Auto nº 949/22 de Corte Constitucional, 7 de Julio de 2022
| Ponente | José Fernando Reyes Cuartas |
| Fecha de Resolución | 7 de Julio de 2022 |
| Emisor | Corte Constitucional |
| Expediente | CJU-1201 |
Auto 949/22
COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN ORDINARIA LABORAL-Conflictos sobre sistema de seguridad social integral de trabajadores oficiales, independientes o del sector privado
Referencia: Expediente CJU-1201.
Conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Tribunal Administrativo de Antioquia y el Juzgado 13 Laboral del Circuito de Medellín, Antioquia.
Magistrado Ponente:
J.F.R.C..
Bogotá, D. C., siete (07) de julio de dos mil veintidós (2022).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y legales, profiere el siguiente:
AUTO
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El 11 de noviembre de 2020, a través de apoderado judicial, el señor J.D.C.A.(.en adelante el demandante), promovió el medio de control de nulidad y restablecimiento[1] en contra de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (en adelante la UGPP). Solicitó que “se DECLARE LA NULIDAD TOTAL de todos los ACTOS ADMINISTRATIVOS por medio de los cuales se le revocó la pensión de sobreviviente de su señora esposa N.D.S.G. a mi mandante, J.D.C.A., y se le ordeno devolver los dineros ya cancelados, mediante el embargo de su salario y sus bienes (…)”[2].
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Fundamentó sus pretensiones en que la señora N.d.S.G., había laborado por más 22 años para el Banco Agrario del municipio de Caracolí, Antioquia. En razón a su fallecimiento, la UGPP, mediante la Resolución No. 036297 del 07 de septiembre de 2015, le reconoció pensión de sobrevivientes. No obstante, mediante Resolución RDP 012545 del 12 de abril de 2018 la demandada revocó la mencionada pensión tras aducir que la misma se reconoció conforme a hechos alejados de la realidad. Posteriormente expidió diferentes actos administrativos que confirmaron dicha decisión, ordenaban el reintegro de las mesadas canceladas y el embargo de su salario y bienes[3].
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El asunto fue repartido al Juzgado 19 Administrativo Oral del Circuito de Medellín, Antioquia, que mediante auto del 21 de enero de 2021[4] declaró la falta de competencia en razón a la cuantía y ordenó la remisión del asunto al Tribunal Administrativo de Antioquia.
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El Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante decisión del 30 de abril de 2021[5], declaró la falta de jurisdicción para conocer el asunto y ordenó su remisión a los juzgados laborales del circuito de Medellín. Determinó que la causante, N.d.S.G., laboró como empleada del Banco Agrario del municipio de Caracolí, Antioquia. Dicha entidad, de acuerdo con el artículo 233 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, es una sociedad de economía mixta del orden nacional, sujeta al régimen de empresa industrial y comercial del Estado, en la que por regla general, quienes prestan sus servicios ostentan la calidad de trabajadores oficiales. En ese sentido, argumentó que el asunto no era de su competencia, pues el artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -CPACA- estableció que a la jurisdicción de lo contencioso administrativo le corresponde conocer de los procesos relativos a la seguridad social de empleados públicos, mientras que el numeral 4 del artículo 105 ibídem, excluye expresamente el conocimiento de las controversias de carácter laboral entre las entidades públicas y sus trabajadores oficiales. Conforme a lo anterior, estableció que es la jurisdicción ordinaria laboral, la competente para conocer de la presente controversia, conforme a lo dispuesto en el artículo 2 de la Ley 712 de 2001.
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Repartido nuevamente el asunto, el Juzgado 13 Laboral del Circuito de Medellín, Antioquia, mediante decisión del 6 de julio de 2021[6], declaró su falta de jurisdicción para tramitar el asunto, propuso conflicto negativo de jurisdicciones y ordenó remitir las diligencias a la Corte Constitucional. Señaló que el demandante pretende establecer la legalidad de las resoluciones expedidas por la UGPP, en las que se ordenó la revocatoria de una pensión de sobrevivientes, el cobro de los dineros pagados sin derecho a ello y el embargo de los activos del demandante. En ese sentido, consideró que el conflicto planteado tiene relevancia más allá de la calidad de trabajadora oficial de la causante, pues se cuestiona la legalidad de los actos administrativos emitidos por la demandada que, de conformidad al inciso primero del articulo 104 y el artículo 138 del CPACA, corresponden a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Agregó que el Consejo Superior de la Judicatura, en un asunto de similares características, determinó que este tipo de controversias son competencia de los jueces administrativos[7].
