Auto nº 974/22 de Corte Constitucional, 13 de Julio de 2022
| Número de sentencia | 974/22 |
| Fecha | 13 Julio 2022 |
| Número de expediente | CJU-1522 |
| Materia | Derecho Constitucional |
Auto 974/22
COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN ORDINARIA LABORAL-Procesos ejecutivos en los que se pretende el pago de acreencias laborales reconocidas mediante actos administrativos
Referencia: Expediente CJU-1522
Conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 1º Laboral del Circuito de Tunja y el Tribunal Administrativo de Boyacá –Despacho No. 6–.
Magistrado sustanciador:
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Bogotá D.C., trece (13) de julio de dos mil veintidós (2022)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y legales, profiere el siguiente
AUTO
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El 16 de diciembre de 2020, a través de apoderado judicial, la señora C.C.R.J. interpuso proceso ejecutivo en contra del departamento de Boyacá, para obtener el pago de las sumas de dinero “que corresponde al 15% sobre la asignación básica mensual, establecido de conformidad con la Ley 715 de 2001 artículo 24 inciso 6°, Decreto Nacional 1171 de 2004 y en los Decretos Departamentales 0181 de 2010 y 01399 de 2008 por la prestación del servicio de Enero de 2005 a Noviembre de 2007 en la Institución Educativa Yamuntica del municipio de P. y con escalafón salarial 14 (…)”[1].
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Menciona la demandante que el inciso 6° del artículo 24 de la Ley 715 de 2001 estableció una bonificación para los docentes y directivos que laboren en áreas rurales de difícil acceso y señala que el título que sustenta la demanda está compuesto por dicha Ley, los Decretos 1171 de 2004 (nacional), 0181 del 29 de enero de 2010 y 001399 del 26 de agosto de 2008 (departamentales), el calendario académico de los años 2005, 2006 y 2007 expedido por la entidad territorial[2], el certificado de historia laboral de cada uno de los docentes[3], y el certificado de factores salariales devengados para los años 2005, 2006 y 2007[4]. Agrega que solicitó al departamento el pago de esta bonificación y le informaron que ella le sería reconocida previo proceso ejecutivo.
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En auto del 12 de febrero de 2021, el Juzgado 2º Administrativo Oral del Circuito de Tunja negó la solicitud de mandamiento de pago, aduciendo que la demandante no aportó a la demanda prueba de la existencia de una obligación clara, expresa y exigible, para hacerla efectiva mediante proceso ejecutivo al departamento de Boyacá[5].
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Contra dicha decisión, la demandante presentó recurso de reposición y en subsidio de apelación[6]. En providencia del 16 de abril de 2021, el Juzgado 2º Administrativo Oral del Circuito de Tunja decidió no reponer la decisión cuestionada y concedió el recurso de apelación en el efecto suspensivo[7].
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En auto del 1° de julio de 2021, el Despacho No. 6 del Tribunal administrativo de Boyacá declaró la falta de jurisdicción para conocer del asunto y ordenó la remisión del expediente a los juzgados laborales de Tunja[8]. Al respecto, citó los artículos 104.6[9] y 297.4[10] del CPACA y señaló que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conoce de la ejecución de actos administrativos derivados de contratos estatales, mientras que, a la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad laboral, le corresponde la ejecución de obligaciones que surjan en virtud de la relación laboral y que se encuentren contenidas en documentos que provengan del empleador. Sobre este punto, citó jurisprudencia de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura[11] e indicó que “los procesos ejecutivos provenientes de actos administrativos que versen sobre una acreencia laboral reconocida no son de conocimiento de esta jurisdicción, sino de la ordinaria laboral, pues en el caso concreto, el título ejecutivo allegado por la actora está conformado por actos administrativos que, a su juicio, reconocen una acreencia laboral a su favor, razón por la cual, se reitera, la jurisdicción competente para conocer del asunto es la ordinaria laboral”[12]
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Previo reparto, en auto del 2 de septiembre de 2021, el Juzgado 1º Laboral del Circuito de Tunja decidió no avocar conocimiento del asunto, propuso un conflicto negativo de jurisdicciones y ordenó la remisión del expediente a esta corporación[13]. Al respecto, citó los artículos 297 y 104 del CPACA y precisó, frente al caso concreto, que la competencia para reclamar por la vía ejecutiva acreencias laborales provenientes de un acto administrativo es de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, no solo por los documentos que sirven como título ejecutivo, sino por la calidad de las partes. De otra parte, resaltó que la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura ya había resuelto un caso similar a favor de dicha jurisdicción, en el que se pretendía el pago de la bonificación del 15% por laborar en zonas rurales de difícil acceso[14]. Así, concluyó que, por tratarse de una ejecución de un acto administrativo, relativo a una relación legal y reglamentaria de un servidor público, la competencia recae en la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
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Una vez remitido el asunto a esta corporación, el expediente fue repartido al magistrado sustanciador en sesión de Sala Plena del 24 de mayo de 2022 y enviado al despacho el día 26 de dicho mes y año[15].
