Auto nº 1040/22 de Corte Constitucional, 27 de Julio de 2022
| Número de sentencia | 1040/22 |
| Fecha | 27 Julio 2022 |
| Número de expediente | CJU-875 |
| Materia | Derecho Constitucional |
Auto 1040/22
COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN ORDINARIA LABORAL-Reclamaciones de indemnización por muerte y gastos funerarios a causa de accidentes de tránsito ocasionado por vehículo sin póliza de SOAT
Referencia: Expediente CJU-875
Conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado 16 Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá y el Juzgado 21 Laboral del Circuito de la misma ciudad.
Magistrado sustanciador:
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Bogotá D.C., veintisiete (27) de julio de dos mil veintidós (2022)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y legales, profiere el siguiente
AUTO
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Por intermedio de apoderado judicial, la señora B.M.T.C., en su condición de representante legal del menor D.J.L.T., interpuso demanda ordinaria laboral en contra de la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (en adelante “ADRES”), con el fin de reclamar los perjuicios derivados como consecuencia de la muerte del señor J.C.L.R., a partir de un accidente de tránsito que involucró a un vehículo que carecía de Seguro Obligatorio de Accidentes de Tránsito (en adelante, “SOAT”). En criterio de la accionante, se produjo un derecho prestacional económico a favor de su representado, tanto a título de indemnización como por los gastos funerarios a cargo de la ADRES, al ser la entidad encargada de la administración de los recursos de la Subcuenta del Seguro de Riesgos Catastróficos y Accidentes de Tránsito (ECAT), antes FOSYGA[1]..
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Manifestó la demandante que el menor de edad es hijo único del señor L.R., quien falleció el 31 de diciembre de 2017 mientras transitaba en la motocicleta con placas BED58C, la cual no contaba con la póliza SOAT vigente. Por este motivo, en representación de su hijo, radicó una reclamación administrativa por muerte y gastos funerarios ante la Subcuenta ECAT bajo radicado No. 51016331. El 3 de mayo de 2018, la firma auditora Unión Temporal Fosyga 2014 dio respuesta a la petición mediante oficio UTF2014-OPE-31642, e informó que la solicitud no podía ser tramitada. La firma auditora argumentó que, “al efectuar cruces con la bases de datos suministrada por la ADRES, se evidencia que respecto de la víctima J.C.L.R. y por el mismo accidente de tránsito ocurrido el 30/12/17[,] la IPS Hospital Regional San Andrés ESE tramitó reclamación por los servicios de salud prestados con base en el vehículo de placa KNA50E con póliza AR1309156930491 expedida por QBE Seguros SAS y con fecha de vigencia desde el día 18 de junio de 2017 al 16 de junio de 2018, es decir, vigente para la fecha de ocurrencia del accidente”. Así las cosas, advirtió que debía aclararse “por qué se incluye en esta reclamación un vehículo no asegurado con la placa BED58C”.
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Por este motivo, la demandante solicita que se declare, entre otras cosas, que la glosa impuesta a su reclamación es injustificada y, en consecuencia, que se condene a la ADRES al reconocimiento y pago de la indemnización reclamada, junto con los gastos funerarios y los intereses de mora a los que haya lugar.
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Para la demandante, la Jurisdicción Ordinaria (en adelante “JO”) en su especialidad laboral y de la seguridad social es la autoridad competente para tramitar el asunto, debido a que el caso involucra una controversia entre la ADRES, como administradora de los recursos del Sistema General de Seguridad Social de Salud y, en particular, el Fondo de Solidaridad y Garantías - FOSYGA, y un beneficiario del sistema, conforme con lo dispuesto en el numeral 4° del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social (en adelante “CPTSS”)[2].
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El expediente fue repartido al Juzgado 21 Laboral del Circuito de Bogotá, el cual, en auto del 7 julio de 2020, declaró su falta de jurisdicción para conocer de la demanda y ordenó la remisión del proceso a los juzgados administrativos de la misma ciudad.[3] Señaló que las pretensiones están dirigidas en contra de una autoridad pública adscrita a la Rama Ejecutiva, como lo es la ADRES, por lo que el proceso debe surtirse y tramitarse ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo (en adelante “JCA”), de conformidad con el artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante, “CPACA”). Además, resaltó que el mecanismo adecuado para solicitar la indemnización por muerte causada por accidente de tránsito es el de la acción de nulidad y restablecimiento de derecho[4].
