Auto nº 1039/22 de Corte Constitucional, 27 de Julio de 2022

1. En el año 2017, a través de apoderado judicial, D.C.V. y otras personas presentaron una demanda en el medio de control de reparación directa contra la Nación - Ministerio de Educación - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, la Fiduciaria la Previsora S.A. (Fiduprevisora S.A), la Corporación de Servicios Médicos Internacional Them y Cía. Ltda. y CMS Pinares Médica por la “responsabilidad solidaria administrativa que les cupiere en la muerte de su señora Y.d.S.R.F. (madre, abuela, hermana y tía de los actores)”.[1]

2. Como fundamento de esta acción, se expuso que el 10 de julio de 2006 la Nación – Ministerio de Educación - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del M. reconoció una pensión de vejez a la señora Y.d.S.R.F., al cumplir los requisitos previstos en la ley, luego de varios años de trabajo como docente oficial. Por lo anterior, la señora R.F. se encontraba como cotizante activa del Sistema General de Seguridad Social y recibía cobertura en salud en calidad de pensionada. En la demanda, el apoderado mencionó que desde el día 29 de septiembre de 2014 la señora R.F. fue atendida por urgencias en la CMS Clínica Pinares Médica, debido a un dolor de cabeza, y se le dio de alta al día siguiente. El día 4 de octubre de 2014 ingresó nuevamente por urgencias en esa misma entidad, por un cuadro de dolor abdominal, luego de brindarle atención se ordenó darle salida. El día siguiente consultó nuevamente por urgencias, pero su estado de salud se agravó lo que derivó en su traslado a la Unidad de Cuidados Intensivos. El 06 de octubre de 2014, la señora R.F. falleció por sepsis abdominal.

3. El apoderado precisó que Nación - Ministerio de Educación - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio es el encargado de garantizar la prestación del servicio médico de sus afiliados (numeral 2 del artículo 5 de la Ley 91 de 1989[2]). Para tal efecto, celebró un contrato con la Fiduciaria La Previsoria S.A., de acuerdo con el cual tiene la obligación de seleccionar y contratar a las EPS o IPS que brindarán la atención de los beneficiarios en salud. En tal virtud, contrató a COSMITET LTDA. Corporación de Servicios Médicos Internacional Them & Cía Ltda., que, a su vez, subcontrató la prestación del servicio médico asistencial de los docentes y sus grupos familiares de la ciudad de P. con la Clínica CMS Pinares Médica.

4. Con la demanda de reparación se solicitó: (i) a título de declaración la responsabilidad administrativa solidaria de la Nación – Ministerio de Educación –Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, la Fiduciaria la Previsora S.A. (Fiduprevisora S.A), la Corporación de Servicios Médicos Internacional Them & Cía Ltda., y CMS Pinares Médica por “la muerte de la señora Y.d.S.R.F., dentro del marco de las circunstancia que da cuenta la presente demanda”;[3] y (ii) a título de condena el reconocimiento de (a) perjuicios materiales a favor de los sobrinos e hijos de la occisa, (b) perjuicios morales a favor de la hija, el nieto, los hermanos y los sobrinos de la occisa, (c) intereses y (d) costas del proceso.[4]

5. El 17 de enero de 2017, el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de P. admitió la demanda de reparación directa.[5] El 10 de septiembre de 2020, adelantó la continuación de la audiencia inicial consagrada en el artículo 180 de la Ley 1437 de 2011, diligencia en la cual el apoderado de la Corporación de Servicios Médicos Internacional Them & Cía Ltda. y CMS Pinares Médica alegó que el caso versaba sobre una falla médica de responsabilidad de las entidades privadas, razón por la cual, la competencia de este asunto correspondía a la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad civil.