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Competencia. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos entre jurisdicciones de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015[16].
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Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones. Esta corporación ha señalado que los conflictos de jurisdicciones se presentan cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”[17].
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Esta Corte ha considerado, de manera reiterada, que para que se configure un conflicto de jurisdicciones es preciso que se den los presupuestos de carácter subjetivo, objetivo y normativo[18]. De esta manera, ha explicado que (i) el presupuesto subjetivo exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones[19]; (ii) el presupuesto objetivo se refiere a la existencia de una causa judicial sobre la cual se suscite la disputa, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional[20]; y (iii) el presupuesto normativo implica la necesidad de que las autoridades en colisión hayan manifestado, expresamente, las razones de índole constitucional o legal por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto[21].
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Competencia de la Jurisdicción Ordinaria Laboral para conocer los procesos ejecutivos en los que se reclama el pago de acreencias laborales reconocidas mediante actos administrativos. En auto 613 de 2021[22], esta corporación resolvió un conflicto entre la Jurisdicción Ordinaria Laboral (en adelante “JOL”) y la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo (en adelante “JCA”), con ocasión de una demanda ejecutiva que pretendía el pago de unas acreencias laborales previamente reconocidas mediante actos administrativos. En el citado auto, la Corte señaló que el CPACA no incluye dentro de la competencia de la JCA los procesos ejecutivos derivados de actos administrativos que contengan acreencias laborales reconocidas, pues si bien el numeral 4° del artículo 297 establece las condiciones en las que los actos administrativos pueden ser considerados títulos ejecutivos, ello no implica que la ejecución de la totalidad de dichos actos se encuentre asignada a dicha Jurisdicción.
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En este sentido, precisó que, tratándose de demandas ejecutivas en las que se pretende el pago de acreencias laborales reconocidas en actos administrativos, la jurisdicción competente es la ordinaria en su especialidad laboral, por cuanto el artículo 104.6 del CPACA delimita la competencia de la JCA al conocimiento de ejecutivos originados en sentencias o conciliaciones aprobadas por autoridad contencioso-administrativa, en laudos arbitrales donde sea parte una entidad pública o de un contrato estatal. Con fundamento en lo expuesto, la Corte fijó como regla de decisión la siguiente: “Corresponde a la Jurisdicción Ordinaria, en su especialidad laboral, el conocimiento de los procesos ejecutivos en los que se pretende el pago de acreencias derivadas de una relación de trabajo, reconocidas en actos administrativos. Lo anterior, de conformidad con los artículos 12 de la Ley 270 de 1996 y 2.5 y 100 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social”. Esta regla de decisión ha sido reiterada en los autos 683, 717 y 1086 de 2021.
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Examen del caso concreto. La Sala Plena encuentra satisfechos los presupuestos para la configuración de un conflicto negativo entre jurisdicciones. En primer lugar, (i) se cumple con el presupuesto subjetivo, puesto que la controversia es suscitada por dos autoridades que administran justicia y que pertenecen a distintas jurisdicciones, de un lado, el Juzgado 1º Laboral del Circuito de Tunja y, del otro, el Tribunal Administrativo de Boyacá –Despacho No. 6–. En segundo lugar, (ii) se acredita el presupuesto objetivo, ya que dicha controversia recae sobre el conocimiento de la demanda ejecutiva presentada por la señora C.C.R.J. contra el departamento de Boyacá. En tercer lugar, (iii) se satisface también el presupuesto normativo, toda vez que el Juzgado 1º Laboral del Circuito de Tunja y el Tribunal Administrativo de Boyacá –Despacho No. 6– manifiestan no ser competentes para conocer del asunto y presentan argumentos jurídicos a su favor.
