el 30 de marzo de 2016, cobró al municipio de Venecia (Antioquia) los servicios prestados, a través de la factura No. 26150[4]. A su juicio, el señor F.F. solicitó los servicios de vigilancia amparado en el cargo que ocupaba en ese entonces como alcalde municipal.

4. De acuerdo con la demanda, la factura antes mencionada debía pagarse, a más tardar, el 29 de abril de 2016. Sin embargo, la demandante aduce que el demandado no canceló la deuda. Ante el supuesto incumplimiento, el 17 de agosto de 2016[5], la empresa solicitó el pago a manera de cobro prejurídico. A raíz de lo anterior, el 18 de abril de 2017 el señor F.F. suscribió un acuerdo de pago con la compañía de vigilancia, en el que se comprometió a pagar el valor de $37.183.806[6].

5. La demandante indica que, a pesar de que el demandado realizó algunos abonos a la deuda, aún debe cancelar la suma de $5.233.806 más los intereses moratorios. Además, según la demandante, “no se realizó contrato con la administración municipal de Venecia cumpliendo con las formalidades plenas (sic)”[7]. Por lo anterior, la empresa acude “a la jurisdicción ordinaria en búsqueda del pago de la factura No. 26510 y sus correspondientes intereses por parte del demandado en su calidad de persona natural”[8] (Negrillas fuera del texto).

6. En concreto, solicitó al juez civil que declare que: (i) entre el señor F.D.F. y SERACIS LTDA existió un contrato de vigilancia privada, que se ejecutó entre el 1º y el 31 de marzo de 2016; (ii) el contrato tuvo un valor de $37.183.806; (iii) el señor F.D.F. incumplió el contrato por no haber pagado el valor acordado dentro del término establecido; y (iv) condenar al demandado, a título personal, a pagar la suma de $5.233.806 más $14.715.418 por concepto de intereses de mora[9].

7. Por reparto, la demanda correspondió al Juzgado 14 Civil Municipal de Oralidad de Medellín, autoridad que mediante auto del 15 de noviembre de 2018 rechazó la demanda[10] por falta de competencia territorial. En específico, el juzgado indicó que “conforme a lo señalado por el artículo [28 del CGP] y además teniendo en cuenta que en la demanda no se indica el lugar de cumplimiento de la obligación ni es deducible de los hechos, el despacho competente para conocer de este asunto es el Juez Promiscuo Municipal de Oralidad de Venecia”[11]. En consecuencia, ordenó su envío a la autoridad judicial antes mencionada, de conformidad con el artículo 90 del Código General del Proceso.

8. El 5 de febrero de 2019, el Juzgado Promiscuo Municipal de Venecia (Antioquia) inadmitió la demanda y otorgó un plazo de cinco días a la demandante para subsanarla[12]. La empresa presentó escrito de subsanación dentro del término otorgado. Posteriormente, el mismo juzgado, mediante auto del 4 de marzo de 2019, decidió rechazar la demanda porque consideró que la parte activa no había cumplido a cabalidad con la subsanación[13].

9. La empresa interpuso recurso de apelación en contra de la decisión de rechazo emitida por el Juzgado Promiscuo Municipal de Venecia (Antioquia). El 12 de abril de 2019, el Juzgado Civil del Circuito de Fredonia (Antioquia) decidió revocar el auto del 4 de marzo de 2019 y ordenó admitir la demanda[14]. En consecuencia, el 28 de junio de 2019, el juzgado de primera instancia acató dicha orden y admitió la demanda de responsabilidad civil contractual propuesta por SERACIS LTDA[15].

10. En el trámite de la demanda, el 15 de octubre de 2019, el Juzgado Promiscuo Municipal de Venecia (Antioquia) decretó el embargo de cuentas corrientes y de ahorros, CDT´s, bonos, títulos valores y otros títulos bancarios y financieros del señor F.D.F.. Además, ordenó el embargo y retención de su salario en la tesorería del municipio de Venecia[16].

11. Posteriormente, mediante auto del 13 de noviembre de 2019, propuso conflicto de jurisdicción y ordenó la remisión del asunto a los juzgados administrativos de Medellín. Como fundamento de su decisión, expuso que “la controversia [fue originada] en el incumplimiento de un contrato, donde el involucrado es una entidad pública que ejerce función administrativa”[17]. Por lo tanto, consideró que, de acuerdo con el numeral 2º del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 y el artículo 75 de la Ley 80 de 1993, la jurisdicción contencioso administrativa era la competente para conocer del proceso.

