Auto nº 947/22 de Corte Constitucional, 7 de Julio de 2022

En 1987, la Beneficencia de Cundinamarca[1] y el Banco Central Hipotecario firmaron un contrato de fiducia mercantil con el fin de construir un proyecto inmobiliario denominado «Ciudad Salitre». En desarrollo de este contrato, la Beneficencia entregó al Banco un terreno ubicado en la antigua Hacienda El Salitre, en Bogotá, y el Banco se comprometió a ejecutar el proyecto y pagarle a la Beneficencia un porcentaje de la venta de este. En 1992, el Banco Central Hipotecario cedió las obligaciones y derechos del contrato de fiducia a la Fiduciaria Central[2]. En 1997, la Fiduciaria Central, obrando como cesionaria del Banco, dividió el terreno original en varias manzanas. Lo anterior dio lugar, entre otros, a la apertura del folio de matrícula inmobiliaria 050-1456205 que le fue asignado a la manzana denominada SMIII-6-M-2.

En la escritura pública No. 2407 del 28 de mayo de 1997, la Beneficencia de Cundinamarca y la Fiduciaria Central acordaron que la segunda pagaría a la primera el 18% del total de la venta del proyecto inmobiliario que sería construido en la manzana SMIII-6-M-2. En esta manzana se construyó el Conjunto Residencial K.S.R. y «el valor total de ventas y promesas de compraventa celebradas en relación con [este] proyecto de vivienda ascendió a $32.452.920.764,00»[3].

Las partes se reunieron el 14 de noviembre de 2018, con el fin de acordar el pago del 18% de dicho valor, el cual fue calculado en $5.841.525.738. El acuerdo de pago entre la Beneficencia de Cundinamarca y la Fiduciaria Central quedó consignado en el Acta de Reunión de F.S. en los siguientes términos:

La Fiduciaria en el año 2011 efectuó un pago a favor de la Beneficencia por la suma de $1.445.809.000 por concepto de pago parcial del precio del lote, que debería sumarse a los $4.395.716.738 que hoy se obliga a pagar de la siguiente manera: (I) Transferencia electrónica a favor de la Beneficencia de Cundinamarca a la cuenta que esta indicará en el Banco Davivienda por valor de $2.211.820.897 […]; (II) La suma de 1.837.723.296 […] mediante la transferencia a título de dación en pago de los apartamentos 102 de la Torre 1 y el apartamento 501 de la Torre 3 del proyecto inmobiliario K.R. y; (III) la suma de $346.172.545 […].

[4]

La Fiduciaria Central pagó a la Beneficencia de Cundinamarca las obligaciones económicas señaladas en los numerales (I) y (II) del acuerdo de pago; sin embargo, no canceló el saldo final acordado en el numeral (III).[5]

El 19 de diciembre de 2019, la Beneficencia de Cundinamarca presentó demanda civil de responsabilidad contractual contra la Fiduciaria Central con las siguientes pretensiones:

(i) Que se declare que la Fiduciaria incumplió el contrato de fiducia mercantil celebrado en 1987 que tuvo por objeto la ejecución del proyecto inmobiliario «Ciudad Salitre»;

(ii) Que se declare que la Fiduciaria incumplió el contrato celebrado mediante la escritura pública No. 2407 del 28 de mayo de 1997, por medio del cual la Fiduciaria se comprometió a pagar a la Beneficencia el 18% del total de la venta del proyecto inmobiliario que se construyó en la manzana SMIII-6-M-2; y

(iii) Que se declara que la Fiduciaria incumplió el numeral (III) del acuerdo de pago contenido Acta de Reunión de F.S. del 14 de noviembre de 2018.

Como consecuencia de los anteriores pronunciamientos declarativos, la Beneficencia solicitó que se condenara a la Fiduciaria a pagar el saldo final del lote que fue acordado en el numeral (III) del acuerdo de pago, correspondiente a trescientos cuarenta y seis millones ciento setenta y dos mil quinientos cuarenta y cinco pesos ($346.172.540).