6. Durante la audiencia, el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de P. decidió remitir el expediente a los Jueces Civiles del Circuito, al considerar que “esta situación encuentra asidero, entre otras, en la decisión adoptada por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura el día 02 de octubre de 2017 proceso identificado con la radicación 11001010200020190203700.”.[6] Al respecto, agregó que “en caso que el juez a quien se remite el proceso, repudie la competencia, desde ya se propone conflicto negativo de competencia para que sea dirimido por la autoridad competente”.[7]

7. El 26 de octubre de 2020 el asunto fue remitido a la oficina judicial correspondiente[8] y asignado en la misma fecha al Juzgado Segundo Civil del Circuito de P..[9]

8. En decisión del 9 de marzo de 2021, el Juzgado Segundo Civil del Circuito de P. rechazó la demanda y propuso el conflicto negativo de jurisdicciones. En concreto, señaló que “siempre que una norma determine el funcionario y operador jurídico competente para conocer de un proceso, no le es dable al juez del conflicto variar dicha asignación”, razón por la cual, con fundamento en el factor objetivo o de la naturaleza del asunto, concluyó que el conocimiento corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa.[10] En palabras del Juzgado:

   “(…) la causa petendi, incorpora un juicio de valor sobre la conducta de la entidad pública cuya resolución está reservada a la sentencia, de manera que no es procedente, después que el juicio ha superado la fase de Litis contestación, so pretexto del control de legalidad, proveer sobre el fondo del asunto y concluir a priori que no le atañe responsabilidad a las entidades públicas convocadas, cuándo se les está señalando de ello en los cargos.

   En este orden de ideas, la demanda intentada por los promotores de la causa es la de reparación directa, con lo cual, el factor objetivo - naturaleza del asunto, determina que su conocimiento corresponde a la jurisdicción contenciosa administrativa.”[11]

9. Una vez remitido el expediente a la Corte Constitucional fue radicado el 4 de mayo de 2021. La Sala Plena de la Corte Constitucional, en sesión virtual del 25 de mayo de 2021, repartió el expediente de la referencia al Despacho del Magistrado J.E.I.N., y la Secretaría General lo envió oficialmente el 1 de junio de 2021.[12]

1. Competencia

   10. De conformidad con lo previsto en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015,[13] la Sala Plena de la Corte Constitucional es la encargada para dirimir los conflictos de competencia que se susciten entre distintas jurisdicciones.

2. Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones

   11. La Corte Constitucional ha indicado que los conflictos entre jurisdicciones se presentan, especialmente, cuando “(…) dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo).”[14]

   12. En tal sentido, la Sala Plena de la Corte, por medio del Auto 155 de 2019, añadió que son necesarios tres presupuestos para que se entienda configurado un conflicto de jurisdicciones. Exigencias que el presente caso se acreditan tal y como se demuestra a continuación:

       Presupuesto

       Contenido

       Constatación

       Subjetivo

       La controversia debe ser suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones.[15]

       El conflicto se generó entre una autoridad de la Jurisdicción Ordinaria, en su especialidad civil, y otra perteneciente a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

       Objetivo

       Existencia de una causa judicial sobre la cual se desarrolle la controversia, lo que requiere constatar que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional.[16]

       En el caso se verifica que existe una controversia en relación con una acción de reparación directa en contra de la Nación – Ministerio de Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, la Fiduciaria la Previsora S.A. (Fiduprevisora S.A) y la Corporación de Servicios Médicos Internacional THEM y Cía. Ltda. y CMS Pinares Médica, con ocasión de los hechos que dieron lugar a la muerte de la señora Y.d.S.R. que fue atendida en una institución privada de salud. De la información con la que cuenta esta Corporación, dicha controversia aún no se ha decidido.

       Normativo

       Las autoridades involucradas en el conflicto de jurisdicciones manifiesten expresamente las razones por las cuales se consideran competentes -o no- para conocer de dicha causa judicial.[17]

       Tanto el Juzgado Primero Administrativo de P. como el Juzgado Segundo Civil del Circuito de P. se fundamentaron en argumentos legales para defender sus posturas sobre la falta de competencia. Esto es, en el primer caso, señaló que, conforme a otras decisiones de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, se trata de una controversia cuya competencia ha sido asignada a la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad civil, debido a que el prestador del servicio fue un particular. En el segundo, el Juzgado consideró que en esta oportunidad la competencia está dada en virtud del factor objetivo, de acuerdo con el cual el asunto es de conocimiento de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.[18]

       C.A. objeto de decisión y metodología

   13. Con base en lo anterior, la Corte dirimirá el conflicto de competencia entre jurisdicciones trabado entre el Juzgado Primero Administrativo de P. y el Juzgado Segundo Civil del Circuito de P.. Para tales efectos, reiterará las reglas de competencia para conocer sobre los procesos de responsabilidad médica y, en especial, las relativas al fuero de atracción. Finalmente, resolverá el caso concreto.