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El 24 de mayo de 2022, se repartió el expediente por parte de la Secretaría General de la Corte Constitucional y se envió al despacho sustanciador el 26 de mayo de 2022[8].
Competencia
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La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015.
Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones
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Esta Corporación ha señalado que se requieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de jurisdicciones[9]: (i) presupuesto subjetivo, el cual exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones[10]; (ii) presupuesto objetivo, según el cual debe existir una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional[11]; y (iii) presupuesto normativo, a partir del cual es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, a través de un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran competentes o no para conocer de la causa[12].
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En el caso de la referencia, se satisfacen los anteriores presupuestos:
(i) Presupuesto subjetivo: el conflicto se suscita entre dos autoridades judiciales de distintas jurisdicciones, en esta oportunidad, de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, representada por el Tribunal Administrativo de Antioquia y de la jurisdicción ordinaria laboral en cabeza del Juzgado 13 Laboral del Circuito de Medellín, Antioquia.
(ii) Presupuesto objetivo: la controversia se enmarca en el proceso iniciado por el señor J.D.C.A. en contra de la UGPP, en la que se solicitó la nulidad de los actos administrativos por medio de los cuales se le revocó una pensión de sobrevivientes, se ordenó el reintegro de las mesadas canceladas y se decretó el embargo de salarios y bienes.
(iii) Presupuesto normativo: conforme lo reseñado en los antecedentes (supra 4 y 5), ambas autoridades judiciales enunciaron fundamentos de índole constitucional o legal, en los que soportan sus posiciones. En efecto, de un lado, el Tribunal Administrativo de Antioquia declaró la falta de jurisdicción para conocer el asunto, tras considerar que el mismo corresponde a los jueces ordinarios laborales según lo dispuesto en el artículo 2 de la Ley 712 de 2001. Agregó que la controversia no se enmarca en el artículo 104.4 del CPACA y se excluyó expresamente por disposición del artículo 105.4 ibídem. De otro lado, el Juzgado 13 Laboral del Circuito de Medellín lo hizo con fundamento en que la presente controversia, se encuadra en el inciso primero del articulo 104 y el artículo 138 del CPACA. Además, citó jurisprudencia del Consejo Superior de la Judicatura para respaldar su postura.
La competencia para abordar los asuntos relativos a la seguridad social de la jurisdicción ordinaria laboral y la jurisdicción de lo contencioso administrativo
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El artículo 2 de la Ley 712 de 2001 determina la competencia general de la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral y de la seguridad social. Por su parte, el numeral 4 del mencionado artículo[13], señala que dicha jurisdicción conocerá las “controversias relativas a la prestación de los servicios de la seguridad social que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras, salvo los de responsabilidad médica y los relacionados con contratos”. A su vez el artículo 12 de la Ley 270 de 1996, establece que la jurisdicción ordinaria conocerá de todos los asuntos que no estén asignados a cualquier otra jurisdicción[14]. Esta última disposición constituye una cláusula general o residual de competencia, según la cual cuando no exista una norma especial que atribuya el conocimiento de un proceso a otra jurisdicción, este será de competencia de los jueces ordinarios.
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Por otro lado, el artículo 104 del CPACA determina los asuntos que son de conocimiento de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. En particular, el numeral 4 establece que son de competencia de los jueces administrativos los procesos “relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado, y la seguridad social de los mismos, cuando dicho régimen esté administrado por una persona de derecho público”.
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Al respecto, sobre la competencia para resolver las controversias relacionadas con la seguridad social de los servidores del Estado, esta Corporación a partir del Auto 314 de 2021[15], estableció que deben aplicarse dos reglas. Primero, el asunto corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo siempre y cuando se acrediten dos factores concurrentes establecidos en el artículo 104.4 del CPACA: (i) la calidad de empleado público del demandante y (ii) que una persona de derecho público administre el régimen que le es aplicable. Segundo, la controversia corresponderá a la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral y de la seguridad social cuando involucra a un trabajador oficial o a un trabajador privado. En ese sentido, esta Corporación ha determinado que la naturaleza de la vinculación del trabajador, al momento de causar la prestación que se pretende, determina la jurisdicción competente. Dicho criterio se justifica en la necesidad de establecer un referente que defina, con la mayor precisión posible, la autoridad a la que le corresponde decidir el asunto[16].
