Auto nº 923/22 de Corte Constitucional, 30 de Junio de 2022
| Número de sentencia | 923/22 |
| Fecha | 30 Junio 2022 |
| Número de expediente | CJU-1515 |
| Materia | Derecho Constitucional |
Auto 923/22
COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Conocimiento de actos sujetos al derecho administrativo, cuando esté involucrada una entidad pública
Referencia: Expediente CJU-1515
Conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado 39 Laboral del Circuito de Bogotá y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca –Sección 1°, Subsección A–
Magistrado sustanciador:
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Bogotá D.C., treinta (30) de junio de dos mil veintidós (2022).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y legales, profiere el siguiente
AUTO
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El 1° de diciembre de 2019, la Asociación Mutual Barrios Unidos de Quibdó “AMBUQ EPS-S ESS”, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, presentó demanda en contra del Ministerio de Salud y Protección Social, la Superintendencia Nacional de Salud y la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (ADRES)[1]. Como pretensiones solicitó que (i) se declare la nulidad de la Resolución 1496 del 19 de mayo de 2017 proferida por la Superintendencia Nacional de Salud, mediante la cual se ordena a la parte demandante el reintegro de unos recursos al Fondo de Solidaridad y Garantía –FOSYGA–, (ii) así como la nulidad de la Resolución 3628 del 29 de marzo de 2019, que resuelve el recurso de reposición contra el citado acto administrativo. También requirió que (iii) se declare que la parte demandante no tiene la obligación de reintegrar recursos al FOSYGA (hoy ADRES); y ,(ii) en caso de efectuarse los reintegros ordenados mediante las referidas resoluciones, estos sean devueltos a la parte demandante.
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El demandante señaló que el Consorcio SAYP 2011 (hoy ADRES), por solicitud del Ministerio de Salud y Protección Social, realizó la auditoría ARS002 sobre los pagos de Unidad de Pago por Capitación –UPC–, efectuados en el proceso de Liquidación Mensual de Afiliados, por los períodos comprendidos entre el mes de abril de 2011 y diciembre de 2015. Indicó que, según el administrador fiduciario, debido a las novedades que se presentaron en desarrollo de dicha auditoría, podía generarse saldos a favor del FOSYGA. Agregó que durante el trámite de la auditoría, la Superintendencia Nacional de Salud dictó la Resolución 1496 del 19 de mayo de 2017 (que le ordenó a la parte demandante reintegrar unos dineros al FOSGA) y que, en ningún momento, el administrador fiduciario probó en el trámite la indebida apropiación de recursos, ni la Superintendencia Nacional de Salud –en su trámite administrativo– logró demostrar dicha apropiación. Así, entre otras, resaltó que se desconoció el marco legal que rige el procedimiento de restitución de recursos y que la Superintendencia Nacional de Salud incurrió en falsa motivación al expedir el citado acto administrativo.
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Previo reparto, en auto del 28 de noviembre de 2019, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca –Sección 1°, Subsección A– declaró su falta de jurisdicción para conocer el asunto y ordenó la remisión del proceso a los juzgados laborales del circuito de Bogotá[2]. Al respecto, indicó que la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura ha señalado que el conocimiento de los asuntos relativos al reconocimiento y pago de servicios médicos con recursos del FOSYGA –actual ADRES– corresponde a la Jurisdicción Ordinaria Laboral[3]. Frente al caso concreto, precisó que la controversia gira en torno a la supuesta apropiación, sin justa causa, de recursos de salud por la parte demandante, dineros que hacen parte del Sistema General de Seguridad Social en Salud y que eran manejados por el FOSYGA, los cuales están siendo reclamados mediante actos administrativos cuestionados. En este sentido, citó el artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social (en adelante “CPTSS”)[4] y resaltó la jurisprudencia del Consejo Superior de la Judicatura previamente reseñada. Con fundamento en ello, concluyó lo siguiente: “Así las cosas es claro que la Jurisdicción Ordinaria es la encargada de conocer de los asuntos relativos a la prestación de los servicios de la seguridad social y el manejo de sus recursos como en el proceso de la referencia (…)”.
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En auto del 1° de julio de 2020, el Juzgado 39 Laboral del Circuito de Bogotá declaró ser incompetente para conocer la demanda, propuso un conflicto negativo de competencias y dispuso la remisión del expediente a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura[5]. En su criterio, la controversia no corresponde al conocimiento del juez ordinario en su especialidad laboral y de seguridad social, ya que en la demanda se solicita declarar la nulidad de un acto administrativo proferido por un organismo técnico, adscrito al Ministerio de Salud y Protección Social, y respecto a una situación jurídica emanada dentro del marco de su competencia. Asimismo, citó el artículo 97 del CPACA[6] y precisó que, aunque la controversia involucre una prestación del sistema de seguridad social, el litigio se concentra en dejar sin efectos un acto administrativo que ya reconoció un derecho particular y concreto, lo cual corresponde a un conflicto ajeno al ámbito de competencia de la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad laboral y de seguridad social.
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Una vez remitido el asunto a esta corporación[7], el expediente fue repartido al magistrado sustanciador en sesión de Sala Plena del 24 de mayo de 2022 y remitido al despacho el 26 de mayo siguiente[8].