La demanda fue repartida al Juzgado 24 Civil del Circuito de Bogotá, despacho que, mediante auto del 24 de enero de 2020, rechazó su conocimiento por falta de jurisdicción y ordenó la remisión del proceso a los jueces administrativos. Expuso que, si bien la Beneficencia de Cundinamarca pretende que se declare el incumplimiento de dos contratos de fiducia mercantil celebrados en 1987 y 1997, «el punto que específicamente se demanda es la falta de ejecución de una de las obligaciones del acuerdo de pago contenido en Acta de Reunión de F.S. del 14 de noviembre de 2018»[6]. Por esta razón, como la Beneficencia es una entidad pública, debe aplicarse lo señalado en el artículo 104.2 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA), según el cual, la jurisdicción contencioso administrativa es la competente para conocer de los procesos relativos a los contratos, cualquiera que sea su régimen, en los que sea parte una entidad pública o un particular en ejercicio de funciones propias del Estado.

Efectuado de nuevo el reparto, el asunto le correspondió al Juzgado 31 Administrativo Oral del Circuito de Bogotá, autoridad que, mediante auto del 12 de marzo de 2020, rechazó el conocimiento del caso y propuso un conflicto negativo de competencia. Al respecto, argumentó que la pretensión principal de la Beneficencia es que «se declare el incumplimiento de la fiducia mercantil celebrada el 5 de junio de 1987 con el objeto de la ejecución y posterior venta del proyecto Ciudad Salitre, en el que el hoy fiduciario es la Fiduciaria Central S.A., y que se pague una suma por cada inmueble que se vendiera en el lote denominado SMIII-6-M-2»[7]. Por consiguiente, como dicho contrato fue celebrado en vigencia del Decreto 222 de 1983, el cual establece en sus artículos 16[8] y 17[9] que la fiducia mercantil es un «contrato de derecho privado de la administración», la jurisdicción competente para conocer sobre su incumplimiento es la jurisdicción ordinaria.

Competencia

1.1. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución, modificado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015.4

Verificación de los presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones

2.1. La S.P. ha afirmado que los conflictos de competencia entre jurisdicciones son controversias de tipo procesal en las que dos o más autoridades judiciales (i) se rehúsan a asumir el conocimiento del asunto por falta de competencia (conflicto negativo) o, por el contrario, (ii) pretenden iniciar o continuar con el trámite correspondiente, al considerar que tienen la competencia para el efecto (conflicto positivo).5

2.2. En el Auto 155 de 20196, esta Corporación sostuvo que se requieren los siguientes tres presupuestos para que se configure un conflicto de jurisdicciones: (i) presupuesto subjetivo, el cual exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones; (ii) presupuesto objetivo, según el cual debe existir una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional; y (iii) presupuesto normativo, a partir del cual es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, a través de un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran competentes o no para conocer de la causa.

2.3. En el asunto de la referencia, la Corte constata que se satisfacen los tres presupuestos indicados anteriormente. Primero, la controversia se suscita entre dos autoridades judiciales que pertenecen a diferentes jurisdicciones: el Juzgado 24 Civil del Circuito de Bogotá y el Juzgado 31 Administrativo Oral del Circuito de la misma ciudad (presupuesto subjetivo). Segundo, la causa del conflicto es una demanda de responsabilidad contractual interpuesta por la Beneficencia de Cundinamarca contra la Fiduciaria Central, con el fin de que se declare el incumplimiento de la demandada y se le condene al pago del saldo final de la venta de un proyecto inmobiliario, el cual fue acordado por las dos entidades en el Acta de Reunión de F.S., suscrita el 14 de noviembre de 2018

2.4. Tercero, el Juzgado 24 Civil del Circuito de Bogotá y el Juzgado 31 Administrativo Oral del Circuito de la misma ciudad presentaron razones jurídicas para soportar la decisión de rechazar la competencia (presupuesto normativo). De un lado, el Juzgado Civil argumentó que la Beneficencia de Cundinamarca era una entidad pública que pretendía hacer efectiva la obligación económica contenida en el numeral (III) del contrato de acuerdo de pago celebrado en 2018 con la Fiduciaria Central. Por esta razón, la norma aplicable para determinar la competencia era el artículo 104.2 del CPACA. De otro lado, el Juzgado Administrativo consideró que la pretensión de la Beneficencia de Cundinamarca era que se declarara el incumplimiento del contrato de fiducia mercantil de 1987, el cual había sido firmado en vigencia del Decreto 222 de 1982, por lo que la jurisdicción competente debía ser la jurisdicción ordinaria en virtud de los artículos 16 y 17 de dicho decreto.