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Acreditados los referidos presupuestos, esta corporación considera que el conocimiento del presente asunto le compete a la Jurisdicción Ordinaria Laboral, por las siguientes razones. En primer lugar, la demanda ejecutiva interpuesta pretende el pago de la bonificación establecida para los docentes y directivos que laboren en áreas rurales de difícil acceso, con ocasión del servicio prestado en una institución educativa municipal desde enero de 2005 a noviembre de 2007. Dicha bonificación fue establecida en la Ley 715 de 2001 (artículo 24, inciso 6) y reglamentada en el Decreto Nacional 1171 de 2004 (artículo 5) que fijó que la misma corresponde al 15% del salario devengado. Así, la demandante establece que el título que fundamenta la demanda está compuesto por la citada Ley y Decreto, así como por otros actos administrativos y certificados de historia laboral y de factores salariales (supra, numeral 2).
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En este sentido, resulta claro que la demanda pretende reclamar una acreencia laboral que si bien se origina de una ley, es reconocida en un acto administrativo del orden nacional y, además, la demandante refiere que el título ejecutivo está compuesto, entre otros, por distintos actos administrativos del orden territorial. En consecuencia, el asunto no encuadra dentro de los supuestos establecidos en el artículo 104.6 del CPACA, pues la demanda no pretende el pago de una condena impuesta en sentencias o conciliaciones aprobadas por la JCA, así como tampoco proviene de laudos arbitrales en que hubiere sido parte una entidad pública, ni se origina en los contratos celebrados por aquellas.
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En segundo lugar, si bien existe un precedente de la extinta Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura que resolvió un caso similar asignando su conocimiento a la JCA, la Sala Plena estima que el mismo no es aplicable. En efecto, en providencia del 5 de diciembre de 2018[23], la citada corporación resolvió un conflicto negativo de competencia entre la JOL y la JCA con ocasión del conocimiento de una demanda ejecutiva laboral presentada contra el departamento de Boyacá. La demanda pretendía que se librara mandamiento de pago a favor de los demandantes por la suma correspondiente al 15% de sobresueldo, correspondiente a la bonificación por trabajar en zonas de difícil acceso, conforme lo señalado en la Ley 715 de 2001, el Decreto 1171 de 2004 y el Decreto Departamental 001399 de 2008. La Sala Disciplinaria indicó que lo pretendido era generar un pronunciamiento de la administración en relación con la citada bonificación y resaltó la naturaleza jurídica de la entidad accionada, así como la calidad de los demandantes como empleados públicos docentes vinculados a la Secretaría de Educación del Departamento de Boyacá. De otra parte, citó el artículo 104.4[24] del CPACA y señaló que: “(…) pues esta Jurisdicción es la encargada de realizar el control y juzgamiento de los actos de las autoridades públicas que para el caso en concreto es el pronunciamiento de la GOBERNACIÓN DE BOYACÁ – SECRETARÍA DE EDUCACIÓN DEPARTAMENTAL, con la emisión de dicha resolución, y de la calidad o naturaleza jurídica de la entidad demanda, en la medida que estudia su contenido, proyección y finalidad en el ejercicio de funciones estrictamente administrativas, la cual se exterioriza generalmente en actos administrativos unilaterales destinados a producir efectos jurídicos”. Así, dispuso asignar el conocimiento del asunto a la JCA.
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La Sala Plena considera que la citada decisión no resulta aplicable al presente caso, ya que asume que se controvierte una actuación de la administración, cuando lo cierto es que se pretende obtener una suma de dinero correspondiente a una bonificación a través de un proceso ejecutivo. Además, dicha providencia pasa por alto los supuestos establecidos en el artículo 104.6 del CPACA que delimitan el conocimiento de procesos ejecutivos por parte de la JCA. Y, finalmente, si la Corte decidiera acoger tal postura desconocería sus reglas respecto del conocimiento de procesos ejecutivos que pretenden el pago de acreencias laborales reconocidas en actos administrativos.
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En suma, como quiera que el presente caso no se enmarca dentro de los supuestos establecidos en el artículo 104.6 del CPACA, debe aplicarse el artículo 2.5 del CPTSS. En este sentido, siguiendo los precedentes planteados en los autos 613, 683, 717 y 1086 de 2021, la Corte reiterará la regla allí establecida y asignará el conocimiento de este proceso a la Jurisdicción Ordinaria Laboral.
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Regla de decisión. Corresponde a la Jurisdicción Ordinaria, en su especialidad laboral, el conocimiento de los procesos ejecutivos en los que se pretende el pago de acreencias laborales que emanan de actos administrativos. Lo anterior, de conformidad con los artículos 12 de la Ley 270 de 1996 y 2.5 y 100 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social.
Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
Primero.- DIRIMIR el Conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 1º Laboral del Circuito de Tunja y el Tribunal Administrativo de Boyacá –Despacho No. 6–, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado 1º Laboral del Circuito de Tunja es el competente para conocer del proceso ejecutivo promovido por la señora C.C.R.J. contra el Departamento de Boyacá.
Segundo.- REMITIR el expediente CJU-1522 al Juzgado 1º Laboral del Circuito de Tunja para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados en este trámite y al Tribunal Administrativo de Boyacá –Despacho No. 6–.
N., comuníquese y cúmplase,
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Presidenta
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
Ausente con excusa
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
HERNÁN CORREA CARDOZO
Magistrado (E)
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Expediente digitalizado CJU0001522-15001310500120210027900, cuaderno 004.
[2] Resoluciones No. 2441 de 2004, 0358 de 2005, 2057 de 2005, 3880 de 2006, 1222 de 2007, 2433 de 2007 y 2618 de 2007, actos administrativos que definen los tiempos exactos en que los docentes se encuentran laborando dentro de la institución educativa.
[3] Expedido por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del M. a través de la Secretaría de Educación Departamental.
[4] Expedido por la Secretaría de Educación de Boyacá.
[5] Expediente digitalizado CJU0001522-15001310500120210027900, cuaderno 007, página 9.
[6] Expediente digitalizado CJU0001522-15001310500120210027900, cuaderno 008.
[7] Expediente digitalizado CJU0001522-15001310500120210027900, cuaderno 10.
[8] Expediente digitalizado CJU0001522-15001310500120210027900, cuaderno 15.
[9] Que señala que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conoce de los ejecutivos derivados de las condenas impuestas y las conciliaciones aprobadas por esta jurisdicción, así como los provenientes de laudos arbitrales en que hubiere sido parte una entidad pública; e, igualmente los originados en los contratos celebrados por esas entidades.
[10] Que establece que constituyen título ejecutivo, entre otros, Las copias auténticas de los actos administrativos con constancia de ejecutoria, en los cuales conste el reconocimiento de un derecho o la existencia de una obligación clara, expresa, y exigible a cargo de la respectiva autoridad administrativa. La autoridad que expida el acto administrativo tendrá el deber de hacer constar que la copia auténtica corresponde al primer ejemplar.
[11] Consejo Superior de la Judicatura, Sala Jurisdiccional Disciplinaria, providencia del 22 de junio de 2015, M.J.O.C.P., R. No. 110010102000201501150; providencia del 24 de julio de 2013, R. No. 11001010200020130053400; providencia del 3 de agosto de 2016; M.C.M.R., R. No. 11001010200020160132500.
[12] Sin embargo, aclara que con un criterio único y aislado a la tesis dominante, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura desató un conflicto negativo de jurisdicciones en un caso similar y asignó su conocimiento a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Providencia de 5 de diciembre de 2018. Exp-110010102000 2017 02948 00.
[13] Expediente CJU0001522-15001310500120210027900, archivo 18AutoPlanteaConflictoCompetencia.pdf
[14] Consejo Superior de la Judicatura, Sala Jurisdiccional Disciplinaria, providencia del 5 de diciembre de 2018, R. No. 11001010200020170208500, M.M.V.A.W..
[15] Expediente Digitalizado Constancia Reparto CJU 1522.
[16] “Artículo 241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: […] // 11. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones”.
[17] Corte Constitucional, autos 345 de 2018, 328 y 452 de 2019.
[18] Corte Constitucional, auto 155 de 2019, reiterado, entre otros, por los autos 452 y 503 de 2019 y 129 y 415 de 2020.
[19] En consecuencia, no habrá conflicto cuando: (a) sólo sea parte una autoridad; o (b) una de las partes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales (Cfr., artículos 17, 18, 37, 41 y 112 de la Ley 270 de 1996, así como 97 de la Ley 1957 de 2019).
[20] En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (artículo 116 de la Constitución).
[21] Así pues, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que, a pesar de concurrir formalmente dos autoridades judiciales, una de ellas no ha rechazado su competencia o manifestado su intención de asumirla; o (b) la exposición sobre la competencia desplegada por las autoridades en conflicto no tiene, al menos, aparentemente, fundamento normativo alguno, al sustentarse únicamente en argumentos de mera conveniencia.
[22] Mediante el cual se resolvió el CJU-299.
[23] Consejo Superior de la Judicatura, Sala Jurisdiccional Disciplinaria, M.M.V.A.W., R. No. 11001010200020170294800.
[24] Que señala que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conoce de los asuntos relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado, y la seguridad social de los mismos, cuando dicho régimen esté administrado por una persona de derecho público.