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La Corte ha precisado al ocuparse de los eventos en los que la naturaleza de la vinculación es determinante, que los empleados públicos son aquellos servidores que tienen una vinculación de origen legal y reglamentario y prestan sus servicios en los ministerios, departamentos administrativos, superintendencias y establecimientos públicos, entre otros. Por su parte, los trabajadores oficiales suscriben un contrato laboral con el Estado y se desempeñan en actividades que realizan o pueden desarrollar los particulares, como la construcción y el sostenimiento de obras públicas, entre otras. En ese sentido, ambas categorías se distinguen según la naturaleza del vínculo y las funciones desarrolladas[17].
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Con el propósito de establecer criterios de distinción entre empleados públicos y trabajadores oficiales, esta Corporación[18] ha destacado, a partir del artículo 416 del Código Sustantivo del Trabajo[19], las diferencias respecto del alcance del derecho a la negociación colectiva. En ese sentido, ha sostenido que esta garantía está sujeta a restricciones en el caso de los empleados públicos, quienes están habilitados para presentar peticiones, realizar consultas y participar en la determinación de sus condiciones laborales a través de mecanismos de concertación. Por su parte, los trabajadores oficiales pueden presentar pliegos de peticiones y celebrar convenciones colectivas relativas a su régimen de prestaciones sociales y, en consecuencia, si una demanda “versa sobre una pensión convencional, el actor tendrá la calidad de trabajador oficial”[20].
Naturaleza del Banco Agrario de Colombia S.A
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El artículo 233 del Decreto Ley 663 de 1993[21] establece que el Banco Agrario de Colombia S.A “es una sociedad de economía mixta del orden nacional, sujeta el régimen de empresa industrial y comercial del Estado, organizado como establecimiento de crédito bancario y vinculado al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural”[22]. Al respecto, la Corte ha establecido que en las sociedades de economía mixta y en las empresas industriales y comerciales del Estado la regla general de vinculación corresponde a la de los trabajadores oficiales y, tienen la condición de empleados públicos aquellas personas que se encargan de labores de administración y dirección[23].
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El conocimiento del presente asunto le corresponde a la jurisdicción ordinaria laboral en cabeza del Juzgado 13 Laboral del Circuito de Medellín. Lo anterior con fundamento en los elementos que constan en la demanda interpuesta por el señor J.D.C.A. en contra de la UGPP, de los que se desprende lo siguiente:
i) En el hecho noveno de la demanda, el señor C.A. afirmó que la señora N.d.S.G. trabajo en el Banco Agrario del municipio de Caracolí, Antioquia, por más de 22 años[24].
ii) En la Resolución No. 036297 del 7 de septiembre de 2015 expedida por la UGPP, se estableció que mediante la resolución No. 2485 del 3 de septiembre de 2009 se reconoció una pensión convencional a favor de la señora N.d.S.G., a partir del 04 de marzo de 2019[25].
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La pensión de sobrevivientes cuyo restablecimiento y pago pretende el señor J.D.C.A., tuvo como causa la muerte de la señora N.d.S.G.. Puede afirmarse, al menos prima facie, que en ese entonces tenía la condición de trabajadora oficial en atención (i) a la regla general de vinculación del Banco Agrario de Colombia y (ii) a la pensión convencional -propia de los trabajadores oficiales- que le fue reconocida. Por tanto, el asunto debe ser conocido por la jurisdicción ordinaria laboral, en virtud a la cláusula general y residual de competencia establecida en el artículo 2.4 del Código Procesal del Trabajo y el artículo 12 de la Ley 270 de 1996.
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La conclusión anterior podría objetarse. En efecto, en la Resolución 040234 del 5 de octubre de 2018[26], cuestionada por el demandante, la UGPP determinó que se configuraba un título ejecutivo para proceder con el cobro coactivo de los valores que finalmente le había pagado al señor C.A.. Ello podría sugerir que el asunto no corresponde a la jurisdicción ordinaria dado que la Corte ha entendido que “el proceso coactivo es un procedimiento administrativo sometido a control de la Jurisdicción Contencioso Administrativa”[27].