12. Por reparto, el asunto correspondió al Juzgado 35 Administrativo del Circuito de Medellín. El 13 de febrero de 2020, esta autoridad judicial inadmitió la demanda y otorgó un plazo de diez días al demandante para subsanar el escrito[18].

13. La empresa corrigió la demanda. En el escrito de corrección, solicitó que, en caso de que aquella fuera rechazada, el juzgado provocara conflicto de competencia con el Juzgado Promiscuo Municipal de Venecia (Antioquia) para que el proceso “[siguiera] su tránsito”[19] en la jurisdicción ordinaria.

14. El 20 de agosto de 2020, el Juzgado 35 Administrativo del Circuito de Medellín rechazó la demanda porque no se cumplió con la conciliación extrajudicial, requisito de procedibilidad en los procesos ante la jurisdicción contencioso administrativa[20].

15. Luego de conocer la decisión, la demandante presentó recurso de apelación. En el escrito, reiteró la solicitud de promover conflicto de competencia, pues, a su juicio, el asunto debía ser tramitado por el Juzgado Promiscuo Municipal de Venecia ya que en esta jurisdicción el proceso llegó a “admisión de la contestación de la demanda con orden de medidas cautelares”[21].

16. Al conocer de la apelación, el 25 de marzo de 2021, el Tribunal Administrativo de Antioquia estimó necesario que el juzgado de primera instancia se pronunciara sobre la petición de plantear conflicto de competencias expuesta por la demandante. En concreto, estableció que el juez debía referirse expresamente sobre su competencia para conocer del asunto. Por lo tanto, el Tribunal dejó sin efectos la actuación adelantada en primera instancia, con el fin de que el Juzgado 35 Administrativo de Medellín se manifestara sobre el posible conflicto de competencias entre jurisdicciones[22].

17. El 24 de junio de 2021, el Juzgado 35 Administrativo de Medellín declaró su falta de competencia para conocer el asunto. De una parte, expuso que el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, en concordancia con el artículo 297 de la misma normativa, otorgó la competencia a la jurisdicción de lo contencioso administrativo para conocer de los procesos ejecutivos derivados de relaciones contractuales. Sin embargo, en el presente caso lo que se pretende es el cobro de una obligación contenida en una factura de venta emitida por la sociedad demandante. Por esta razón, para el despacho:

    “(…) lo procedente era presentar una acción ejecutiva, la jurisdicción idónea para conocer de los procesos ejecutivos derivados de los títulos valores, como los que se allegan al caso sub judice, radica en la jurisdicción ordinaria civil y no en la contencioso administrativa, por cuanto la base del recaudo no recae sobre el contrato, ni se exhibe como título ejecutivo el contrato mismo –ni siquiera se suscribió-, ni una conciliación, ni la liquidación final del contrato, ni actos administrativos unilaterales que hubiera expedido la administración.”

    Así mismo, recalcó que, aunque el CPACA no contiene disposición alguna sobre los títulos valores que presten mérito ejecutivo, en todo caso estos deben derivarse de un contrato estatal. Sin embargo, en la demanda bajo estudio no existe prueba de una relación contractual.

    De otra parte, manifestó que aún si se decidiera que la demanda fuera tramitada bajo el proceso declarativo, la jurisdicción contencioso administrativa tampoco sería competente para conocer del asunto. Al respecto, indicó que el Consejo de Estado[23] ha señalado que “no puede alegarse la teoría del enriquecimiento sin causa cuando se elude el procedimiento exigido por la ley para la celebración de contratos”[24]. Es decir que las partes en el presente conflicto no pueden acudir al ejercicio de una acción propia de esta jurisdicción, cuando no han cumplido con los requisitos exigidos para la celebración de contratos con el Estado.

18. El 25 de julio de 2021, el expediente fue remitido a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura.

19. El 24 de septiembre de 2021[25], el Juzgado 35 Administrativo de Medellín envió el proceso a la Corte Constitucional.

20. El 24 de mayo de 2022, la Presidenta de la Corte Constitucional en reunión virtual con la Comisión de Conflictos de Jurisdicciones de esta Corporación, repartió el asunto de la referencia a la Magistrada Sustanciadora[26].

21. El 26 de mayo de 2022, el expediente fue entregado al despacho a través del Sistema de Información Integrado de la Corte Constitucional –SIICOR–.

Competencia

1. La Corte Constitucional es competente para resolver todos[27] los conflictos de competencia entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Carta Política[28].

   Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones[29]

2. Esta Corporación ha señalado que los conflictos de jurisdicción son controversias de tipo procesal, en las cuales varios jueces (i) se rehúsan a asumir el conocimiento de un mismo asunto, para lo cual aducen su incompetencia (conflicto de jurisdicción negativo) o (ii) pretenden asumir el mismo trámite judicial, al considerar que tienen plena competencia para el efecto (conflicto de jurisdicción positivo)[30].

3. En este sentido, el Auto 155 de 2019[31] precisó que se requieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de jurisdicción, a saber:

   (i) Presupuesto subjetivo, que exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones[32].

   (ii) Presupuesto objetivo, según el cual debe existir una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional[33].

   (iii) Presupuesto normativo, a partir del cual es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, mediante un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran o no competentes para conocer de la causa[34].

4. En el asunto de la referencia se satisfacen los anteriores presupuestos porque:

   (i) El conflicto se suscita entre una autoridad judicial que hace parte de la jurisdicción ordinaria civil (Juzgado Promiscuo Municipal de Venecia) y otra de la jurisdicción contencioso administrativa (Juzgado 35 Administrativo del Circuito de Medellín). Así pues, hay dos autoridades de jurisdicciones diferentes que niegan su competencia para asumir el conocimiento del asunto.

   (ii) La Sala Plena de la Corte Constitucional constata que existe una controversia entre el Juzgado Promiscuo Municipal de Venecia y el Juzgado 35 Administrativo de Medellín, en relación con la autoridad competente para conocer del proceso promovido por SERACIS LTDA en contra del señor F.D.F.. El propósito principal de la demanda es que se declare que entre ambas partes existió un contrato de vigilancia que fue incumplido por el demandado.

   (iii) Ambos despachos enuncian fundamentos de índole legal para negar su competencia. De una parte, el Juzgado Promiscuo Municipal de Venecia (Antioquia) sostuvo que la controversia fue originada en el incumplimiento de un contrato, en el que el involucrado es una entidad pública que ejerce función administrativa. Por lo tanto, indicó que, de acuerdo con el numeral 2º del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 y el artículo 75 de la Ley 80 de 1993, el conocimiento de estos asuntos le corresponde a la jurisdicción contencioso administrativa.

   De otra parte, el Juzgado 35 Administrativo del Circuito Medellín consideró que no era competente para conocer del asunto porque en el presente caso lo que se pretende es el cobro de una obligación contenida en una factura de venta emitida por la sociedad demandante, dentro de una relación jurídica de carácter civil. Por esto, según lo dispuesto en los artículos 104 y 297 de la Ley 1437 de 2011, el conocimiento del asunto corresponde a la jurisdicción ordinaria civil.

   Asunto objeto de decisión y metodología

5. A continuación, la Corte dirimirá el conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado Promiscuo Municipal de Venecia (Antioquia) y Juzgado 35 Administrativo del Circuito de Medellín. Para ello, reiterará las consideraciones respecto de la cláusula general de competencia de la jurisdicción contencioso administrativa y la cláusula residual de competencia de la jurisdicción ordinaria. Con fundamento en esas consideraciones, dirimirá el conflicto objeto de análisis.

   La cláusula general de competencia de la jurisdicción contencioso administrativa

6. En el artículo 104 del CPACA, la regla general de competencia de la jurisdicción contencioso administrativa quedó fijada en los siguientes términos:

   “La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida para conocer, además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa”.

   Además, el artículo 105 del CPACA prevé cuatro excepciones a la competencia general de la jurisdicción contencioso administrativa:

   “La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo no conocerá de los siguientes asuntos:

1. Las controversias relativas a la responsabilidad extracontractual y a los contratos celebrados por entidades públicas que tengan el carácter de instituciones financieras, aseguradoras, intermediarios de seguros o intermediarios de valores vigilados por la Superintendencia Financiera, cuando correspondan al giro ordinario de los negocios de dichas entidades, incluyendo los procesos ejecutivos.

2. Las decisiones proferidas por autoridades administrativas en ejercicio de funciones jurisdiccionales, sin perjuicio de las competencias en materia de recursos contra dichas decisiones atribuidas a esta jurisdicción. Las decisiones que una autoridad administrativa adopte en ejercicio de la función jurisdiccional estarán identificadas con la expresión que corresponde hacer a los jueces precediendo la parte resolutiva de sus sentencias y deberán ser adoptadas en un proveído independiente que no podrá mezclarse con decisiones que correspondan al ejercicio de función administrativa, las cuales, si tienen relación con el mismo asunto, deberán constar en acto administrativo separado.

