Auto nº 965/22 de Corte Constitucional, 13 de Julio de 2022

1. Recuento de los hechos que dan origen a la sentencia T-053 de 2022

1. La sentencia T-053 de 2022 resolvió una acción de tutela presentada por Coomeva EPS contra el Juzgado 15 Civil del Circuito de Barranquilla, por la presunta violación de su derecho al debido proceso y de los derechos a la vida y a la salud de sus afiliados[1].

2. La controversia comenzó porque ante el Juzgado 15 Civil del Circuito de Barranquilla se tramitó un proceso ejecutivo contra Coomeva EPS, promovido por varias IPS asociadas. En el proceso se acumularon 16 demandas, entre ellas las de Medical Duarte ZF S.A.S, SAIS-IPS S.A.S, AP & JP S.A.S y Unión Temporal UCI de la Sabana. En dicho proceso, el juzgado decretó el embargo de las cuentas que C. tenía en el Banco AV Villas y en la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud –ADRES–, para el pago de las obligaciones pendientes a favor de las IPS demandantes.

3. Según Coomeva EPS, este embargo se ordenó sin la debida consideración a la naturaleza de los recursos que esa EPS administraba a través de tales cuentas, ya que estos recursos son provenientes de las cotizaciones de los afiliados al sistema de salud y, de acuerdo con la legislación[2] y la jurisprudencia[3], éstos tienen destinación específica y son de carácter público e inembargable. Por tal razón, solicitó al juzgado, mediante recursos de reposición y apelación, el levantamiento del embargo.

4. El Juzgado 15 Civil del Circuito de Barranquilla negó el desembargo, al argumentar que la retención de dinero tenía fundamento en las excepciones al principio de inembargabilidad admitidas por la jurisprudencia. Para el juzgado, el dinero embargado estaba dirigido al pago de obligaciones originadas en la prestación del servicio de salud que las IPS ofrecen a los usuarios de Coomeva EPS, por tanto, existía una relación directa entre el embargo y la prestación de los servicios de salud. Según el juzgado esa relación directa habilitaba en este caso una medida cautelar sobre las cuentas maestras de la EPS ejecutada.

5. El Banco AV Villas se negó a cumplir la orden de embargo de los $53.563’824.953 que reposaban en la cuenta maestra de Coomeva EPS. Dicha entidad bancaria informó al juzgado que los dineros depositados correspondían a una cuenta maestra de recaudo a nombre de Coomeva, que tales recursos no pertenecían a la EPS sino al Sistema General de Seguridad Social en Salud – SGSSS– que administra la ADRES y que, por tanto, eran inembargables. Por esta razón, con fundamento en el artículo 594 del Código General del Proceso[4], el Banco no dio cumplimiento a la medida cautelar. La ADRES defendió esta actuación ante el Juzgado 15 Civil del Circuito de Barranquilla y le envió a dicho juzgado una certificación de que los recursos de la cuenta maestra pertenecían al SGSSS y tenían el carácter de inembargables.

6. En respuesta a dicha actuación, el Juez 15 Civil del Circuito de Barranquilla inició un incidente de desacato y de responsabilidad solidaria contra el Banco AV Villas, en el que insistió en la obligación del banco de poner los recursos embargados a disposición de ese despacho. A pesar de una nueva oposición del Banco y de la ADRES, el 12 de febrero de 2021, el Banco AV Villas bloqueó la cuenta maestra de Coomeva EPS por valor de $53.563’824.953, en cumplimiento del embargo.

7. Ante ese hecho, Coomeva EPS presentó una acción de tutela alegando la ocurrencia de un perjuicio irremediable, derivado del bloqueo de su cuenta maestra. Según C., el embargo de sus cuentas paralizó su operación, puso en riesgo los derechos a la vida y la salud de cerca de un millón y medio de usuarios, y comprometió el mínimo vital de los empleados de la EPS, pues sus salarios y demás prestaciones se garantizaban con los recursos de la cuenta embargada. Coomeva EPS explicó que el bloqueo de la cuenta maestra generó varios obstáculos en el libre flujo de los recursos del sistema de salud, entre otros, el de impedir que la ADRES pagara a la EPS la Unidad de Pago por Capitación –UPC–, paralizar el pago a las IPS e imposibilitar los pagos de incapacidades, licencias de maternidad y paternidad y demás prestaciones que involucran el derecho a la salud de los afiliados.

8. Por otra parte, dicha EPS argumentó que el juzgado accionado violó el debido proceso porque ordenó el embargo de dineros que no pueden ser sometidos a dicha medida cautelar. Además, C. insistió en que el juez dentro del proceso ejecutivo no tuvo en cuenta que los recursos embargados eran de destinación específica y que, por ende, no podían ser usados para el pago de las obligaciones adeudadas a las IPS. Para la EPS el cambio de esa destinación específica evidencia “el error y desbordamiento de las funciones del operador jurídico”[5]. Por último, la entidad accionante citó la circular N° 014 de 2018 de la Procuraduría General de la Nación, en la que se exhortó a los jueces de la República a abstenerse de ordenar embargos sobre los recursos públicos depositados en las cuentas maestras de recaudo de los aportantes del SGSSS.

9. Con base en lo anterior, C. solicitó al juez de tutela suspender el embargo de la cuenta maestra y permitir que la ADRES pagara a la EPS los recaudos por la UPC de sus afiliados, para asegurar la operación de la EPS. Así mismo, pidió que el juzgado accionado facultara al Banco para dejar los recursos de la cuenta maestra a disposición de la ADRES y, con ello, reactivar el libre flujo de los recursos del SGSSS.

10. En respuesta a la acción de tutela, el Juzgado 15 Civil del Circuito de Barranquilla sostuvo que la EPS Coomeva ya había presentado otras acciones de tutela en contra del embargo. Así mismo, reiteró que en este caso sí era viable embargar los recursos que administra la EPS, porque con ellos se solventarían obligaciones directamente relacionadas con la prestación del servicio de salud. Por último, dicho juzgado argumentó que la circular de la Procuraduría General de la Nación, que C. citó en su acción de tutela, contiene simplemente lineamientos que no son obligatorios para la adopción de decisiones judiciales.

11. Además de la intervención del Juzgado 15 Civil del Circuito de Barranquilla, también se presentaron otras intervenciones ante el juez de tutela en primera instancia. Por un lado, la Procuraduría General de la Nación, el Banco AV Villas y la ADRES presentaron escritos en los que defendieron la tesis de la inembargabilidad de los recursos del SGSSS. Por otro lado, las sociedades S.R.S., SAIS-IPS S.A.S., AP & JP S.A.S. y UCI de la Sabana, y las IPS Clínica La Asunción, Medical Duarte ZF S.A.S., Dumian Medical, A.Z., Rehabilitemos Ltda., Forpresalud, Medicuc Ltda., Fundación Soma y CMS Ltda., intervinieron para solicitar que se declarara improcedente la acción de tutela, pues en el proceso ejecutivo el Juzgado 15 Civil del Circuito de Barranquilla había aplicado correctamente la excepción al principio de inembargabilidad de los recursos del SGSSS.