Criterios que definen la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo en materia de controversias contractuales. Reiteración de jurisprudencia

3.1. Los artículos 104.2 y 141 del CPACA prevén la cláusula general de competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo para conocer las controversias derivadas de contratos estatales. El artículo 104.2 dispone que la jurisdicción de lo contencioso administrativo conocerá los procesos «relativos a los contratos, cualquiera que sea su régimen, en los que sea parte una entidad pública o un particular en ejercicio de funciones propias del Estado». Por su parte, el artículo 141 del CPACA consagra el medio de control de controversias contractuales, según el cual, «[c]ualquiera de las partes de un contrato del Estado podrá pedir que se declare su existencia o su nulidad, que se ordene su revisión, que se declare su incumplimiento, que se declare la nulidad de los actos administrativos contractuales, que se condene al responsable a indemnizar los perjuicios, y que se hagan otras declaraciones y condenas. […]».

3.2. Así mismo, el numeral 5º del artículo 155 del CPACA establece, en relación con la competencia de los jueces administrativos, que «[l]os juzgados administrativos conocerán en primera instancia de los siguientes asuntos: […] 5. De los relativos a los contratos, cualquiera que sea su régimen, en los que sea parte una entidad pública […]». En similar sentido, el artículo 75 de la Ley 80 de 1993 establece que «el juez competente para conocer de las controversias derivadas de los contratos estatales y de los procesos de ejecución o cumplimiento será el de la jurisdicción contencioso administrativa».

3.3. Las disposiciones antes citadas reflejan lo establecido por esta Corporación en la Sentencia C-388 de 1996. En este fallo, S.P. señaló que «[…] es entonces la jurisdicción contencioso administrativa la encargada de resolver las controversias de todo orden que surjan de la relación contractual en la que sea parte una entidad del Estado […]»[10].

3.4. De manera reciente, en el Auto 312 de 2021, la Corte aplicó el artículo 75 de la Ley 80 de 1993, los artículos 104.2, 140 y 155 del CPACA y el precedente de la Sentencia C-388 de 1996 para resolver un conflicto negativo entre la jurisdicción contencioso administrativa y la ordinaria en su especialidad civil, originado en una demanda por el presunto incumplimiento de un contrato de arrendamiento suscrito entre una entidad pública y un particular. En tal caso, fijó la siguiente regla de decisión: «[l]a competencia judicial para conocer de litigios que pretendan la declaratoria de incumplimiento de un contrato de arrendamiento celebrado por una entidad pública y, en consecuencia, la restitución del inmueble dado en arriendo, recae en la jurisdicción contencioso administrativa».

3.5. La anterior regla ha sido reiterada en los autos 480[11], 481[12] y 880[13] de 2021, casos en los que también había un conflicto jurisdiccional por controversias surgidas de un contrato de arrendamiento de inmueble suscrito por una entidad pública.

3.6. No obstante, aun cuando el precedente establecido en el Auto 312 de 2021 se refiere a los litigios por contratos de arrendamiento de inmueble celebrado por una entidad pública, la S.P. ha precisado que el alcance de dicha regla es más amplio y se puede extender a otros conflictos contractuales en los que esté involucrada una entidad pública. Así lo señaló en el Auto 136 de 2022 al resolver un conflicto negativo entre la jurisdicción ordinaria-civil y la jurisdicción contencioso-administrativa originado en un litigio por el pago de un contrato estatal. Al respecto, expuso lo siguiente:

En efecto, una lectura armónica de (i) el primer inciso y el numeral 2º del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, (ii) el artículo 155, numeral 5º, de la Ley 1437 de 2011, y (iii) el artículo 75 de la Ley 80 de 1993, permite entender que son los jueces de la jurisdicción contencioso administrativa los que deben dirimir las controversias de todo orden que se originen en una relación contractual (criterio objetivo), siempre y cuando el contrato haya sido celebrado por una entidad pública (criterio subjetivo). En ese sentido, no resulta relevante para determinar la competencia el régimen al que esté sometido el contrato.

La anterior competencia también se extiende a las demandas de pago por consignación que se derivan de contratos estatales, pues es la celebración contractual la que da origen al pago que se pretende realizar.

[14]

3.7. En idéntico sentido, en el Auto 503 de 2022 esta Corte señaló:

El alcance amplio de la regla prevista en el Auto 312 de 2021 se entiende, además, porque el legislador no limitó al juez administrativo el tipo de controversias que puede conocer. Según se desprende de los artículos 104 (inciso 1 y numeral 2) y 155 del CPACA, así como del 75 de la Ley 80 de 1993, lo relevante es que el litigio tenga origen en un contrato y que este sea celebrado por una entidad pública.

Esto permite concluir de manera preliminar que en el asunto bajo análisis no existe dificultad en el hecho de que el contrato objeto de controversia sea una promesa de compraventa.

[15]

3.8. En conclusión, la regla establecida en el Auto 312 de 2021 tiene un alcance más amplio, pues el legislador no limitó el tipo de controversias contractuales que puede conocer el juez administrativo, de manera que lo relevante es que el litigio tenga origen en un contrato (criterio objetivo) y que este sea celebrado por una entidad pública (criterio subjetivo). Lo anterior se desprende de la interpretación del artículo 75 de la Ley 80 de 1993 y de los artículos 104.2 y 144 del CPACA hecha por esta Corporación en los autos 136 y 503 de 2022, así como de lo señalado por la S.P. en la Sentencia C-388 de 1996.

III. CASO CONCRETO

1. La Corte constata que en el presente caso se configuró un conflicto negativo de jurisdicciones entre el Juzgado 24 Civil del Circuito de Bogotá y el Juzgado 31 Administrativo Oral del Circuito de Bogotá para conocer y decidir la demanda de responsabilidad contractual presentada el 19 de diciembre de 2019 por la Beneficencia de Cundinamarca contra la Fiduciaria Central, de acuerdo con los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo, analizados en los fundamentos jurídicos número 2.3 y 2.4 de esta providencia

2. La Sala encuentra que dicho conflicto debe ser resuelto en el sentido de declarar que corresponde al Juzgado 31 Administrativo Oral del Circuito de Bogotá la competencia para conocer la demanda en comento. Esto es así por las razones que se exponen a continuación:

(i) En la demanda, la Beneficencia de Cundinamarca solicitó que se declarara el incumplimiento de (i) el contrato de fiducia de 1987, (ii) el contrato de fiducia de 1997 y (iii) el acuerdo de pago de 2018. Como consecuencia de estas pretensiones declarativas, la Beneficencia solicitó que se ordenara a la Fiduciaria a pagar el saldo final del precio de venta del proyecto inmobiliario K.S.R., según lo acordado en el numeral (III) del acuerdo de pago celebrado el 14 de noviembre de 2018.

(ii) La Beneficencia de Cundinamarca es una entidad pública, del orden departamental, creada mediante la Ley 15 de 1869 (criterio subjetivo).

(iii) Los contratos de fiducia de 1987 y 1997 y el acuerdo de pago de 2018 fueron firmados por una entidad pública, esto es, la Beneficencia de Cundinamarca (criterio objetivo).

(iv) Por consiguiente, de acuerdo con la cláusula general de competencia en materia contractual prevista en el artículo 104.2 del CPACA, las controversias derivadas de este contrato deben ser conocidas por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, con independencia de que el régimen jurídico aplicable a tal contrato es el del derecho privado. En igual sentido, cabe señalar que el artículo 105 del CPACA no exceptúa el conocimiento de este tipo de controversias de la competencia general de la jurisdicción contenciosa en materia contractual.

3. En tales términos, la S.P. concluye que la autoridad judicial competente para conocer la demanda sub examine es el Juzgado 31 Administrativo Oral del Circuito de Bogotá y, por lo tanto, ordenará remitir el expediente CJU-826, para lo de su competencia.