3. Las decisiones proferidas en juicios de policía regulados especialmente por la ley.

4. Los conflictos de carácter laboral surgidos entre las entidades públicas y sus trabajadores oficiales.”

7. Por otra parte, el Título III del CPACA regula los medios de control cuyo conocimiento corresponde a la jurisdicción contencioso administrativa, a saber: (i) el control inmediato de legalidad; (ii) la nulidad por inconstitucionalidad; (iii) la nulidad (o nulidad simple); (iv) la nulidad y restablecimiento del derecho; (v) las controversias contractuales; (v) la repetición; (vi) la reparación directa; (vii) la nulidad electoral, (viii) la pérdida de investidura; (ix) la protección de los derechos e intereses colectivos; (x) la reparación de los perjuicios causados a un grupo; (xi) la nulidad de las cartas de naturaleza y de las resoluciones de autorización de inscripción; (xii) el control por vía de excepción;, y (xiii) el cumplimiento de normas con fuerza material de ley o de actos administrativos[35].

   Es decir que a la jurisdicción contencioso administrativa le corresponde el conocimiento de los asuntos relativos a los contratos, cualquiera que sea su régimen, en los que sea parte una entidad pública o un particular en ejercicio de funciones propias del Estado, salvo en los casos exceptuados por el artículo 105 del CPACA. Así mismo, el Legislador estableció los medios de control y el procedimiento de los asuntos cuyo conocimiento corresponde a esa jurisdicción.

   La cláusula general o residual de competencia de la jurisdicción ordinaria

8. El artículo 15 del Código General del Proceso contiene la cláusula general o residual de competencia de la jurisdicción ordinaria civil, según la cual “[c]orresponde a la jurisdicción ordinaria, el conocimiento de todo asunto que no esté atribuido expresamente por la ley a otra jurisdicción. Corresponde a la jurisdicción ordinaria en su especialidad civil, el conocimiento de todo asunto que no esté atribuido expresamente por la ley a otra especialidad jurisdiccional ordinaria. Corresponde a los jueces civiles del circuito todo asunto que no esté atribuido expresamente por la ley a otro juez civil”[36].

22. Igualmente, el artículo 12 de la Ley 270 de 1996[37], dispone que el ejercicio de la función jurisdiccional se ejerce como propia y habitual y de manera permanente por las corporaciones y personas dotadas de investidura legal para hacerlo. En el inciso segundo, el mismo artículo establece la cláusula residual de competencia en los siguientes términos “[d]icha función se ejerce por la jurisdicción constitucional, el Consejo Superior de la Judicatura, la jurisdicción de lo contencioso administrativo, las jurisdicciones especiales tales como: la penal militar, la indígena y la justicia de paz, y la jurisdicción ordinaria que conocerá de todos los asuntos que no estén atribuidos por la Constitución o la ley a otra jurisdicción” (N. fuera del texto).

9. El Consejo de Estado ha precisado que, cuando la controversia no se encuadre dentro de la cláusula general de competencia de la jurisdicción contencioso administrativa, debe acudirse a la jurisdicción ordinaria, de acuerdo a lo dispuesto en la cláusula residual de competencia. En concreto, ha señalado que: “si el problema surge frente a un vacío normativo, todas las situaciones en que la ley no sea clara sobre el conocimiento de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo o la jurisdicción Ordinaria, deben solucionarse de la mano de la norma contentiva de la cláusula general de competencias de la primera, ya que esta existe, entre otras, para cubrir este tipo de lagunas interpretativas. En virtud de esto, de la aplicación de la cláusula general de competencias de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, puede resultar que la controversia sea de su conocimiento y, en caso contrario, se deberá acudir a la Jurisdicción Ordinaria que es la regla general de conocimiento en los distintos órdenes jurisdiccionales que existen en Colombia”[38].

10. En el mismo sentido, al resolver conflictos entre la jurisdicción de lo contencioso administrativo y la ordinaria civil, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura advirtió que la jurisdicción ordinaria civil “conoce por regla general de todos los asuntos que no se asignen de manera expresa a otras autoridades, sin que se pueda considerar ajena a esta normatividad el conocimiento de procesos en los cuales se encuentre involucrada la administración”[39].