12. El 4 de marzo de 2021, la Sala Civil-Familia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Barranquilla declaró improcedente la acción de tutela, con el argumento de que C. buscaba reabrir debates que se dieron dentro del proceso ejecutivo, para lo cual no estaba concebida la acción de tutela. Adicionalmente, insistió el juez de primera instancia, que en la presente acción de tutela no se cumplía con el requisito de subsidariedad porque los apoderados de la actora, dentro del proceso ejecutivo, dejaron precluir las oportunidades procesales pertinentes, como lo demuestra el hecho de haber desertado de un recurso de apelación que estaba en curso respecto de la medida de embargo.

13. Coomeva EPS impugnó la decisión, con el argumento de que el juez de primera instancia interpretó erradamente las pretensiones de la acción de tutela. Según la EPS su reproche no es contra las providencias que decretaron medidas cautelares, como lo entendió el Tribunal, sino contra el hecho de que se haya decretado un embargo que recayó sobre recursos que pertenecen al SGSSS, administrados por la ADRES. En relación con la afirmación del juez de instancia de que la tutela no cumplía con el requisito de subsidariedad, la entidad actora indicó:

    no es cierto como lo indicó el Tribunal, que respecto a estas medidas que fueron aplicadas, C. no hubiera agotado todos los medios que tenía a su alcance, sin perder de vista que no es el objeto de la presente tutela cuestionar los autos que ordenaron el embargo, sino la indebida aplicación y retención que se está realizando sobre recursos del Estado que aún no han sido asignados a C. para su administración.

14. La Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia confirmó el fallo de primera instancia, al considerar que el principio de inembargabilidad de estos recursos admite excepciones reconocidas por la jurisprudencia constitucional, como la satisfacción de obligaciones laborales, el pago de sentencias judiciales y la cancelación de los títulos emanados del Estado. La Sala de Casación explicó que mediante sentencia C-313 de 2014, la Corte Constitucional señaló que bajo ninguna circunstancia los recursos de la salud podrán destinarse al pago de otros emolumentos que no se relacionen directamente con la garantía de ese derecho. En esa medida, la Corte Suprema consideró que el Juzgado 15 Civil del Circuito de Barranquilla actúo correctamente, pues el dinero embargado en el proceso ejecutivo está dirigido a pagar obligaciones directamente relacionadas con la prestación del servicio de salud. En conclusión, para la Sala de Casación la motivación del juez accionado no fue arbitraria ni caprichosa y, por ende, la acción de tutela no es procedente.

2. Sentencia T-053 de 2022 proferida por la Sala Novena de Revisión

15. Durante el trámite ante la Corte Constitucional, la Superintendencia Nacional de Salud intervino a Coomeva EPS, entidad que entró en un proceso de liquidación y, en consecuencia, el juez accionado levantó las medidas cautelares objeto de controversia constitucional[6]. Por esta razón, como cuestión preliminar la Sala Novena revisó si en este caso operó la carencia actual de objeto, para determinar si aún subsistían asuntos sobre los cuales la Corte debería emitir un pronunciamiento de fondo.

16. El 18 de febrero de 2022, la Sala Novena de Revisión de la Corte Constitucional adoptó la sentencia T-053 de 2022, en la que revocó la sentencia del 14 de abril de 2021, proferida en segunda instancia por la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia, en cuanto confirmó la decisión del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Barranquilla, por la cual se declaró improcedente la acción de tutela interpuesta por Coomeva EPS. En su lugar, declaró la carencia actual de objeto por configurarse el fenómeno de hecho superado.

    Igualmente, la Sala Novena de Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional en la parte resolutiva declaró que:

    el Juzgado 15 Civil del Circuito de Barranquilla vulneró el derecho fundamental al debido proceso invocado por Coomeva EPS, como consecuencia de las providencias del 9 de febrero y del 12 de mayo de 2021, dictadas en el marco del proceso ejecutivo con número de radicación 2018-175, promovido por S.R.S. y otras IPS contra Coomeva EPS, en virtud de las cuales dio apertura a incidente de desacato y responsabilidad solidaria contra el Banco AV Villas y la ADRES, y requirió a las incidentadas para que pusieran a disposición del juzgado las sumas retenidas con ocasión de las medidas cautelares decretadas, con base en la errada interpretación de que para el caso existía una excepción al principio de inembargabilidad.

    Como se explica en la parte motiva de la sentencia T-053 de 2022 la Sala Novena de Revisión de T. encontró que se configuró un hecho superado porque el juzgado accionado levantó el embargo de la cuenta maestra que administraba Coomeva EPS y, en esa medida, cualquier orden de la Corte en este sentido no tendría efecto alguno. A pesar de ello, la Sala de Revisión consideró necesario pronunciarse sobre la situación que originó la acción de tutela, al igual que adoptar medidas para evitar que esos hechos se repitieran en el futuro. Para la Sala, el problema se originó por una errada interpretación del principio de inembargabilidad de los recursos del SGSSS y sus excepciones, cuestión que de no precisarse puede llevar a decisiones equivocadas en otros procesos ejecutivos.

17. La sentencia T-053 de 2022 inició el análisis con la revisión de requisitos de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. La Sala Novena explicó que se cumplió con la legitimación por activa y por pasiva, pues Coomeva EPS es una persona jurídica que actuó a través de su representante legal debidamente acreditado y el Juzgado 15 Civil del Circuito de Barranquilla es una autoridad jurisdiccional a quien se le atribuyó una conducta que vulneraba derechos fundamentales. La Sala también encontró acreditada la relevancia constitucional, debido a que Coomeva EPS alegó la presunta vulneración de derechos fundamentales propios y ajenos, y presentó una controversia relacionada con el desconocimiento de la doctrina fijada por la Corte Constitucional sobre el uso de recursos de la salud.

18. Así mismo, y luego de una revisión detallada del expediente del proceso ejecutivo, la Sala Novena consideró que se había cumplido con el requisito de subsidiariedad, pues C. sí había utilizado todos los recursos ordinarios disponibles para cuestionar el embargo de sus cuentas. También constató que entre el decreto del embargo por parte del Juzgado 15 Civil del Circuito de Barranquilla y la acción de tutela transcurrieron 10 días y, por tanto, la acción de tutela cumplió con el requisito de inmediatez. Finalmente, la Sala Novena concluyó que C. también cumplió con la carga de identificar razonablemente los hechos que presuntamente vulneraron sus derechos fundamentales.