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El 6 de julio de 2020, la parte demandante presentó recurso de reposición en contra del auto que declaró la falta de jurisdicción para conocer sobre el presente caso[5]. Alegó que la decisión del juzgado desconoce el hecho de que la Unión Temporal Fosyga 2014, que fuera la entidad que expidió el oficio UTF2014-OPE-31642, es una entidad privada a la cual no se le ha conferido la facultad de ejercer funciones administrativas. En efecto, señaló que el objeto de dicha entidad se encuentra ceñido a realizar las auditorías de los recobros y reclamaciones que se presentan contra el FOSYGA (ahora ADRES), en virtud del contrato de consultoría que suscribió con esta última para tal efecto. Por esta razón, sostuvo que el citado oficio no corresponde a un acto administrativo y, en consecuencia, la controversia no debería ser remitida a la JCA.
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El 6 de octubre de 2021, el Juzgado 21 Laboral del Circuito de Bogotá rechazó de plano el recurso interpuesto, advirtiendo que la decisión de declarar la falta de competencia no es susceptible de recursos, en virtud del artículo 139 del CGP. Por lo tanto, ordenó dar cumplimiento a lo ordenado en el auto recurrido[6].
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En auto del 27 de noviembre de 2021, el Juzgado 16 Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá resolvió no asumir el conocimiento del asunto y plantear un conflicto negativo de competencia[7]. En su criterio, lo que se pretende en este caso es el reconocimiento de una indemnización por la muerte y gastos funerarios a cargos de la ADRES, obligación que surge del artículo 167 de la Ley 100 de 1993, de suerte que la jurisdicción competente es la JO en su especialidad laboral y de la seguridad social, de acuerdo con lo dispuesto en el numeral 4° del artículo 2 de CPTSS[8]. Además, manifestó que respecto de los conflictos suscitados en relación con el Sistema General de Seguridad Social, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura se pronunció señalando que: “[el] único litigio que dentro del sistema de seguridad social (…) se debe adelantar ante la [JCA] es el previsto taxativamente en el artículo 104.4 del [CPACA], esto es, aquel relativo a la seguridad social de los empleados públicos, cuando su régimen sea administrado por una persona de derecho público. (…).”[9]. En este caso, resaltó que no se debate ningún asunto relacionado con dicha materia, ni se busca la responsabilidad del Estado, de suerte que la JCA no es competente para conocer este proceso.
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Una vez remitido el asunto a esta corporación, el expediente fue repartido al magistrado sustanciador en sesión de Sala Plena del 25 de mayo de 2021 y remitido al despacho el 9 de junio siguiente[10].
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Competencia. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015.
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Presupuestos para la configuración de un conflicto entre jurisdicciones. Esta corporación ha señalado que los conflictos de jurisdicciones se presentan cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”[11].
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En particular, de forma reiterada, se ha considerado que para que se configure un conflicto de jurisdicciones, es necesario que se cumplan los siguientes tres presupuestos: subjetivo, objetivo y normativo[12]. De esta manera, se ha explicado que el presupuesto subjetivo implica que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones[13]; el presupuesto objetivo supone la existencia de una causa judicial sobre la cual se suscite la disputa, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional[14]; y, por último, el presupuesto normativo requiere que las autoridades enfrentadas hayan manifestado, expresamente, las razones de índole constitucional o legal por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto[15].
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De la naturaleza del reconocimiento y pago de la indemnización por muerte y gastos funerarios a cargo de la Subcuenta ECAT de la ADRES. En auto 817 de 2022[16], la Sala Plena de la Corte Constitucional resolvió un conflicto entre jurisdicciones similar al del asunto de la referencia y concluyó que “(i) la indemnización por muerte y gastos funerarios derivados de accidentes de tránsito hace parte del plan de beneficios del Sistema General de Seguridad Social en Salud, en los términos del artículo 167 de la Ley 100 de 1993; (ii) el reconocimiento y pago de dicha prestación está a cargo de la Subcuenta de Riesgos Catastróficos y Accidentes de Tránsito (ECAT). En concreto, en los casos de siniestros ocasionados por vehículos que no están asegurados con la póliza SOAT o no estén identificados; y, (iii) a partir de la entrada en operación de la ADRES la Subcuenta ECAT es administrada por esa entidad a través de la Dirección de Otras Prestaciones”.