    En conclusión, en virtud de la aplicación de la cláusula residual de competencia, la jurisdicción ordinaria conoce de todos los asuntos que no correspondan a ninguna otra jurisdicción.

11. La Sala Plena constata que, en el presente caso:

(i) Se generó un conflicto entre una autoridad de la jurisdicción contencioso administrativa (Juzgado 35 Administrativo del Circuito de Medellín) y otra de la jurisdicción ordinaria en su especialidad civil (Juzgado Promiscuo Municipal de Venecia), de acuerdo con los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo, analizados en los fundamentos jurídicos 3 y 4 de esta providencia.

(ii) A partir de lo expuesto, la Sala dirime el presente conflicto de jurisdicción en el sentido de determinar que el Juzgado Promiscuo Municipal de Venecia (Antioquia) es la autoridad competente para conocer de la la demanda presentada por SERACIS LTDA contra F.D.F..

(iii) La empresa SERACIS LTDA a través de apoderado judicial, interpuso demanda de responsabilidad civil contractual en contra del señor F.D.F.F. “como persona natural”[40], con el fin de que el juez civil declare que: (i) entre el señor F.D.F. y SERACIS LTDA existió un contrato de vigilancia privada, que se ejecutó entre el 1º y el 31 de marzo de 2016; (ii) el contrato tuvo un valor de $37.183.806 de pesos; (iii) el señor F.D.F. incumplió el contrato por no haber pagado dentro del término establecido; y (iv) condene al demandado a pagar la suma de $5.233.806 de pesos más $14.715.418 de pesos por conceptos de intereses de mora.

(iv) Así las cosas, para la Sala es claro que la demanda se dirige contra una persona natural que, según la demandante, celebró un contrato de naturaleza civil. En efecto, lo que pone de presente la parte activa es que el señor F. adquirió una serie de obligaciones a título personal y, al no pagar el valor pactado, incumplió esa relación contractual. Así mismo, dentro del proceso, la empresa de seguridad manifestó que no adelantó un proceso de contratación con la entidad municipal. Es más, la accionante manifestó que el demandado suscribió un contrato verbal a título personal y esa solicitud “la realizó valiéndose de la condición de alcalde del municipio de Venecia”[41].

Por lo anterior, la demandante aduce que no tuvo una relación contractual con el municipio sino con el alcalde a título personal. En este sentido, su voluntad expresa es que se defina la supuesta responsabilidad “como persona natural”[42] del señor F. por el presunto incumplimiento de un contrato.

A pesar de que, el juez civil rechazó su competencia bajo el argumento de que “la controversia [fue originada] en el incumplimiento de un contrato, donde el involucrado es una entidad pública que ejerce función administrativa”[43], en el presente asunto no se advierte que entre ambas partes haya existido un contrato estatal, de acuerdo con los requisitos exigidos por la Ley 80 de 1993[44]. Además, aun cuando los servicios de vigilancia fueron prestados en las instalaciones de la Alcaldía Municipal, ello tampoco puede entenderse como la suscripción de un contrato con la administración.

En conclusión, no se evidencia que el actor cuestione actos, contratos, hechos, omisiones u operaciones administrativas. Por lo cual, prima facie, el presente caso no se enmarca en los escenarios previstos en el inciso primero o el numeral 2º del artículo 104 del CPACA.

(v) Por tanto, la Sala acude a la cláusula residual de competencia establecida en los artículos 15 del Código General del Proceso y 12 de la Ley 270 de 1996 para resolver el conflicto. De las pretensiones de la demanda, se advierte que es un asunto que escapa al conocimiento de la competencia general de la jurisdicción contencioso administrativa, pues la demanda se dirige contra una persona natural y según la parte demandante no existió un contrato con la administración. Es decir, la sociedad insiste en que no hay una relación contractual que se regule por el derecho administrativo o que implique el desenvolvimiento de una función administrativa. Por el contrario, afirma que se trató de un contrato celebrado a título personal, por lo que no se configuran las condiciones para que la jurisdicción contenciosa, en tanto juez natural de la actividad de las entidades públicas, asuma el conocimiento de este caso.

Regla de decisión: Corresponde a la jurisdicción ordinaria, en su especialidad civil, el conocimiento de demandas de responsabilidad civil contractual cuando ésta es presentada en contra de una persona natural, y de esta relación no se puede derivar un contrato que se regule por el derecho administrativo. Ello, en virtud de la cláusula residual de competencia prevista en los artículos 12 de la Ley 270 de 1996 y 15 del Código General del Proceso.

Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional,