Auto nº 948/22 de Corte Constitucional, 7 de Julio de 2022
| Número de sentencia | 948/22 |
| Fecha | 07 Julio 2022 |
| Número de expediente | CJU-1034 |
| Materia | Derecho Constitucional |
Auto 948/22
COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Acción de nulidad y restablecimiento del derecho de un acto administrativo propio
Referencia: expediente CJU-1034
Conflicto de jurisdicciones entre la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado y el Juzgado 13 Laboral del Circuito de Barranquilla.
Magistrada ponente:
NATALIA ÁNGEL CABO
Bogotá D. C., siete (7) de julio dos mil veintidós (2022)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente
AUTO
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En agosto de 2010, la Dirección Distrital de Liquidaciones de Barranquilla[1] demandó en nulidad y restablecimiento del derecho la resolución de la Empresa Distrital de Telecomunicaciones de Barranquilla que reconoció y ordenó el pago de la pensión de jubilación de Inírida I.M.L.[2].
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Mediante fallo del 30 de abril de 2014, el Tribunal Administrativo del Atlántico negó las pretensiones de la demanda[3], al considerar que: i) la demandante no demostró que el Instituto de Seguros Sociales hubiera asumido el pago de la pensión de los trabajadores de la Empresa Distrital de Telecomunicaciones de Barranquilla; y ii) el numeral 2 del artículo 136 del Código de lo Contencioso Administrativo[4] impide recuperar prestaciones pagadas a particulares de buena fe. La demandante apeló la decisión.
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El 23 de mayo de 2019, la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado declaró su falta de jurisdicción, anuló la sentencia de primera instancia y envió el expediente a la Jurisdicción Ordinaria[5]. Argumentó que I.I.M.L. era trabajadora oficial cuando se hizo el reconocimiento pensional, por lo que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo carecía de competencia para conocer del proceso de la referencia. Lo anterior, con fundamento en el artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y la Seguridad Social (en adelante, CPTSS)[6].
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El Juzgado 13 Laboral del Circuito de Barranquilla, a través de providencia del 24 de mayo de 2021[7], propuso conflicto negativo de competencia. Argumentó que, al tratarse de una acción de lesividad, esta corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Asimismo, sustentó la falta de competencia en el artículo 2 del CPTSS,[8] los artículos 97 y 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante, CPACA),[9] el artículo 16 del Código General del Proceso (en adelante, CGP)[10] y en la jurisprudencia del Consejo de Estado y la Corte Constitucional. En consecuencia, remitió el asunto a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura para que dirimiera el conflicto de jurisdicciones suscitado[11].
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La Corte Constitucional es competente para conocer de los conflictos de competencia que se susciten entre las distintas jurisdicciones de acuerdo con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, modificado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015.
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En el presente caso se configuró un conflicto de jurisdicción que la Corte Constitucional debe resolver. Este Tribunal ha señalado que se requieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de jurisdicciones:[12] (i) presupuesto subjetivo, el cual exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones[13]; (ii) presupuesto objetivo, según el cual debe existir una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional[14]; y (iii) presupuesto normativo, a partir del cual es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, a través de un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran competentes o no para conocer de la causa[15].
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La Sala constata que en el presente caso se cumplen tales presupuestos, puesto que (i) el conflicto se suscita entre dos autoridades judiciales de distintas jurisdicciones, en esta oportunidad, la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado que pertenece a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y el Juzgado 13 Laboral del Circuito de Barranquilla que pertenece a la Jurisdicción Ordinaria (presupuesto subjetivo). (ii) El conflicto versa sobre el conocimiento de la demanda presentada por la Dirección Distrital de Liquidaciones de Barranquilla contra un acto administrativo (presupuesto objetivo). (iii) Ambas autoridades jurisdiccionales enunciaron razonablemente fundamentos de índole constitucional y legal, en los que soportan cada una de sus posiciones dirigidas a negar su competencia. Específicamente, la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado invocó el Artículo 2 del CPTSS[16]. Por su parte, el Juzgado 13 Laboral del Circuito de Barranquilla citó el artículo 2 del CPTSS[17], los artículos 97 y 104 del CPACA[18], el artículo 16 del CGP[19], y la jurisprudencia del Consejo de Estado y la Corte Constitucional que consideró pertinente (presupuesto normativo).
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La competencia para conocer de la demanda de la Dirección Distrital de Liquidaciones de Barranquilla es de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. La Sala Plena ha establecido que cuando una entidad pública demanda, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, un acto administrativo propio tras no obtener la autorización del titular para revocarlo directamente, el asunto es competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, incluso si el acto se pronuncia sobre derechos pensionales[20]. La Corte ha llegado a esta conclusión con base en los artículos 97 y 104 del CPACA[21]. Según el primero de ellos, si el titular no autoriza a la administración de manera previa, expresa y escrita para revocar directamente un acto administrativo de carácter particular que lo afecta, “deberá demandarlo ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo”[22]. A su vez, según el artículo 104 del mismo código, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo resuelve los conflictos jurídicos relacionados con “actos (…) sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas (…)”. Según la Corte, tal competencia de los jueces administrativos cubre actos administrativos relacionados con derechos pensionales, en la medida que la habilitación para que la administración demande un acto propio tiene como objetivo, entre otros, proteger el interés y el patrimonio público[23].
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Asimismo, la Sala Plena de la Corte Constitucional, en el Auto 840 de 2021[24] expuso que los actos administrativos proferidos por una entidad pública liquidada pueden ser demandados por la entidad que subrogó sus derechos y obligaciones. Al respecto expuso que “la supresión o liquidación de una entidad pública, según se disponga, supone la subrogación de las obligaciones y derechos por parte de otra entidad. Dicha subrogación implica, a su turno, el traslado de las obligaciones derivadas de los derechos reconocidos a través de actos administrativos particulares expedidos por la entidad reemplazada. En tales términos, la entidad reemplazante que enfrenta los efectos perjudiciales de los actos administrativos expedidos por la entidad que subrogó puede demandar dichos actos por medio de la denominada acción de lesividad”.
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De la misma forma, mediante Auto 1169 de 2021, la Sala Plena de esta corporación, al analizar, en un caso similar, la fecha de presentación de la demanda, indicó: “la competencia para conocer del medio de control de nulidad y restablecimiento contra un acto propio, promovido por una entidad pública será de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Lo anterior, incluso, si la demanda se presentó en vigencia del CCA, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 73, 82 y 136 de esa normativa.”
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Así las cosas, en la medida que en el presente caso la Dirección Distrital de Liquidaciones de Barranquilla demandó un acto administrativo que se pronunciaba sobre derechos pensionales, proferido por una entidad pública liquidada que subrogó sus derechos y obligaciones a la demandante, el asunto es competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Por lo tanto, esta Corporación resolverá el conflicto en el sentido de declarar que corresponde a la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado conocer de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho presentada por la Dirección Distrital de Liquidaciones de Barranquilla contra el acto administrativo proferido por la Empresa Distrital de Telecomunicaciones de Barranquilla. La Sala ordenará remitirle el expediente de la referencia a dicha autoridad judicial para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados.
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Regla de decisión. La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para conocer de una demanda presentada por una entidad pública, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, contra un acto administrativo propio, incluso si el acto se pronuncia sobre derechos pensionales. Esta cláusula especial de competencia comprende las demandas en contra de los actos administrativos proferidos por una entidad pública liquidada, que sean interpuestas por la entidad que la subrogó en sus derechos y obligaciones.
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
Primero.- DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado y el Juzgado 13 Laboral del Circuito de Barranquilla y DECLARAR que la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado es la autoridad competente para conocer de la demanda presentada por la Dirección Distrital de Liquidaciones de Barranquilla en contra de la señora I.I.M.L..
Segundo.- Por intermedio de la Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-1034 a la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado para que proceda con lo de su competencia y comunique la presente decisión a los interesados y al Juzgado 13 Laboral del Circuito de Barranquilla.
N., comuníquese y cúmplase.
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Presidenta
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
Ausente con excusa
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
HERNÁN CORREA CARDOZO
Magistrado (E)
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] La Dirección Distrital de Liquidaciones de Barranquilla es la encargada del pasivo pensional de la Empresa Distrital de Telecomunicaciones -en liquidación-. Expediente digital CJU-1034, documento digital “2019-00252 expediente unificado.pdf”, P. 3.
[2] Resolución 119 del 07 de marzo de 2002 proferida por la Empresa Distrital de Telecomunicaciones de Barranquilla. En concepto de la Dirección Distrital de Liquidaciones de Barranquilla, el acto administrativo no se ajustó a derecho, por cuanto la señora I.I.M.L. realizó sus cotizaciones al Instituto de Seguros Sociales. Expediente digital CJU-1034, documento digital “2019-00252 expediente unificado.pdf”, Pp. 3-10.
[3] Expediente digital CJU-1034, documento digital “2019-00252 expediente unificado.pdf”, Pp. 464-471.
[4] Decreto 01 de 1984. “Por el cual se reforma el Código Contencioso Administrativo”.
[5] Expediente digital CJU-1034, documento digital “2019-00252 expediente unificado.pdf”, Pp. 504-518.
[6] Modificado por la Ley 712 de 2001 y por el Código General del Proceso (Ley 1564 de 2012).
[7] Expediente digital CJU-1034, documento digital “2019-00252 expediente unificado.pdf”, Pp. 522-527.
[8] Modificado por el Código General del Proceso (Ley 1564 de 2012).
[9] Ley 1437 de 2011. “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”.
[10] Ley 1564 de 2012.“Por medio de la cual se expide el Código General del Proceso y se dictan otras disposiciones”.
[11] El 28 de enero de 2022 la Sala Plena de la Corte Constitucional repartió el asunto de la referencia para su sustanciación al despacho del magistrado A.R.R.. El expediente digital respectivo fue enviado al despacho sustanciador a través de acta secretarial del 2 de febrero de 2022. En este punto debe precisarse que el expediente de la referencia fue repartido en primera medida al magistrado A.R.R.. Sin embargo, en virtud de la terminación de su periodo constitucional el 10 de febrero de 2022, la nueva magistrada ponente es N.Á.C..
[12] Auto 155 de 2019. M.L.G.G.P..
[13] En consecuencia, no habrá conflicto cuando: (a) sólo sea parte una autoridad; (b) una de las partes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales; o (c) ambas autoridades pertenezcan a la misma jurisdicción, pues se trataría de un asunto interno de la misma que debe ser definido por la autoridad competente para el efecto (Cfr. artículos 17, 18, 37, 41 y 112 de la Ley 270 de 1996, así como 97 de la Ley 1957 de 2019).
[14] En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Artículo 116 de la Constitución).
[15] Así pues, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que, a pesar de concurrir formalmente dos autoridades judiciales, alguna de ellas no ha rechazado su competencia o manifestado su intención de asumirla; o (b) la exposición sobre la competencia desplegada por las autoridades en conflicto no tiene, al menos aparentemente, fundamento normativo alguno al sustentarse únicamente en argumentos de mera conveniencia.
[16] Modificado por el Código General del Proceso (Ley 1564 de 2012).
[17] Modificado por el Código General del Proceso (Ley 1564 de 2012).
[18] Ley 1437 de 2011. “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”.
[19] Ley 1564 de 2012.“Por medio de la cual se expide el Código General del Proceso y se dictan otras disposiciones”.
[20] Esta postura de la Corte fue establecida en el Auto 316 de 2021. M.C.P.S.. SV. D.F.R.. Tal posición ha sido reiterada, entre muchos otros, en los autos 377 de 2021. M.J.F.R.C.; 382. M.J.F.R.C.; 384. M.J.F.R.C.; 385 de 2021. M.P.A.M.M.; 391 de 2021. M.A.L.C.; 393 de 2021. M.A.J.L.O.; 394 de 2021. M.A.J.L.O.; 396 de 2021. M.A.J.L.O.; 397 de 2021. M.A.J.L.O.; 399 de 2021. M.A.J.L.O.; 400 de 2021. M.A.J.L.O.; 402 de 2021. M.A.J.L.O.; 410 de 2021. M.G.S.O.D.; 411 de 2021. M.G.S.O.D.; 412 de 2021. M.G.S.O.D.; 431 de 2021. M.A.L.C.; 432 de 2021. M.A.L.C.; 434 de 2021. M.C.P.S. y 437 de 2021. M.A.L.C.. Esta es la hipótesis que doctrinaria y jurisprudencialmente se ha descrito con el concepto de acción de lesividad, que se refiere al escenario en el que la administración demanda un acto propio con el objetivo de defender los intereses de la Nación y proteger los recursos públicos, entre otros fines.
[21] Ley 1437 de 2011. “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”.
[22] Artículo 97 de la Ley 1437 de 2011. “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”.
[23] La Corte Constitucional ha sostenido que “donde se evidencia el ejercicio de la denominada acción de lesividad, prevalece la competencia de la jurisdicción especial sobre la ordinaria y por tanto, la competencia corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativa”. Auto 316 de 2021. M.C.P.S.. SV. D.F.R..
[24] M.P.A.M.M.. Reiterado en Auto 352 de 2022. M.K.C.H..