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Para la Corte, sin embargo, ello no afecta la competencia de la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral dado que la pretensión principal del demandante consiste en el restablecimiento y pago de la pensión de sobrevivientes en calidad de cónyuge supérstite de una persona que prima facie se desempeñó como trabajadora oficial. En esa dirección cabe destacar que el Auto 626 de 2022[28] estableció que “si el juez del conflicto advierte que una demanda contiene pretensiones de diversa naturaleza o que, prima facie, el demandante pretende la acumulación de pretensiones, debe atribuir la competencia para conocer del asunto al juez a quien corresponda conocer de la pretensión principal”[29] (N. no hacen parte del texto).
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Por lo tanto, se ordenará remitir el expediente al Juzgado 13 Laboral del Circuito de Medellín, Antioquia, para que proceda con lo de su competencia y comunique la presente decisión al Tribunal Administrativo de Antioquia y a los sujetos procesales interesados en el trámite.
Regla de decisión: en virtud de lo establecido en el artículo 2.4 del Código Procesal del Trabajo y el artículo 12 de la Ley 270 de 1996, la jurisdicción ordinaria laboral es la competente para conocer un proceso promovido por el cónyuge supérstite de un trabajador oficial, en el que se pretenda obtener el restablecimiento y pago de la pensión de sobreviviente.
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
PRIMERO.- DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Tribunal Administrativo de Antioquia y el Juzgado 13 Laboral del Circuito de Medellín, Antioquia, y DECLARAR que el Juzgado 13 Laboral del Circuito de Medellín, Antioquia, es la autoridad competente para conocer la demanda promovida por el señor J.D.C.A. contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social.
SEGUNDO.- REMITIR Por intermedio de la Secretaría General, el expediente CJU-1201 al Juzgado 13 Laboral del Circuito de Medellín, Antioquia, para que proceda con lo de su competencia y comunique la presente decisión a los interesados y al Tribunal Administrativo de Antioquia.
N., comuníquese y cúmplase,
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Presidenta
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
Ausente con excusa
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
HERNÁN CORREA CARDOZO
Magistrado (E)
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Expediente digital CJU 1201. Archivo 01Demanda.pdf. Folios 1 a 15.
[2] Expediente digital CJU 1201. Archivo 01Demanda.pdf. Folios 5 y 6.
[3] En ese sentido solicitó la nulidad de las siguientes Resoluciones: RDP 012545 del 12 de abril de 2018 que revocó la pensión de sobrevivientes; RDP 040234 del 5 de octubre de 2018 que ordenó a C.A. el pago a la UGPP de ochenta y un millones quinientos cuatro mil cuatrocientos siete pesos $81.504.407; RDP 045232 del 27 de noviembre de 2018 que confirmó la resolución del 5 de octubre de 2018; RDP 030716 del 15 de octubre de 2019 que no consta en el expediente, pero que según el hecho dieciséis de la demanda, ordenó el cobro de $8[1].504.407; RCC 32491 del 14 de agosto del 2020 que ordenó el embargo de salarios y bienes del demandante; RCC 33591 del 13 de octubre de 2020, que decretó la medida cautelar de embargo de salarios del demandante por ciento veintidós millones doscientos cincuenta y seis mil seiscientos diez pesos $122.256.610. Por su parte, a título de restablecimiento del derecho solicitó i) se ordene a la UGPP al reconocimiento y pago las sumas adeudadas por el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes con ocasión al fallecimiento de la señora G., desde el 01 de julio de 2018 a la fecha de la interposición de la demanda y las que se sigan generando; ii) se ordene a la UGPP reintegrar las sumas embargadas por concepto de salarios y otros; iii) se ordene a la UGPP levantar las medidas cautelares que llegaran a recaer sobre sus vehículos; iv) reconozca intereses moratorios sobre las mesadas pensionales dejadas de percibir y sobre los salarios embargados o de manera subsidiaria su indexación; y v) condene en costas a la UGPP. Expediente digital CJU 1201. Archivo 01Demanda.pdf. Folios 1 a 15.
[4] Expediente digital CJU 1201. Archivo 04AutoRemiteTAACompetencia.pdf. Folios 1 a 3.
[5] Expediente digital CJU 1201. Archivo 07AutoRemiteFaltaJurisdiccion.pdf. Folios 1 a 3.
[6] Expediente digital CJU 1201. Archivo 11ConflictoNegativoJurisdiccion.pdf. Folios 1 a 7.
[7] Consejo Superior de la Judicatura, decisión del 09 de mayo del 2018, R.. 11001010200020170209500.