4. Regla de decisión. De conformidad con el numeral 2 del artículo 104 y el numeral 5 del artículo 155 de la Ley 1437 de 2011, corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo la competencia para conocer los litigios en los que se pretenda la declaratoria del incumplimiento de un contrato de fiducia, y el acuerdo de pago derivado de este, en los que sea parte una entidad pública.

IV. DECISIÓN

En mérito de lo expuesto, la S.P. de la Corte Constitucional,

RESUELVE:

PRIMERO.- DIRIMIR el conflicto negativo de jurisdicciones entre el Juzgado 24 Civil del Circuito de Bogotá y el Juzgado 31 Administrativo Oral del Circuito de Bogotá en el sentido de DECLARAR que corresponde al Juzgado 31 Administrativo Oral del Circuito de Bogotá asumir la competencia del proceso con el expediente CJU-826.

SEGUNDO.- Por intermedio de la Secretaría General REMITIR el expediente CJU-826 al Juzgado 31 Administrativo Oral del Circuito de Bogotá para que profiera la decisión que corresponda y para que COMUNIQUE el presente auto al Juzgado 24 Civil del Circuito de Bogotá y a los sujetos procesales.

N., comuníquese y cúmplase.

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Presidenta

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

Ausente con excusa

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

HERNÁN CORREA CARDOZO

Magistrado (E)

JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General

[1] Entidad pública, del orden departamental, creada mediante la Ley 15 de 1869.

[2] Entidad financiera de carácter privado.

[3] Expediente digital CJU-826. Carpeta «11001333603120200003400», archivo «01CuadernoPrincipal1-144.pdf», folio 212.

[4] I.., 151.

[5] Sobre este saldo, el apoderado de la Beneficencia de Cundinamarca señala lo siguiente en la demanda: «[c]omoquiera que a través de la Subgerencia Financiera de la Beneficencia de Cundinamarca se ha certificado el pago de la suma de $5.495.353.193,00 de los $5.841.525.735,00 en que se estima el 18% del total de las ventas de las unidades que conforman el proyecto inmobiliario denominado K.S.R., por concepto de capital la sociedad Fiduciaria Central S.A. adeuda a mi representada la suma de $346.172.545,00». I.., folio 217.

[6] I.., folio 225.

[7] I.., folio 231.

[8] El artículo 16 del Decreto 222 de 1983 dispone: «De la clasificación y de la naturaleza de los contratos. Son contratos administrativos: 1. Los de concesión de servicios públicos. 2. Los de obras públicas. 3. Los de prestación de servicios. 4. Los de suministros. 5. Los interadministrativos internos que tengan estos mismos objetos. 6. Los de explotación de bienes del Estado. 7. Los de empréstito. 8. Los de crédito celebrados por la Compañía de Fomento cinematográfico -FOCINE-. 9. Los de conducción de correos y asociación para la prestación del servicio de correo aéreo; y 10. Los que celebren instituciones financieras internacionales públicas, entidades gubernamentales de crédito extranjeras y los organismos internacionales, con entidades colombianas, cuando no se les considere como tratados o convenios internacionales. Son contratos de derecho privado de la administración los demás, a menos que ley especial disponga en sentido contrario, y en sus efectos estarán sujetos a las normas civiles, comerciales y laborales, según la naturaleza de los mismos, salvo en lo concerniente a la caducidad. // Parágrafo. Los contratos de explotación de bienes del Estado se rigen por las normas especiales de la materia. (Subrayado fuera del texto original)».

[9] El artículo 16 del Decreto 222 de 1983 establece: «De la jurisdicción competente. La calificación de contratos administrativos determina que los litigios que de ellos surjan son del conocimiento de la justicia contencioso administrativa; los que se susciten con ocasión de los contratos de derecho privado, serán de conocimiento de la justicia ordinaria. // Parágrafo. No obstante, la justicia contencioso administrativa conocerá también de los litigios derivados de los contratos de derecho privado en que se hubiere pactado la cláusula de caducidad. (Subrayado fuera del texto original)».

[10] M.C.G.D..

[11] M.J.F.R.C..

[12] I..

[13] M.C.P.S..

[14] M.A.J.L.O..

[15] M.C.P.S..