19. Después de resolver las cuestiones de procedencia, en la sentencia T-053 de 2022 la Sala analizó la caracterización del desconocimiento del precedente como causal específica de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, y el marco normativo y jurisprudencial en torno al principio de inembargabilidad y la destinación específica de los recursos del sistema de salud, su alcance y sus excepciones. Entre otras consideraciones, la Sala repasó las normas[7] y las sentencias de constitucionalidad[8] que establecen el carácter inembargable de los recursos del SGSSS. En especial, recordó que aquellos recursos provenientes de la cotización de los afiliados son públicos, tienen destinación específica y no están sujetos a las excepciones previstas en la jurisprudencia constitucional. Específicamente indicó:

    Lo que ha venido sosteniendo la Sala Plena de la Corte Constitucional de manera reiterada y uniforme es que dichos aportes de los afiliados que reposan en las cuentas maestras de recaudo son recursos públicos, inembargables y de destinación específica, que no tienen la virtualidad de servir de prenda de los acreedores en tanto no pertenecen a la deudora, y que no pueden comprometerse para ningún fin distinto al de asegurar la prestación del servicio de salud –no sólo en lo referente al acto médico en sí, sino también en cuanto a las demás erogaciones necesarias para que el sistema opere y los derechos de los usuarios sean garantizados–.[9]

20. La Sala Novena reiteró que el carácter inembargable de los recursos de salud no es absoluto y, por ello, admite las excepciones previstas por la jurisprudencia constitucional. Sin embargo, recordó que tales excepciones han sido determinadas de forma estricta y su interpretación es restrictiva porque se reducen a las hipótesis puntuales admitidas por la jurisprudencia de la Corte Constitucional. Según la Sala Novena, ninguna de las hipótesis planteadas por la jurisprudencia constitucional permite a los jueces bloquear los recursos dirigidos a facilitar el normal funcionamiento del SGSSS, y menos aún para el pago de acreencias de la EPS a las IPS. De admitirse lo contrario, se generaría un sacrificio desproporcionado de los derechos fundamentales de los afiliados y beneficiarios al sistema de salud.

21. En consecuencia, como arriba se indicó, la Sala Novena de Revisión encontró que el Juzgado 15 Civil del Circuito de Barranquilla sí incumplió un precedente reiterado de la Sala Plena de la Corte Constitucional, al decretar el embargo de la cuenta maestra de la EPS Coomeva, pues el pago de las acreencias a las IPS no es una de las excepciones consagradas por la jurisprudencia. Así mismo y con el fin de corregir el yerro generado por la errada interpretación de dicho juzgado y para evitar que se presente una situación similar en el futuro, la Sala Novena, en la parte resolutiva de la sentencia T-053 de 2022:

    1. Ordenó al Banco Agrario restituir a la cuenta maestra de Coomeva EPS en el Banco AV Villas los dineros que se habían transferido a título de depósitos judiciales.

    2. Ordenó a la Superintendencia Financiera emitir una circular en la que ponga en conocimiento de esta decisión a todas las entidades sometidas a su vigilancia.

    3. Ordenó al Consejo Superior de la Judicatura divulgar la sentencia T-053 de 2022 entre los despachos judiciales del país, “con el fin de que los parámetros aquí establecidos sean tomados en cuenta por los jueces de la República a la hora de resolver sobre la imposición de medidas cautelares respecto de recursos del SGSSS[10].

3. Las solicitudes de nulidad contra la sentencia T-053 de 2022

22. El 18 de febrero de 2022, la Corte Constitucional recibió dos solicitudes de nulidad a través de correo electrónico[11]. La primera enviada por J.J.D.Q., como representante legal de Medical Duarte ZF S.A.S[12] y, la segunda, remitida por A.d.C.P.A., como representante legal de las empresas SAIS IPS S.A.S, AP & JP S.A.S y Unión Temporal UCI de la Sabana[13]. Tales nulidades fueron repartidas por la Sala Plena a la magistrada N.Á.C. el 7 de abril de 2022, con el fin de sustanciar y elaborar el proyecto de fallo.

23. El representante legal de Medical Duarte ZF S.A.S solicitó a la Sala Plena declarar la nulidad de la T-053 de 2022, por tres causales: i) desconocimiento de los efectos de los fallos de revisión de tutela; ii) incongruencia en la parte motiva y la resolutiva; y iii) cambio de la jurisprudencia vigente.

24. En primer lugar, el mencionado representante legal explicó que la Sala Novena profirió órdenes con efectos erga omnes en una sentencia de sala de revisión, lo cual quebranta el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991. Lo anterior, porque ordenó al Consejo Superior de la Judicatura divulgar la sentencia T-053 de 2022 entre todos los despachos judiciales del país y, de esa manera, extendió los efectos de un fallo de tutela que han debido limitarse a las partes. Para el solicitante, la Sala Novena

    atenta contra los parámetros legalmente establecidos para este tipo de fallos y máxime, cuando está descociendo por completo, el derecho de las IPS a que pueden recuperar las obligaciones pendientes de pago parte de COOMEVA y las demás EPS morosas del país.[14]

25. En segundo lugar, el solicitante alegó que la sentencia T-053 de 2022 incurrió en una incongruencia entre la parte motiva y la parte resolutiva, que genera incertidumbre respecto de las decisiones adoptadas. Para el solicitante es incongruente que la Corte declare la carencia actual de objeto en el asunto, al tiempo que decida cuestiones de fondo y emita órdenes de divulgación de un fallo con el fin de extender sus efectos a otros casos. Para sustentar esta causal, el representante legal simplemente citó el auto A-020-2017 de esta Corporación, en el siguiente apartado:

    (iii) Cuando se presente una incongruencia entre la parte motiva y resolutiva del fallo, generando incertidumbre con respecto a la decisión tomada. Esto ocurre, en los casos en que la decisión es anfibológica o ininteligible, cuando se contradice abiertamente o cuando carece totalmente de fundamentación en la parte motiva.

26. En tercer lugar, en relación con el cambio de jurisprudencia vigente, el solicitante explicó que la Sala Novena de Revisión desconoció sentencias que tienen efectos erga omnes, de cosa juzgada material, que son vinculantes para toda la judicatura y que “no pueden ser objeto de controversias”[15]. El solicitante agregó que la nulidad es clara ya que para el cambio de ese tipo de decisiones se requiere un pronunciamiento de la Sala Plena y no de una Sala de Revisión, según el artículo 34 del Decreto 2591 de 1991. Específicamente explicó que la sentencia de segunda instancia en tutela[16] tomó como fundamento las sentencias C-543 de 2013 y C-313 de 2014, para reiterar que la inembargabilidad de los recursos de la salud no opera como una regla, sino como un principio, y tal principio fue desconocido por la sentencia T-053 de 2022. Así mismo, explicó que una de las excepciones reguladas por la jurisprudencia está descrita en la sentencia C-543 de 2013, así:

    [las] excepciones son aplicables respecto de los recursos del SGP[17], siempre y cuando las obligaciones reclamadas tuvieran como fuente alguna de las actividades a las cuales estaban destinados dichos recursos (educación, salud, agua potable y saneamiento básico)[18].

    En esa medida, precisó que resultaba claro que las obligaciones perseguidas por las IPS asociadas a Coomeva EPS estaban directamente relacionadas con la prestación de los servicios de salud, por ello, a su juicio, para su satisfacción sí era procedente el embargo de los recursos en cuestión[19].