En este orden de ideas, la Sala precisó que “las demandas: (i) presentadas por los beneficiarios de la víctima, que falleció como consecuencia de un accidente de tránsito presuntamente ocasionado por un vehículo sin póliza de SOAT; y, (ii) que pretenden reclamar ante la Subcuenta ECAT del FOSYGA (actualmente a cargo de la ADRES) la indemnización por muerte y gastos funerarios, son competencia de la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral”. Lo anterior toda vez que, (a) la indemnización por muerte y gastos funerarios derivados de accidentes de tránsito hace parte del plan de beneficios del Sistema General de Seguridad Social en Salud, en los términos del artículo 167 de la Ley 100 de 1993; y (b) se suscita entre un beneficiario y una entidad que hace parte del SGSSS. Entonces, a partir de una lectura armónica de los artículos 15 de la Ley 1564 de 2012, 2.4 de la Ley 712 de 2001 y 12 de la Ley 270 de 1996, corresponde a la Jurisdicción Ordinaria, en su especialidad laboral, la competencia general para dirimir las controversias relativas a la seguridad social.
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Resolución del caso concreto. La Sala Plena encuentra satisfechos los presupuestos para la configuración de un conflicto negativo entre jurisdicciones. En primer lugar, se cumple con el presupuesto subjetivo, puesto que la controversia es suscitada por dos autoridades que administran justicia e integran distintas jurisdicciones, de un lado, el Juzgado 16 Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá y, del otro, el Juzgado 21 Laboral del Circuito de la misma ciudad. En segundo lugar, se acredita el presupuesto objetivo, ya que dicha controversia recae sobre el conocimiento de la demanda ordinaria laboral presentada por la señora B.M.T.C., en su condición de representante legal de su hijo menor de edad D.J.L.T., en contra de la ADRES. En tercer lugar, se cumple también con el presupuesto normativo, como quiera que las autoridades judiciales en colisión expusieron las razones jurídicas por las cuales consideran que no son competentes para conocer del asunto.
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Acreditados los referidos presupuestos, este tribunal dirime el presente conflicto de competencia, en el sentido de determinar que la JO en su especialidad laboral y de la seguridad social es la autoridad competente para tramitar el proceso promovido por la señora T.C. en contra de la ADRES, conforme con lo decidido por la Sala Plena en el auto 817 de 2022, al recaer la controversia sobre un componente de la seguridad social, que se suscita entre quienes alegan su calidad de beneficiarios y una entidad que hace parte del SGSSS. Esto en razón a que la indemnización por muerte y gastos funerarios derivadas de accidentes de tránsito, hacen parte del plan de beneficios del Sistema General de Seguridad Social en Salud, en los términos del artículo 167 de la Ley 100 de 1993. En este entendido, corresponde a la Jurisdicción Ordinaria, en su especialidad laboral, la competencia general para dirimir las controversias relativas a la seguridad social. Ello, conforme lo dispuesto en los artículos 15 de la Ley 1564 de 2012, 2.4 de la Ley 712 de 2001 y 12 de la Ley 270 de 1996.
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En primer lugar, se observa a partir de lo expuesto en la demanda, especialmente de la quinta pretensión declarativa, en la cual se solicita concluir que “la glosa impuesta a la reclamación No. 51016331 mediante oficio No. UTF2014-OPE-31642 no tenía fundamento alguno”, que lo que se pretende cuestionar es la decisión de no aprobar el reconocimiento y pago de la indemnización por muerte y gastos funerarios a favor del menor D.J.L.T.. Es decir, la controversia recae sobre un componente de la seguridad social, que se origina entre quienes alegan su calidad de beneficiarios y una entidad que hace parte del SGSSS. Esto, por cuanto la indemnización por muerte y gastos funerarios derivadas de accidentes de tránsito hace parte del plan de beneficios del Sistema General de Seguridad Social en Salud, según lo establecido en el artículo 167 de la Ley 100 de 1993, tal y como se desarrollo en el acápite precedente.
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Ahora bien, la Sala considera importante distinguir el presente caso de otros conflictos entre la JO en su especialidad laboral y de la seguridad social y la JCA suscitados con ocasión de demandas instauradas en contra de la ADRES por parte de entidades prestadoras de salud. Así, por ejemplo, en el auto 389 de 2021, esta Corte dirimió, en favor de la JCA, un conflicto relacionado con una demanda ordinaria laboral presentada por la EPS Sanitas S.A. en contra de la ADRES, en la cual la referida EPS pretendía el reconocimiento y pago de los gastos generados por la prestación de servicios, procedimientos e insumos no incorporados en el Plan Obligatorio de Salud (POS), hoy Plan de Beneficios en Salud (PBS). En esa oportunidad, esta corporación se pronunció en el sentido de señalar que este tipo de controversias “no corresponde a las previstas en el numeral 4º del artículo 2 del CPTSS, en la medida en que no se relacionan, en estricto sentido, con la prestación de los servicios de la seguridad social”. Por el contrario, se trata de “litigios presentados exclusivamente entre entidades administradoras y relativos a la financiación de servicios ya prestados, que no implican a afiliados, beneficiarios o usuarios ni a empleadores.”