4. Las reglas de competencia para conocer sobre demandas de responsabilidad médica cuando el conflicto de jurisdicciones se suscita entre la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad civil y la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo

   14. En el Auto 646 de 2021, la Sala Plena de la Corte Constitucional señaló que la competencia para conocer de los procesos de responsabilidad médica se determina a partir de los siguientes criterios o factores de competencia: (i) el criterio orgánico,[19] y (ii) el fuero de atracción o factor de conexidad.[20] Para resumir la regla de decisión, en dicha providencia se incluyó el siguiente cuadro:

       Competencia para conocer demandas de responsabilidad médica

       1. Premisa general. La competencia para conocer procesos de responsabilidad médica debe determinarse a partir de dos criterios o factores: (i) el criterio orgánico de competencia y (ii) el factor de conexidad o fuero de atracción.

       2. Factores o criterios para determinar la competencia en casos de responsabilidad médica.

   1. El criterio orgánico. En virtud del criterio orgánico:

      (i) La competencia para conocer los procesos de responsabilidad médica será de la jurisdicción ordinaria en su especialidad civil, si la entidad demandada es privada.

      (ii) La competencia para conocer los procesos de responsabilidad médica será de la jurisdicción de lo contencioso administrativo si la entidad demandada es pública, independientemente de la relación entre la entidad prestadora del servicio de salud y sus afiliados o beneficiarios.[21]

      (iii)El criterio orgánico es insuficiente para determinar la jurisdicción competente para conocer demandas de responsabilidad médica en las que se demanda de forma simultánea a entidades públicas y privadas. En estos casos es necesario acudir al factor de conexidad o fuero de atracción.

   2. El fuero de atracción.

      (i) Definición. El fuero de atracción es un fenómeno procesal en virtud del cual la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo se extiende a personas de derecho privado cuando estas son demandadas de forma concomitante con entidades públicas.

      (ii) Aplicación del fuero de atracción. El fuero de atracción no opera de forma automática. El Consejo de Estado y el Consejo Superior de la Judicatura han establecido algunos criterios orientadores para su aplicación, es decir, para determinar si la jurisdicción de lo contencioso administrativo debe asumir o no el conocimiento de la controversia en estos casos. Al respecto, han señalado que los jueces deben verificar que:

      1. Los hechos y la causa que fundamentan la eventual responsabilidad de los sujetos de derecho privado y las entidades estatales son los mismos.

      2. Los hechos, las pretensiones y las pruebas que obran en el expediente permiten inferir razonablemente que existe una probabilidad “mínimamente seria” de que las entidades estatales sean condenadas.

      3. El demandante haya planteado fundamentos fácticos y jurídicos para imputar el daño antijurídico a la entidad estatal. En este sentido, deben existir suficientes elementos de juicio que permitan concluir, por lo menos prima facie, que las acciones u omisiones de la entidad estatal demandada fueron, al menos, “concausa eficiente del daño”.

   15. Estas reglas han sido reiteradas por esta Corporación en otras decisiones, como por ejemplo, el Auto 201 de 2022, en el cual se resolvió un conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Sexto Administrativo de Armenia y el Juzgado Primero del Circuito de Armenia, en relación con un proceso en el que se alegaba la responsabilidad civil extracontractual y administrativa de algunas entidades de salud y autoridades como la Superintendencia Nacional de Salud, con ocasión de una supuesta mala praxis médica. En esta oportunidad, la Corte se refirió nuevamente a los anteriores factores, y precisó que la competencia se determina, además del criterio orgánico y el fuero de atracción, por el factor objetivo. Sobre este último, indicó que:

       “Atiende a la especialidad de la materia objeto de controversia litigiosa. En virtud de este criterio, la competencia para conocer de los procesos de responsabilidad médica de cualquier naturaleza y origen, sin consideración a las partes, será de la jurisdicción ordinaria, en su especialidad civil, si el asunto no es de conocimiento de la justicia contencioso administrativa. Este criterio de asignación de competencia es una aplicación de la cláusula general o residual de competencia prevista en el artículo 15 del CGP y de la atribución de competencia que hacen los artículos 17 numeral 1º, 18 numeral 1º y 20 numeral 1º del mismo código.”