27. Por su parte, en su solicitud de nulidad de la sentencia T-053 de 2022 la representante legal de SAIS IPS S.A.S, AP & JP S.A.S y Unión Temporal UCI de la Sabana indicó que con la decisión de la Sala Novena se vulneró el debido proceso y se desconoció el precedente constitucional que admite excepciones para embargar las cuentas maestras de las EPS; es decir, el que establece que estas cuentas no son “totalmente inembargables”[20]. Antes de desarrollar sus argumentos, la solicitante advirtió que frente a la nulidad se cumplen los requisitos formales de oportunidad, legitimación y carga argumentativa. En cuanto a la oportunidad, explicó que el fallo T-053 de 2022 no fue notificado a las entidades que representa y, por tanto, invocó la notificación por conducta concluyente y solicitó que se entendiera oportuna su petición. En relación con la legitimación en la causa, afirmó que las entidades que ella representa fueron partes en el proceso de tutela que dio origen a la T-053 de 2022, y precisó que las órdenes afectan a las entidades representadas porque promueve “que las EPS continúen con las políticas de no pago”[21]. Por último, la mencionada representante legal explicó que en el escrito de nulidad desarrolló los fundamentos en los cuales basa su solicitud de forma detallada y concreta, con lo cual entiende cumplido el requisito de carga argumentativa.

28. En cuanto a las causales de nulidad la solicitante indica que la Sala Novena desconoció la regla jurisprudencial de la procedencia excepcional de embargos sobre las cuentas maestras de las EPS que, según indica, ha sido reiterada de manera pacífica por la Corte Suprema de Justicia como juez de tutela y por sus distintas S. (penal, laboral y civil), como cabeza de la jurisdicción ordinaria[22]. Para sustentar su afirmación, la solicitante citó aproximadamente 15 decisiones[23] proferidas por la Corte Suprema de Justicia, en las cuales se ha avalado el embargo de recursos públicos.

29. Así mismo, la representante legal de SAIS IPS S.A.S, AP & JP S.A.S y Unión Temporal UCI de la Sabana alegó que la Sala Novena debió haber seguido la jurisprudencia vigente establecida por la Corte Suprema de Justicia, que es un órgano de cierre cuyas reglas jurisprudenciales no podían ser cambiadas de forma arbitraria. Adicionalmente, argumentó que, ante la posición de la Corte Suprema de Justicia de permitir el embargo de los recursos públicos en algunas ocasiones, era “estrictamente necesario”[24] que la sentencia T-053 de 2022 hubiera sido adoptada por la Sala Plena de la Corte Constitucional, para separarse del precedente de la Corte Suprema de Justicia. Más aún, porque su pretensión fue la de ordenar la difusión entre todas las entidades financieras y los despachos judiciales del país, de una regla jurisprudencial distinta a la reiterada por la Corte Suprema. En consecuencia, la solicitante encontró evidente que se produjo un cambio de jurisprudencia que vulnera los artículos 34 del Decreto 2591 de 1991 y 59 del Acuerdo 2 de 2015 (Reglamento Interno de la Corte Constitucional).

4. Traslado de las solicitudes de nulidad

30. A través de informe presentado por la Secretaría General de esta Corte se informó al despacho de la magistrada N.Á.C.[25]:

    1. Que se ofició al Tribunal Superior de Barranquilla[26], como juez de primera instancia en el proceso de tutela, para que emita las constancias de notificación de la sentencia T-053 de 2022. Dicho despacho judicial contestó el requerimiento y certificó que notificó el fallo de la Corte a todas la partes e intervinientes en el proceso de tutela el 20 de abril de 2022[27].

    2. Que se trasladaron las solicitudes de nulidad a las partes y a los intervinientes en el proceso de tutela[28]. En esa medida, se recibieron comunicaciones de los apoderados judiciales de Coomeva EPS en Liquidación y del Ministerio de Salud y Protección Social.

31. En este proceso, el representante legal de Coomeva EPS en Liquidación manifestó que las solicitudes de nulidad se presentaron teniendo en cuenta el comunicado de prensa del fallo T-053 de 2022, y no la sentencia como tal, que fue notificada días después. Para Coomeva EPS esta circunstancia es relevante porque las IPS afirman que la Corte Constitucional avaló la política del no pago por parte de las EPS, lo cual es errado y desconoce la integralidad de los argumentos desarrollados por la Sala Novena de Revisión de Tutelas. En el caso concreto, el representante de C. en Liquidación recordó que la acción de tutela se presentó porque el juzgado accionado embargó dineros que no eran de propiedad de la EPS y no estaban destinados al pago de las facturas de las IPS[29]. Así mismo, el representante de Coomeva en Liquidación explicó que las IPS que solicitaron la nulidad están equivocadas en el entendimiento de la causal de nulidad alegada, porque el desconocimiento del precedente solo opera cuando una Sala de Revisión de la Corte Constitucional omite aplicar un fallo emitido por la Sala Plena de esa misma Corporación y no de otra alta corte. En esa medida, la jurisprudencia vigente de la Corte Suprema de Justicia no es vinculante para la Sala Novena de Revisión. Por tales razones, solicitó el rechazo de las nulidades contra la sentencia T-053 de 2022.

32. El apoderado judicial del Ministerio de Salud y Protección Social solicitó a la Sala Plena rechazar las peticiones de nulidad al considerar que ninguno de los argumentos de los solicitantes tiene mérito de prosperar. En primer lugar, argumentó que la sentencia T-053 de 2022 no tiene efectos erga omnes, como equivocadamente concluyen los solicitantes, sino que es una sentencia de una sala de revisión de tutelas que conserva sus efectos inter partes, lo que no significa que las razones de esa decisión no sean precedente judicial y tengan fuerza vinculante tanto para los funcionarios de la administración pública como para los de la rama judicial. Por esa razón, el Ministerio de Salud considera que la divulgación de la sentencia T-053 de 2022 no repercute en la nulidad, como pretenden los solicitantes.

    En segundo lugar, para el Ministerio de Salud y Protección Social, los escritos de nulidad confunden los órganos de cierre de las jurisdicciones ordinaria y constitucional, lo que los lleva a afirmar de manera equivocada que la Corte Suprema de Justicia es el órgano de cierre en materia de interpretación constitucional. A diferencia de los solicitantes, el Ministerio consideró que la Sala Novena de Revisión tomó una decisión acorde con la Constitución, la ley, los decretos y las sentencias de constitucionalidad aplicables al caso concreto.

    En tercer lugar, para el Ministerio de Salud y Protección Social los solicitantes se equivocaron al citar como precedente la sentencia C-543 de 2013, porque si bien en esta se incluyó una excepción adicional al principio de inembargabilidad de los recursos públicos, la misma se predica de los recursos del Sistema General de Participaciones –SGP– y no de los recursos del SGSSS provenientes de las cotizaciones de los afiliados[30], como ocurre en el caso resuelto en la sentencia T-053 de 2022. Por último, el Ministerio consideró que dado que era la primera vez que la Corte Constitucional se pronunciaba expresamente sobre la inembargabilidad de los recursos del SGSSS que corresponden al recaudo de las cotizaciones de los afiliados y que se encuentran en las cuentas maestras, no era posible para la Sala Novena haber inobservado un precedente constitucional a ese respecto. Lo que hizo la sentencia T-053 de 2022, continúa el Ministerio, fue fijar una línea interpretativa en la materia.