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Competencia. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015[9].
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Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones. Esta corporación ha señalado que los conflictos de jurisdicciones se presentan cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”[10].
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En particular, de forma reiterada, se ha considerado que para que se configure un conflicto de jurisdicciones, es necesario que se cumplan tres (3) presupuestos: subjetivo, objetivo y normativo[11]. De esta manera, se ha explicado que el presupuesto subjetivo exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones[12]; el presupuesto objetivo se refiere a la existencia de una causa judicial sobre la cual se suscite la disputa, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional[13]; y el presupuesto normativo que implica la necesidad que las autoridades en colisión hayan manifestado, expresamente, las razones de índole constitucional o legal por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto[14].
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Competencia judicial para conocer del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra los actos administrativos emitidos por la Superintendencia Nacional de Salud, en los que ordena a una EPS el reintegro de dineros al FOSYGA, por supuestos pagos indebidos o injustificados del flujo de recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud. En auto 1165 de 2021[15], la Corte resolvió un conflicto de jurisdicciones entre la Jurisdicción Ordinaria Laboral y la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, con ocasión de una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho presentada por una EPS en contra de la Superintendencia Nacional de Salud. La demanda pretendía que se declarara la nulidad de un acto administrativo proferido por la entidad demandada, mediante el cual le ordenó a una EPS la restitución de unos dineros al FOSYGA. Asimismo, se indicaba que el Consorcio SAYP 2011 había realizado una auditoría y, con base en el informe de aquella, se expidió la resolución cuestionada.
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En el citado auto, esta corporación estimó que el conocimiento del asunto le correspondía a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en atención a las reglas previstas en los artículos 104[16], 138[17] y 155[18] del CPACA. Lo anterior, con base en dos argumentos. Primero, la controversia se originaba en el cuestionamiento de la validez de la actuación administrativa adelantada por una entidad pública, en particular se demandaban actos expedidos por la Superintendencia Nacional de Salud, a través del medio de nulidad y restablecimiento del derecho. Segundo, el caso no correspondía a un asunto relativo a la prestación de servicios de la seguridad social que se suscitara entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras[19].
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Con fundamento en lo anterior, la Corte estableció la siguiente regla de decisión: “Corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conocer del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra los actos administrativos emitidos por la Superintendencia Nacional de Salud en los que ordena a una EPS el reintegro de dineros al FOSYGA, por supuestos pagos indebidos o injustificados del flujo de recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud¨.
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Caso concreto. La Sala Plena encuentra satisfechos los presupuestos para la configuración de un conflicto negativo entre jurisdicciones. En primer lugar, se cumple con el presupuesto subjetivo, puesto que la controversia es suscitada por dos autoridades que administran justicia que integran distintas jurisdicciones, de un lado, el Juzgado 39 Laboral del Circuito de Bogotá y, del otro, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca –Sección 1°, Subsección A–. En segundo lugar, se acredita el presupuesto objetivo, ya que dicha controversia recae sobre el conocimiento de una demanda, promovida en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, por parte de la Asociación Mutual Barrios Unidos de Quibdó “AMBUQ EPS-S ESS” en contra del Ministerio de Salud y Protección Social, la Superintendencia Nacional de Salud y la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (ADRES). En tercer lugar, se cumple también con el presupuesto normativo, como quiera que el Juzgado 39 Laboral del Circuito de Bogotá y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca –Sección 1°, Subsección A– manifiestan no ser competentes para conocer del asunto y presentan argumentos jurídicos a su favor.
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Acreditados los referidos presupuestos, esta corporación concluye que el conocimiento del presente asunto le compete a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en aplicación de la regla establecida en el auto 1165 de 2021. Lo anterior, se sustenta en las similitudes fácticas y jurídicas que comparte el presente CJU con el que fue resuelto en aquella providencia, puesto que la controversia recae sobre el conocimiento de una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho presentada por una EPS[20], la cual pretende que se declaren nulos unos actos administrativos proferidos por la Superintendencia Nacional de Salud, que le ordenaron a la parte demandante reintegrar unos dineros al FOSYGA. De otra parte, en el presente asunto se llevó a cabo una auditoría por parte del Consorcio SAYP 2011, tal como ocurrió en el CJU resuelto en el auto 1165 de 2021. Finalmente, cabe precisar que la presente controversia no se adecúa a las hipótesis previstas en el numeral 4° del artículo 2| del CPTSS[21], en la medida en que no se relacionan, en sentido estricto, con la prestación de servicios de la seguridad social.
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Por consiguiente, la Sala concluye que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca –Sección 1°, Subsección A– es la autoridad judicial competente para conocer de la demanda promovida, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, por la Asociación Mutual Barrios Unidos de Quibdó “AMBUQ EPS-S ESS” en contra del Ministerio de Salud y Protección Social, la Superintendencia Nacional de Salud y la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (ADRES), por lo cual se ordenará remitir el expediente CJU-1515 a dicho tribunal, para que continúe el trámite de la citada demanda. Esta autoridad deberá comunicar la presente decisión al Juzgado 39 Laboral del Circuito de Bogotá y a los sujetos procesales e interesados dentro del trámite judicial correspondiente.