[8] Expediente digital CJU 1201. Archivo Constancia de Reparto CJU-1201.pdf. Folio 1.
[9] Auto 155 de 2019.
[10] En consecuencia, no habrá conflicto cuando: (a) sólo sea parte una autoridad; (b) una de las partes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales.
[11] En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Artículo 116 de la Constitución).
[12] Así pues, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que, a pesar de concurrir formalmente dos autoridades judiciales, alguna de ellas no ha rechazado su competencia o manifestado su intención de asumirla; o (b) la exposición sobre la competencia desplegada por las autoridades en conflicto no tiene, al menos aparentemente, fundamento normativo alguno al sustentarse únicamente en argumentos de mera conveniencia.
[13] Modificado por el artículo 622 de la Ley 1564 de 2012.
[14] Artículo 12 de la Ley 270 de 1996. “Del ejercicio de la función jurisdiccional por la Rama Judicial. (…) Dicha función se ejerce por la jurisdicción constitucional, el Consejo Superior de la Judicatura, la jurisdicción de lo contencioso administrativo, las jurisdicciones especiales tales como: la penal militar, la indígena y la justicia de paz, y la jurisdicción ordinaria que conocerá de todos los asuntos que no estén atribuidos por la Constitución o la ley a otra jurisdicción”.
[15] En igual sentido, se pueden observar entre otros, los Autos 329, 356, 401, 433, 575, 786 de 2021 y 440 o 243 de 2022.
[16] En igual sentido, se pueden observar los Autos 490 y 954 de 2021.
[17] En igual sentido, se puede observar el Auto 314 de 2021.
[18] I..
[19] Artículo 416 del Código Sustantivo del Trabajo. Limitación de las funciones. Los sindicatos de empleados públicos no pueden presentar pliegos de peticiones ni celebrar convenciones colectivas, pero los sindicatos de los demás trabajadores oficiales tienen todas las atribuciones de los otros sindicatos de trabajadores (…).
[20] Auto 314 de 2021.
[21] Por medio del cual se actualiza el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y se modifica su titulación y numeración, modificado por el artículo 47 de la Ley 795 de 2003, por la cual se ajustan algunas normas del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y se dictan otras disposiciones.
[22] A su vez, el artículo 68 de la Ley 489 de 1998 establece que las sociedades de economía mixta corresponden a entidades descentralizadas del orden nacional y el artículo 97 de la misma ley dispone que las sociedades de economía mixta “son organismos autorizados por la ley, constituidos bajo la forma de sociedades comerciales con aportes estatales y de capital privado, que desarrollan actividades de naturaleza industrial o comercial conforme a las reglas de derecho privado, salvo las excepciones que consagra la ley”.
[23] Al respecto, se pueden observar, entre otros, los Autos 491 y 1020 de 2021. En igual sentido, El Consejo de Estado ha señalado que: “(…) por empleado público se entiende, por regla general, a toda aquella persona que preste sus servicios en entidades públicas como ministerios, departamentos administrativos, superintendencias y establecimientos públicos, sin importar el orden territorial al que pertenezcan, es decir, si son entidades de carácter nacional, departamental, municipal o distrital. Por su parte, la norma dispone que trabajadores oficiales son: i) aquellas personas dedicadas a las actividades de construcción y sostenimiento de obras públicas, y; ii) por regla general, quienes trabajan en las empresas industriales y comerciales del Estado o en sociedades de economía mixta, excepto por aquellos que desempeñen funciones de dirección o confianza.” Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, R.: 47001-23-33-000-2015-00108-01(1956-17) del 28 de mayo de 2020; R.: 08001-23-31-000-2012-00088-01(0276-14) del 19 de marzo de 2020.
[24] Sobre este aspecto, resalta la Corte Constitucional, que no consta en el expediente información sobre la manera de vinculación o las funciones desarrolladas por parte de la señora N.d.S.G. en el Banco Agrario. Expediente digital CJU 1201. Archivo 01Demanda.pdf. Folio 2.
[25] Expediente digital CJU 1201. Archivo 01Demanda.pdf. Folio 38.
[26] Expediente digital CJU 1201. Archivo 01Demanda.pdf. Folios 55 a 61.
[27] Auto 447 de 2021.
[28] Expediente CJU-1442.
[29] Corte Constitucional, Autos 1050 de 2021 y 107 de 2022.