33. Con posterioridad al informe de la Secretaría –referido en el fundamento 30 de este auto– llegaron comunicaciones adicionales de la Contraloría General de la Nación, la ADRES, la Procuraduría delegada en Salud y la Superintendencia de Salud. Así mismo, se allegaron al expediente digital escritos del Juzgado 45 Civil del Circuito de Bogotá[31] y de la empresa Cititrust Colombia S. A.[32] que remiten información con datos bancarios sometidos a protección de datos. En relación con estas comunicaciones, la ADRES[33], la Procuraduría delegada en Salud[34] y la Superintendencia de Salud[35] solicitaron el rechazo de las peticiones de nulidad. Sus argumentos coinciden con lo expuesto por Coomeva EPS en liquidación y por el Ministerio de Salud y Protección Social, que fueron reseñados en los fundamentos 31 y 32 de este auto.

34. Por su parte, la Contraloría General de la Nación[36] sí acompañó las solicitudes de nulidad con el argumento de que no es conveniente que la Corte establezca una regla de inembargabilidad total de los recursos del SGSSS cuando se persigue el pago de los servicios de salud prestados por las IPS. Según la Contraloría con ello se desconoce la precaria situación de muchas IPS en el país que por la falta de pago entran en inoperancia o quiebra. Por consiguiente, solicitó la modificación del fallo para que se modere la regla establecida en la sentencia T-053 de 2022 y señaló que podría ayudar a coordinar un informe técnico sobre la materia que le sirva a la Corte como insumo para tomar una nueva decisión. Adicionalmente, en su escrito la Contraloría solicitó la modificación del numeral cuarto de la parte resolutiva de la sentencia T-053 de 2022, en el que la Sala Novena ordenó al Banco Agrario restituir los dineros transferidos por el Banco AV Villas por concepto de depósitos judiciales a la orden del Juzgado 15 Civil del Circuito de Barranquilla dentro del proceso ejecutivo con radicación 2018-175. Para la Contraloría como Coomeva EPS se encuentra en liquidación los dineros no deben ser devueltos al Banco AV Villas, sino consignados directamente a las cuentas de la ADRES.

1. Competencia

35. La Sala Plena de la Corte Constitucional es competente para conocer de las solicitudes de nulidad de la referencia, según lo dispuesto en el artículo 49 del Decreto 2067 de 1991 y en la jurisprudencia de esta Corporación.

2. Posibilidad excepcional de declarar la nulidad de las decisiones de la Corte Constitucional

36. El artículo 49 del Decreto 2067 de 1991 prevé la posibilidad de declarar la nulidad de un proceso adelantado ante la Corte Constitucional, antes de que se produzca el fallo, “únicamente por violación al debido proceso”. No obstante, la Corte ha aceptado que es posible también declarar la nulidad dentro del término de ejecutoria de la sentencia, si la violación al debido proceso es consecuencia de una decisión de este tribunal. En particular, la Corte ha determinado que la nulidad de una sentencia de tutela procede, excepcionalmente, cuando se verifica una grave afectación del derecho al debido proceso por parte de alguna de las salas de revisión. Así mismo ha indicado que el carácter excepcional de la nulidad implica que su estudio solo pueda llevarse a cabo si el solicitante identifica de manera precisa y detallada las razones por las cuales considera que se ha vulnerado el mencionado derecho fundamental. Puntualmente, esta Corporación ha señalado que solo situaciones jurídicas especiales y excepcionales:

    (…) pueden provocar la nulidad del proceso cuando los fundamentos expuestos por quien la alega muestran, de manera indudable y cierta, que las reglas procesales aplicables a los procesos constitucionales, que no son otras que las previstas en los Decretos 2067 y 2591 de 1991, han sido quebrantadas, con notoria y flagrante vulneración del debido proceso. La vulneración tiene que ser significativa y trascendental para la decisión adoptada, es decir, que debe tener unas repercusiones sustanciales, para que la petición de nulidad pueda prosperar[37].

37. En desarrollo del carácter excepcional de la nulidad, la Corte en el Auto 031 de 2002 señaló algunos lineamientos generales que debe cumplir toda petición sobre la materia, a saber:

    1. Quien invoca la nulidad está obligado a ofrecer parámetros de análisis ante la Corte y deberá demostrar mediante una carga argumentativa seria y coherente el desconocimiento del debido proceso. El disgusto o simple inconformidad con las razones o interpretaciones de la respectiva sala de revisión de tutela no son razones suficientes para que prospere la nulidad.

    2. Los criterios de forma, tanto de redacción como de argumentación que utilice una sala de revisión, no configuran violaciones al debido proceso[38].

    3. La nulidad no puede reabrir debates concluidos ni servir como instancia o recurso adicional en sede de tutela. La nulidad solamente opera cuando surgen irregularidades que afectan el debido proceso.

    4. La afectación al debido proceso debe ser ostensible, probada, significativa y trascendental, es decir que debe tener repercusiones sustanciales y directas en la decisión o en sus efectos.

38. Ahora bien, la jurisprudencia de la Corte ha precisado los requisitos formales[39] y materiales que se deben acreditar en toda solicitud de nulidad. Sobre los requisitos formales la Corte ha exigido cumplir con lo siguiente:

    1. Oportunidad. Esta Corte ha entendido que la solicitud debe ser presentada dentro de los tres (3) días contados a partir de la notificación de la sentencia, plazo después del cual, cualquier irregularidad queda automáticamente saneada[40] y la solicitud se entenderá extemporánea. Así mismo, si la nulidad tiene origen en un vicio anterior al fallo, solo podrá alegarse antes de que este se profiera (art. 49 Decreto 2067 de 1991).

       Esta Corte también ha entendido que pueden presentarse solicitudes de nulidad de sus sentencias, incluso antes de que las mismas fueran notificadas a las partes, conocidas como solicitudes anticipadas[41]. Este tipo de solicitudes se entienden oportunas, sin perjuicio de que, cómo se indicó en el auto A-235 de 2015, la Sala Plena solo podrá emitir su pronunciamiento sobre la nulidad, una vez se haya notificado oficialmente la sentencia y no antes. Lo anterior, para salvaguardar la posibilidad de otras partes o intervinientes de presentar otras peticiones de nulidad[42].

    2. Legitimación por activa. Se cumple con este presupuesto formal si quien presenta la petición: i) actuó como parte en el proceso; ii) fue vinculado al proceso de tutela; o iii) se presentó como un tercero afectado por las órdenes proferidas en sede de revisión.

    3. Carga argumentativa. La solicitud de nulidad debe explicar de forma clara y expresa las normas constitucionales quebrantadas y su incidencia en la decisión proferida. Es decir, no es suficiente con expresar razones o interpretaciones diferentes a las de la decisión adoptada por la sala, como aquellas que obedezcan al disgusto o inconformismo del solicitante[43].

39. Sobre los presupuestos materiales que dan lugar a una declaración de nulidad, la Corte Constitucional ha identificado los siguientes:

    1. El incumplimiento de los requisitos de mayorías previstos en el artículo 14 Decreto 2067 de 1991[44], el Acuerdo 05 del 15 de octubre de 1992[45] y la Ley 270 de 1996.

    2. La incongruencia entre la parte motiva y la parte resolutiva de una sentencia, una contradicción abierta en el texto del fallo, o la ausencia por completo de fundamentación del fallo[46].

    3. Cuando la parte resolutiva de una sentencia de revisión de tutela da órdenes a particulares que no fueron vinculados o informados del proceso.

    4. Cuando la sentencia proferida por una sala de revisión de tutela desconoce la cosa juzgada constitucional. En este caso se configura, por parte de la respectiva sala, una extralimitación en el ejercicio de las competencias que le son atribuidas por la Constitución y la ley.

    5. Cuando de manera arbitraria se dejan de analizar asuntos de relevancia constitucional que tienen efectos transcendentales para el sentido de la decisión[47]. Lo anterior, se da sólo cuando si de haber sido analizados esos puntos se hubiese llegado a una decisión o trámite distintos, o si por la importancia que revestía en términos constitucionales para la protección de derechos fundamentales, su estudio no podía dejarse de lado por la respectiva Sala[48].

    6. Cuando una Sala de Revisión desconoce la jurisprudencia sentada por la Sala Plena de la Corte Constitucional.

40. Como la Corte lo ha indicado en oportunidades anteriores tales presupuestos materiales no son taxativos, pues es posible que se presenten otras circunstancias que configuren una violación al debido proceso por parte de una decisión de la Corte[49].

41. Según lo expuesto, a continuación, pasa la Corte a verificar si las solicitudes de nulidad en contra de la sentencia T-053 de 2022 cumplieron con los requisitos formales y materiales establecidos por este tribunal constitucional. Así, inicialmente se verificará el cumplimento de los requisitos formales y solo si se cumplen pasará a examinar si se satisfacen los requisitos materiales.

1. Análisis de los requisitos formales

42. Legitimación por activa: las IPS Medical Duarte ZF S.A.S, SAIS-IPS S.A.S, AP & JP S.A.S y Unión Temporal UCI de la Sabana tienen legitimación por activa para presentar las solicitudes de nulidad, porque fueron vinculadas en la sentencia T-053 de 2022. Dichas IPS fueron partes ejecutantes en el proceso llevado ante el Juzgado 15 Civil del Circuito de Barranquilla contra Coomeva EPS. La vinculación consta en los fundamentos jurídicos 3, 3.1 y 3.2 de la sentencia T-053 de 2022.

43. Oportunidad: la sentencia T-053 de 2022 fue notificada oficialmente por el Tribunal Superior de Barranquilla a todas las partes e intervinientes el día 20 de abril de 2022, tal y como se desprende de lo informado por dicho tribunal. Por su parte, las solicitudes de nulidad fueron presentadas el 18 de febrero de 2022; es decir, son solicitudes de nulidad anticipadas. Adicionalmente, en una de ellas se pidió la aplicación de la notificación por conducta concluyente a partir del día de su presentación, con el fin de solventar el requisito de la oportunidad. Como se indicó en el fundamento jurídico 38 de este auto, esta Corte ha admitido la presentación de solicitudes de nulidad anticipadas, como las que se estudian en esta ocasión, en esa medida, no se hace necesario entrar a definir si existió o no notificación por conducta concluyente, ya que la regla jurisprudencial permite afirmar que, en este caso, ambas solicitudes son oportunas.

44. Carga argumentativa: como se indicó en los antecedentes, se presentaron dos solicitudes de nulidad independientes que, en todo caso, citaron tres causales de nulidad, a saber: i) el desconocimiento de los efectos de las sentencias de revisión de tutela; ii) la incongruencia entre la parte motiva y la resolutiva del fallo; y iii) el desconocimiento del precedente sentado por la Corte Suprema de Justicia. Las primeras dos causales fueron presentadas únicamente por M.D.Z., mientras que la última fue invocada en ambas solicitudes. Para esta Sala Plena, las dos primeras causales invocadas cumplen con la carga argumentativa requerida para habilitar el estudio material, sin embargo, la última debe ser rechazada por incumplimiento del presente requisito formal.

45. En primer lugar, los solicitantes explican que la sentencia T-053 de 2022 es nula porque a pesar de ser una decisión cuyos efectos solo pueden ser inter partes, en los términos del artículo 36 del Decreto 2591 de 1991, se dio una orden de divulgación de dicha sentencia, con el fin de que todas las entidades financieras y los despachos judiciales del país conocieran la ratio decidendi de la misma. En los escritos de nulidad se argumenta de forma clara y expresa que, a juicio de los peticionarios, esa divulgación constituye una extralimitación de las funciones de la Sala Novena de Revisión pues se pretende otorgar efectos erga omnes o plenamente vinculantes a una decisión de revisión de tutelas.

    Así mismo, los solicitantes presentaron argumentos pertinentes y suficientes de cómo esa extralimitación por parte de la Sala Novena de Revisión afecta de manera trascendental su derecho al debido proceso, porque se pretende generalizar una regla que, a su parecer, fomenta la cultura del no pago de las EPS a las IPS y extingue la posibilidad de que éstas puedan tener mecanismos para cobrar sus acreencias. Teniendo en cuenta los argumentos presentados, esta Sala Plena encuentra necesario entrar a responder de fondo si una orden de divulgación de una sentencia de revisión de tutelas constituye una extralimitación en sus funciones; es decir, la carga argumentativa presentada por los solicitantes habilita el estudio material.

46. En segundo lugar, los solicitantes consideran que la sentencia T-053 de 2022 incurre en incongruencia entre la parte motiva y la parte resolutiva, porque a pesar de haber declarado la carencia actual de objeto, existió un pronunciamiento sobre cuestiones de fondo. A pesar de que este argumento es simple, no puede ser descartado por ausencia de carga argumentativa, debido a que plantea de forma clara, pertinente y suficiente la duda de si existe una incompatibilidad entre declarar un hecho superado en una acción de tutela y a la vez emitir órdenes, y si tal incompatibilidad afecta o no de manera trascendente el debido proceso de los solicitantes. Por ello, esta causal también serpa analizada de fondo por la Sala Plena.

47. Por último, los solicitantes argumentaron que la sentencia T-053 de 2022 incurrió en esta causal por dos razones: i) porque desconoció la regla establecida en la sentencia C-543 de 2013; y ii) porque cambió la jurisprudencia vigente de la Corte Suprema de Justicia. Al respecto, esta Sala Plena considera que no se cumple la carga argumentativa en este caso para habilitar el estudio de esta causal, por tanto, debe ser rechazada.

48. En relación a la inobservancia de la regla establecida en la sentencia C-543 de 2013, los solicitantes omiten señalar que los supuestos fácticos de dicha decisión son distintos a los que se observan en el presente caso. En efecto, en la sentencia de constitucionalidad, la Corte en sus consideraciones reiteró al paso el principio general de la inembargabilidad de los recursos públicos, haciendo referencia específica a los recursos provenientes del Sistema General de Participaciones –SGP–. Por su parte, la sentencia T-053 de 2022 planteó un problema jurídico diferente relacionado específicamente con los recursos del SGSSS provenientes de las cotizaciones de los afiliados y que son vitales para el óptimo funcionamiento del sistema como tal. Por las diferencias en la categoría y fuentes de financiación, la argumentación planteada por los solicitantes no cumple con las exigencias para habilitar un estudio material de la causal. Además, resulta problemático admitir la causal de desconocimiento de precedente constitucional cuando en la sentencia C-543 de 2013 se profirió una decisión inhibitoria. Lo anterior evidencia entonces una falta de rigor y carencia de argumentación suficiente para considerar satisfecho el requisito formal de carga argumentativa.

49. En cuando al desconocimiento del precedente sentado por la Corte Suprema de Justicia como juez de tutela, el razonamiento expuesto por los solicitantes no se encuadra en ninguno de los supuestos de la causal de nulidad por desconocimiento del precedente: (i) que una Sala de Revisión contradiga el precedente establecido por la Sala Plena; (iii) que la Sala Plena modifique su propio precedente sin observar las reglas que rigen para el cambio jurisprudencial; y (iii) que una Sala de Revisión desconozca la jurisprudencia en vigor. En efecto, y como bien lo indicaron algunos de los intervinientes, según el artículo 241 de la Constitución el órgano de cierre de la jurisdicción constitucional es la Corte Constitucional y no la Corte Suprema de Justicia. Si bien la Constitución tiene fuerza vinculante y debe ser aplicada y desarrollada por todos los operadores jurídicos, la interpretación de cierre de la Constitución está a cargo de la Corte Constitucional. En otros términos, cuando la Corte Suprema de Justicia opera como juez de tutela no está actuando como órgano de cierre de la jurisdicción constitucional y, por ende, la Corte Constitucional no está obligada a seguir sus precedentes. De allí que este argumento de los solicitantes no cumpla las exigencias para que prospere un estudio de fondo.

    Adicionalmente, la Sala Plena observa que ninguna de las sentencias citadas por los solicitantes en su escrito de nulidad versa sobre la específica inaplicación del principio de inembargabilidad a los recursos contenidos en las cuentas maestras de las EPS, que fue lo examinado en la sentencia T-053 de 2022. Como bien se ilustra en el extenso cuadro presentado por la ADRES, las sentencias citadas por los solicitantes versan en su mayoría sobre las tres excepciones pacíficas que ha reconocido la jurisprudencia constitucional para el embargo de recursos provenientes especialmente del SGP. De esta manera, los solicitantes no logran argumentar de qué manera se configura la causal de nulidad que están invocando, razón por la cual esta causal debe ser rechazada por incumplimiento en la carga argumentativa.

2. Análisis de las causales que superaron los requisitos de forma

50. A continuación la Sala estudiará si la T-053 de 2022: i) desconoció los efectos de los fallos de las sentencias de revisión de tutela; y/o ii) incurrió en incongruencia entre la parte motiva y la resolutiva del fallo.

    1. Desconocimiento de los efectos de los fallos de las sentencias de revisión de tutela, porque se dio efectos erga omnes a una sentencia de una sala de revisión de tutela de la Corte Constitucional

51. Para los solicitantes la sentencia T-053 de 2022 es nula porque a pesar de ser una decisión inter partes ordenó su divulgación a todas las entidades financieras y a los despachos judiciales del país (órdenes sexta y séptima). Según los solicitantes, con dicha divulgación lo que pretendió la Sala Novena de Revisión fue otorgar efectos erga omnes a la sentencia T-053 de 2022 y, en especial, a la regla jurisprudencial según la cual los recursos provenientes de las cotizaciones de los afiliados al sistema de salud depositados en cuentas maestras: i) no son de propiedad de las EPS y ii) no pueden ser objeto de embargos o medidas cautelares. En esa medida, para los solicitantes la Sala Novena de Revisión incurrió en una extralimitación en el ejercicio de sus competencias.

52. Para la Sala Plena esta causal de nulidad no está llamada a prosperar, pues los solicitantes parten del error de equiparar los efectos erga omnes de las sentencias de constitucionalidad con la divulgación de órdenes de sentencias de tutela. Para explicar el error, es importante partir de lo que ha señalado esta Corporación en materia de los efectos de sus decisiones.

    La Corte ha indicado que las decisiones de las salas de revisión de tutela, en tanto la naturaleza de su juicio es particular y concreto, tienen efectos inter partes y no erga omnes, pues dicho efecto solo puede predicarse de juicios de naturaleza general, impersonal y abstracto que, para el caso colombiano, corresponde a los juicios de constitucionalidad de leyes[50]. De manera excepcionalísima, los efectos inter partes de las sentencias de tutela se pueden tornar en efectos inter comunis, cuando la Corte en sus providencias aplica la excepción de inconstitucionalidad y cuando se cumplen una serie de condiciones concurrentes[51]. En todo caso, los efectos inter comunis, son diferenciables de los efectos erga omnes, ya que, se reitera, estos últimos sólo pueden predicarse de juicios generales, abstractos e impersonales. Sobre el punto esta Corte en la sentencia T-583 de 2006 explicó que:

    [n]unca los efectos de la decisión de tutela son erga omnes; en todos los casos, aun en aquellos en que la decisión de tutela rebasa los efectos estrictamente inter partes del proceso, éste se traba entre una persona o personas que denuncian la vulneración de sus derechos fundamentales, y otra u otras a quien o quienes se imputa dicha violación. Por ello el examen del juez de tutela no puede prescindir del estudio relativo a si la acción o la omisión de la persona o personas concretamente demandadas conduce a la violación de derechos fundamentales del o los demandantes. Es decir, los efectos de la decisión primeramente se producen siempre entre las partes del proceso, sin perjuicio de que, en eventos especialísimos (…), puedan extenderse a terceras personas en virtud de las figuras de los efectos inter pares o inter comunis. Nunca, se repite, tales efectos son erga omnes (Negrillas fuera de texto).

53. Teniendo en cuenta lo anterior, es claro que los solicitantes atribuyen a las órdenes de la sentencia T-053 de 2022 unos efectos que no le corresponden y que no tienen un fundamento jurídico. En primer lugar, porque el análisis que efectuó la Sala Novena de Revisión en la sentencia T-053 de 2022 fue particular y concreto, pues se limitó a resolver una controversia entre el Juzgado 15 Civil del Circuito de Barranquilla y Coomeva EPS. Así se puede deducir de la lectura de la sentencia T-053 de 2022, cuyos antecedentes relevantes fueron presentados en los fundamentos 15 a 21 de este auto[52].

    En segundo lugar, porque la Sala Novena ni siquiera aplicó efectos inter comunis en este caso. Lo que hizo fue ordenar la comunicación de su decisión. Es cierto que el estudio desarrollado por la Sala de Revisión fijó una regla jurisprudencial para el caso concreto, pero su decisión tiene efectos vinculantes para todos los operadores jurídicos del país. Nótese que los efectos inter partes de las sentencias de tutela, no se oponen a los efectos vinculantes de las mismas. Como lo ha señalado esta Corporación,

    a pesar de que no se puede trasladar o extender la decisión adoptada por la Corte en un proceso determinado, a otro proceso que se ha trabado entre partes distintas, ello no significa que la doctrina sentada en una sentencia previa no resulte aplicable a los otros casos que reúnan las mismas circunstancias de hecho relevantes[53].