   16. Posteriormente, al resolverse un conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Veinte Administrativo Mixto del Circuito de Cali y el Juzgado Diecinueve Civil del Circuito de Cali, mediante Auto 720 del 2022, la Sala Plena reiteró la regla de competencia para conocer procesos de responsabilidad médica contenida en el Auto 646 de 2021 en los siguientes términos:

       “la jurisdicción contencioso administrativa es competente para conocer de las demandas por responsabilidad médica que se dirijan, contra entidades públicas y sujetos de derecho privado (concomitantemente), siempre que: a) Los hechos y la causa que fundamentan la eventual responsabilidad de los sujetos de derecho privado y las entidades estatales son los mismos. b) Los hechos, las pretensiones y las pruebas que obran en el expediente permiten inferir razonablemente que existe una probabilidad “mínimamente seria” de que las entidades estatales serán condenadas. c) El demandante haya planteado fundamentos fácticos y jurídicos para imputar el daño antijurídico a la entidad estatal. En este sentido, deben existir suficientes elementos de juicio que permitan concluir, por lo menos prima facie, que las acciones u omisiones de la entidad estatal demandada fueron, al menos, “concausa” eficiente del daño”[22].

5. Análisis del caso concreto

   17. En el marco del conflicto de jurisdicciones que se suscita entre el Juzgado Primero Administrativo de P. y el Juzgado Segundo Civil del Circuito de P., la Sala Plena considera que la competencia sobre este asunto corresponde a la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad civil, con fundamento en las razones que pasan a exponerse.

   18. En primer lugar, cabe recordar que en virtud del factor orgánico los asuntos relativos a responsabilidad médica, como sucede en el caso que actualmente se analiza, pueden ser competencia de la Jurisdicción Ordinaria, en virtud de la cláusula general de competencia prevista en el artículo 15 del Código General del Proceso, así como a la atribución de competencia que hacen los artículos 17 numeral 1º, 18 numeral 1º y 20 numeral 1º del mismo Código. En efecto, en el sub judice los demandantes a través de su apoderado judicial pretenden que se declare la responsabilidad solidaria por una supuesta mala praxis médica que resultó en la muerte de la señora Y.d.S.R.F..

   19. En segundo lugar, cabe advertir que la demanda se encuentra dirigida a entidades de naturaleza pública y privada:

       Demandada

       Objeto

       Naturaleza

       La Nación - Ministerio de Educación -Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio

       El Fondo es una cuenta especial de la Nación, adscrita al Ministerio de Educación Nacional, la cual está compuesta por “recursos están destinados a atender el pago de las prestaciones sociales que los entes territoriales reconozcan a los docentes afiliados al Fondo Prestacional” y cuyos objetivos corresponden a los establecidos en la Ley 91 de 1989.[23]

       Pública

       Fiduciaria la Previsora S.A. – Fiduprevisora S.A.

       Es una sociedad de economía mixta de carácter indirecto y del orden nacional cuyo objeto social consiste en “la celebración, realización y ejecución de todas las operaciones autorizadas a las sociedades fiduciarias, por norma general. Esto es, la realización de los negocios fiduciarios, tipificados del Código del Comercios y previstos tanto en el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero como en el Estatuto de Contratación de la Administración Pública, al igual que en las disposiciones que lo modifiquen, sustituyan, adicionen o reglamenten las anteriores”.[24]

       Pública

       Corporación de Servicios Médicos Internacional THEM y Cía. Ltda.