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Regla de decisión. Siguiendo el precedente planteado en el auto 1165 de 2021, corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conocer del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra los actos administrativos emitidos por la Superintendencia Nacional de Salud, en los que ordena a una EPS el reintegro de dineros al FOSYGA, por supuestos pagos indebidos o injustificados del flujo de recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud.
Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
Primero.- DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 39 Laboral del Circuito de Bogotá y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca –Sección 1°, Subsección A–, y DECLARAR que el conocimiento de la demanda presentada por la Asociación Mutual Barrios Unidos de Quibdó “AMBUQ EPS-S ESS” en contra del Ministerio de Salud y Protección Social, la Superintendencia Nacional de Salud y la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (ADRES), le corresponde tramitarla al Tribunal Administrativo de Cundinamarca –Sección 1°, Subsección A–.
Segundo.- REMITIR el expediente CJU-1515 al Tribunal Administrativo de Cundinamarca –Sección 1°, Subsección A– para que, de manera inmediata, continúe con el trámite de la referida demanda y para que comunique la presente decisión al Juzgado 39 Laboral del Circuito de Bogotá y a los sujetos procesales e interesados dentro del trámite judicial correspondiente.
N., comuníquese y cúmplase.
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Presidenta
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Expediente digital, archivo 11001310503920190082100_C001.PDF, págs. 2-39.
[2] Ibídem, págs. 127-134.
[3] Sobre el particular, citó (i) la providencia del 11 de agosto de 2014 proferida en el proceso 100101020002014017200; y (ii) la sentencia del 29 de mayo de 2019 dictada en el proceso 11001010200020130267801.
[4] La norma en cita, en el numeral 4, señala que dicha Jurisdicción conoce de “[l]as controversias relativas a la prestación de los servicios de la seguridad social que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras, salvo los de responsabilidad médica y los relacionados con contratos”.
[5] Expediente digital, archivo 11001310503920190082100_C001.PDF, págs. 139-140.
[6] N. relacionada con la revocatoria de actos de carácter particular y concreto.
[7] Si bien en el auto del 1 de julio de 2020 el Juzgado 39 Laboral del Circuito de Bogotá ordenó la remisión del proceso al Consejo Superior de la Judicatura, mediante oficio del 27 de septiembre de 2021 la secretaría del citado juzgado remitió el expediente a esta Corporación. Expediente digital, archivo CorreoRemisorioyLink.pdf.
[8] Expediente digital, archivo ConstanciadeRepartoCJU1515.pdf.
[9] “Artículo 241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: (…) // 11. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones”.
[10] Corte Constitucional, autos 345 de 2018, 328 y 452 de 2019.
[11] Corte Constitucional, auto 155 de 2019, reiterado, entre otros, por los autos 452 y 503 de 2019 y 129 y 415 de 2020.
[12] En consecuencia, no habrá conflicto cuando: (a) sólo sea parte una autoridad; o (b) una de las partes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales.
[13] En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Artículo 116 de la Constitución).
[14] No existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que, a pesar de concurrir formalmente dos autoridades judiciales, una de ellas no ha rechazado su competencia o manifestado su intención de asumirla; o (b) la exposición sobre la competencia desplegada por las autoridades en conflicto no tiene, al menos, aparentemente, fundamento normativo alguno, al sustentarse únicamente en argumentos de mera conveniencia.
[15] Mediante el cual se resolvió el CJU-323.
[16] Que establece la cláusula general de competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
[17] Que regula el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
[18] Que establece que los jueces administrativos en primera instancia conocen, entre otras, de los asuntos de nulidad y restablecimiento contra actos administrativos de cualquier autoridad, cuya cuantía no exceda de 500 salarios mínimos legales mensuales vigentes.
[19] Sobre el particular, se indico que (i) si bien es cierto que la actuación de la Superintendencia Nacional de Salud tiene la finalidad de proteger los recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud, tal vínculo no convierte el conflicto propuesto en la demanda en una controversia de las previstas en los numerales 4° y 5° del artículo 2° de la Ley 712 de 2001, y (ii) en el proceso judicial que se analiza no intervienen afiliados, beneficiarios, usuarios ni empleadores. Aunque la entidad demandante es una prestadora del servicio de salud, la entidad demandada, la Superintendencia Nacional de Salud, es una entidad de carácter técnico adscrita al Ministerio de Salud y Protección Social, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente en cuya cabeza se encuentra el Sistema de Inspección, Vigilancia y Control del Sistema General de Seguridad Social en Salud.
[20] En la demanda se indica que la Asociación Mutual Barrios Unidos de Quibdó es una persona jurídica de derecho privado, autorizada como Empresa Promotora de Salud, especializada en el Aseguramiento del Riesgo en Salud.
[21] “Artículo 2o. Competencia general. La Jurisdicción Ordinaria, en sus especialidades laboral y de seguridad social conoce de: (…) 4. Las controversias relativas a la prestación de los servicios de la seguridad social que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras, salvo los de responsabilidad médica y los relacionados con contratos”.