    Así, frente a este caso, un juez debe conocer la regla fijada en la T-053 de 2022, y si frente a otro caso similar busca desconocerla debe identificar concretamente el precedente, advertir que va a inaplicarlo y presentar una motivación razonable en términos constitucionales. Esta fijación de reglas para orientar la interpretación constitucional es una de las principales funciones de las salas de revisión de tutelas de la Corte Constitucional, que no conlleva a una nulidad.

    En tercer lugar, es un error afirmar, como lo hacen los solicitantes, que la divulgación de las órdenes y reglas jurisprudenciales de una sentencia de tutela constituye una extralimitación de las competencias de las salas de revisión. Con la divulgación simplemente se busca que la sentencia sea conocida y aplicada por los operadores jurídicos nacionales y evitar que en el futuro un embargo de las cuentas maestras de las EPS afecte recursos de carácter inembargable, ponga en riesgo el normal flujo de recursos del SGSSS o conlleve a que las EPS cubran obligaciones con recursos que no son en estricto sentido de su propiedad.

54. Por todo lo anterior, para la Sala Plena es claro que la sentencia T-053 de 2022 no quebrantó los artículos 34 y 36 del Decreto 2591 de 1991, puesto que: i) no fijó efectos erga omnes; ii) las órdenes para su divulgación no implican un cambio en los efectos de la misma; y iii) tal divulgación solo estaba dirigida a dar mayor publicidad a la ratio decidendi de la sentencia T-053 de 2022 que sí constituye precedente constitucional y tiene, en principio, fuerza vinculante para los operadores jurídicos nacionales. Por tanto, la solicitud de nulidad de la sentencia por esta causal será negada.

    2. Incongruencia entre la parte motiva y la resolutiva de la sentencia T-053 de 2022

55. Los solicitantes consideran que la sentencia T-053 de 2022 genera incertidumbre, que deriva en una causal de nulidad, porque la parte motiva es incongruente con la parte resolutiva. A su juicio la incongruencia se presenta por haber declarado la carencia actual de objeto y al tiempo pronunciarse sobre cuestiones de fondo.

    Para la Sala Plena esta causal no está llamada a prosperar porque el estudio de asuntos relevantes en los casos de tutela, aun cuando haya operado el fenómeno de la carencia actual de objeto, no implica una incongruencia o un incumplimiento del deber de motivación de las sentencias. Por el contrario, esta es una práctica que la Corte Constitucional usa para fijar reglas jurisprudenciales y prevenir futuros conflictos[54]. Como lo indicó en la sentencia de unificación SU-552 de 2019:

    En los casos de hecho superado o situación sobreviniente no es perentorio que el juez de tutela haga un pronunciamiento de fondo. Sin embargo, [cuando la Corte actúa] en sede de revisión, podrá emitir un pronunciamiento de fondo si lo considera necesario para, entre otros: a) llamar la atención sobre la falta de conformidad constitucional de la situación que originó la tutela y tomar medidas para que los hechos vulneradores no se repitan; b) advertir la inconveniencia de su repetición, so pena de las sanciones pertinentes; c) corregir las decisiones judiciales de instancia; o d) avanzar en la comprensión de un derecho fundamental[55].

56. N. que dicha sentencia fue considerada en la T-053 de 2022[56] para advertir que era necesario un pronunciamiento de fondo, debido a que la problemática descrita en la acción de tutela no era exclusiva de Coomeva EPS, sino que se trataba de un fenómeno extendido que tenía el potencial de afectar el óptimo funcionamiento del sistema de salud como tal. Por tanto, era necesario llamar la atención sobre la naturaleza de los recursos provenientes de las cotizaciones de los afiliados y establecer si éstos eran o no embargables en virtud de las excepciones previstas por la Corte Constitucional. Adicionalmente, para la Sala Novena también era necesario corregir las decisiones judiciales de instancia, porque además subsistía una controversia relacionada con los depósitos judiciales en los cuales estaba el dinero embargado.

57. Esta Sala Plena recuerda que el principio de congruencia en las sentencias es un presupuesto de validez y legitimidad[57] de las mismas, que tiene estrecha relación con el deber de motivación de las decisiones jurisdiccionales. Según se desprende los artículos 1 y 2 de la Constitución, esta congruencia en las sentencias es también una manifestación de la limitación a todo poder público que es un valor esencial en una democracia constitucional[58]. No obstante, también recuerda que la jurisprudencia ha indicado que dicha causal se configura solo cuando: i) la incongruencia es de tal envergadura que torna a la decisión en ininteligible[59]; ii) se resuelve una situación fáctica no planteada en el expediente[60]; o iii) la decisión carece por completo de fundamentación[61].

    En este caso, observa la Sala Plena, que en la sentencia T-053 de 2022 se adoptó una decisión congruente, que resolvió una situación fáctica planteada en el expediente y la Sala Novena presentó con suficiencia las razones que fundamentaron el pronunciamiento de fondo. Por consiguiente, la nulidad por esta causal también será negada.

58. Por último, es necesario que esta S.P. se refiera a la solicitud que efectuó la Contraloría General de la Nación relativa a la modificación de la orden cuarta de la sentencia T-053 de 2022, en la que la Sala Novena estableció que el Banco Agrario debía restituir los dineros transferidos por el Banco AV Villas por concepto de depósitos judiciales a la orden del Juzgado 15 Civil del Circuito de Barranquilla dentro del proceso ejecutivo con radicación 2018-175. Para la Contraloría, como Coomeva EPS se encuentra en liquidación, los dineros no deben ser devueltos al Banco AV Villas, sino consignados directamente a las cuentas de la ADRES.

    En primer lugar, como se recordó en las consideraciones de este auto, las solicitudes de nulidad son excepcionalísimas y no son una instancia para reabrir debates surtidos al interior del proceso, como los relacionados con la modificación de órdenes. Menos aun cuando las razones por las cuales la Contraloría General acompaña las solicitudes de nulidad son predominantemente de conveniencia y no recaen sobre la eventual vulneración del debido proceso.

    En segundo lugar, porque las solicitudes de modificación de órdenes de las sentencias de la Corte Constitucional solo han sido admitidas en el marco de incidentes de cumplimento y desacato[62] o cuando se analiza un incidente de impacto fiscal[63]. En todo caso, en estas dos ocasiones, la modificación de las órdenes de una sentencia de esta Corte no puede afectar la cosa juzgada respecto de la protección específica de los derechos. Así mismo, según se sintetizó en el auto A-548 de 2017, la modificación solo se puede dar: i) si se trata de órdenes complejas; ii) su objetivo debe ser asegurar el goce efectivo de los derechos tutelados; y iii) solo puede versar sobre aspectos accidentales de la orden, para que la misma conserve su sentido inicial. En este caso, la petición de la Contraloría no se presenta en el marco de los incidentes referidos, por lo que esta Sala se extralimitaría si accede a la misma.

59. En conclusión, esta Sala Plena debe rechazar la causal de nulidad por desconocimiento de precedente constitucional por incumplir la carga argumentativa requerida. Así mismo, debe negar las dos causales de nulidad que superaron los requisitos de forma, porque la sentencia T-053 de 2022 no generó una vulneración al debido proceso que reúna las características de trascendente, significativa y ostensible.

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,