       Empresa de carácter privado cuyo propósito principal es “la prestación de servicios médico-asistenciales” tales como el servicio de consulta externa, el apoyo diagnóstico y la prestación de servicios hospitalarios de distintas índoles.[25]

       Privada

       CMS Pinares Médica

       IPS encargada de prestar servicios de “mediana y alta complejidad a nivel hospitalario, quirúrgico, urgencias y apoyo diagnóstico”. [26]

       Privada

   20. Así las cosas, el criterio orgánico es insuficiente para dirimir el conflicto, dado que se demanda a entidades privadas y públicas. Por ello, es necesario considerar el criterio del fuero de atracción, como se hace enseguida.

   21. En relación con la equivalencia de los hechos y la causa que fundamentan la eventual responsabilidad de los sujetos de derecho privado y las entidades estatales, esta Corporación verifica que en esta oportunidad no se cumplen. En efecto, el reproche jurídico está encaminado a que se declare una responsabilidad por un servicio médico que, a juicio de los demandantes, fue precario y resultó en el fallecimiento de la señora Y.d.S.R.F.. Respecto de esta actuación estaría directamente vinculada la CMS Clínica Pinares que fue la que atendió a la señora R.F. durante los días previos a su fallecimiento. Como se relata en el expediente, la señora consultó en diversas oportunidades por algunas dolencias, hasta que finalmente debió ser trasladada a la Unidad de Cuidados Intensivos en la que falleció el 6 de octubre de 2014. De ese modo, de acuerdo con lo afirmado por la parte demandante, prima facie, la imputación del daño está fundamentalmente asociada a las acciones y omisiones en las que habría incurrido la llamada a garantizar y prestar directamente el servicio de salud, en este caso la CMS Clínica Pinares Médica.

   22. Tampoco se acredita el requisito según el cual de los hechos, las pretensiones y pruebas que obran el expediente sea posible inferir de manera razonable que existe una posibilidad “mínimamente seria” de que las entidades estatales sean condenadas. Por el contrario, en la línea en que lo decidió esta Corporación en los Autos 201 y 720 de 2022, las entidades públicas como la Fiduprevisora S.A. y la Nación - Ministerio de Educación Nacional - Fondo de Prestaciones del M. no tienen ningún tipo de función de la que podría derivarse, prima facie, una posible responsabilidad por mala praxis. Si bien dentro de las funciones del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio previstas en el artículo 5 de la Ley 91 de 1989 se encuentra la de “[g]arantizar la prestación de los servicios médico asistenciales, que contratará con entidades de acuerdo con las instrucciones que imparta el Consejo Directivo del Fondo”, ello no supone la atención médica directa a la paciente, que es la que se tiene como defectuosa y como fundamento de la eventual responsabilidad patrimonial.

   23. Así pues, más allá de las controversias contractuales que podrían generarse a raíz de una eventual condena de responsabilidad a la clínica en la que se prestaron los servicios objeto de debate, no se advierte una mínima duda de que estas dos entidades públicas puedan resultar condenadas en el proceso de la referencia.

   24. Finalmente, si bien en cierto que los demandantes a través de su apoderado persiguen una declaratoria de responsabilidad solidaria del Ministerio de Educación Nacional - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y la Fiduprevisora S.A., no se detallan suficientes elementos de juicio que permitan concluir que esas entidades concurrieron de manera eficiente a la causación del daño. Como se indicó, estas entidades no prestaron los servicios médicos de los que se alega una mala praxis.

   25. En conclusión, la Sala Plena considera que en esta oportunidad no resulta aplicable el fuero de atracción, sino que la competencia se determina por el factor objetivo, de manera que la entidad llamada a resolver el caso es el Juzgado Segundo Civil del Circuito de P. como autoridad de la Jurisdicción Ordinaria.

       Regla de decisión: La Jurisdicción Ordinaria en su especialidad civil es la competente para resolver cualquier controversia que recaiga sobre la responsabilidad médica, aun cuando dentro de las entidades demandadas concurran entidades privadas y públicas, siempre que no se logre acreditar que las de naturaleza pública tienen una mínima probabilidad seria de ser condenadas en el proceso por haber concurrido de manera eficiente a la causación del daño.

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,