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Siguiendo la misma línea, en el auto 861 de 2021, esta corporación estableció que la competencia judicial para conocer asuntos relacionados con el pago de reclamaciones judiciales al Estado por servicios prestados a pacientes que entran en la Subcuenta ECAT recae en la JCA, en virtud de lo dispuesto en el inciso primero del artículo 104 de la CPACA, por cuanto a través de estos se cuestiona por parte de una entidad del SGSSS un acto administrativo proferido por la ADRES. Además, precisó este tipo de asuntos tampoco corresponden a los previstos en el numeral 4º del artículo 2 del CPTSS, en la medida en que no se relacionan con la prestación de los servicios de la seguridad social, sino de “litigios relativos a la financiación de servicios ya prestados, que no implican a afiliados, beneficiarios o usuarios ni a empleadores”.
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Así las cosas, los supuestos fácticos y jurídicos analizados en las decisiones reseñadas, difieren de la controversia sometida en esta ocasión a decisión, por cuanto (i) la reclamación no es presentada por una entidad prestadora de salud, sino por un particular que alega ser beneficiario de la víctima y (ii) el reconocimiento de la indemnización por muerte y gastos funerarios que se pretende hace parte del plan de beneficios SGSSS, según lo dispuesto en el artículo 167 de la Ley 100 de 1993.
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Por las razones expuestas, la Sala Plena concluye que el Juzgado 21 Laboral del Circuito de Bogotá es la autoridad competente para conocer de la demanda presentada por la señora B.M.T.C., por lo cual se ordenará remitir el expediente CJU-875 a dicho juzgado, a fin de que continúe el trámite de la demanda, acorde con las consideraciones expuestas en precedencia. Esta autoridad deberá comunicar la presente decisión al Juzgado 16 Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá y a los demás sujetos procesales e interesados dentro del trámite judicial correspondiente.
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Regla de decisión. Corresponde a la Jurisdicción Ordinaria, en su especialidad laboral y de la seguridad social, conocer de las demandas: (i) presentadas por quienes alegan su condición de beneficiarios de la víctima, que falleció como consecuencia de un accidente de tránsito presuntamente ocasionado por un vehículo sin póliza de SOAT; y, (ii) que pretenden reclamar ante la Subcuenta ECAT del FOSYGA (actualmente a cargo de la ADRES), la indemnización por muerte y gastos funerarios. Lo anterior, de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 2.4 del CPTSS, 12 de la Ley 270 de 1996 y 15 del CGP.
Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
Primero.- DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 16 Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá y el Juzgado 21 Laboral del Circuito de la misma ciudad, y DECLARAR que el conocimiento de la demanda presentada por la señora B.M.T.C. le corresponde tramitarla al Juzgado 21 Laboral del Circuito de Bogotá.
Segundo.- REMITIR el expediente CJU-875 al Juzgado 21 Laboral del Circuito de Bogotá para que, de manera inmediata, continúe con el trámite de la referida demanda en los términos expuestos en esta providencia y para que comunique la presente decisión Juzgado 16 Administrativo de Oralidad del Circuito de la misma ciudad y a los demás sujetos procesales e interesados dentro del trámite judicial correspondiente.
N., comuníquese y cúmplase.
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Presidenta
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
HERNÁN CORREA CARDOZO
Magistrado (E)
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] En particular, formuló cinco pretensiones solicitando que se declare: “(i) que el señor J.C.L.R. falleció como consecuencia de un accidente de tránsito, en donde resultó involucrado la motocicleta con placa BED58C; (ii) que para la fecha del accidente, la referida motocicleta no se encontraba asegurada; (iii) que le corresponde a la Subcuenta ECAT del FOSYGA y, a su vez a la ADRES, el reconocimiento y pago de la indemnización por muerte y gastos funerarios por el fallecimiento del señor L.R.; (iv) que el menor D.J.L.T. es el único beneficiario con igual o mejor derecho para reclamar la indemnización reclamada de la que trata el artículo 2.6.1.4.2.11 del Decreto 0780 de 2016; y (v) que la glosa impuesta a la reclamación 51016331 mediante oficio No. UTF2014-OPE-31642 no tenía fundamento alguno”. Además, formuló otro grupo de pretensiones de condena, en las que pidió, entre otras cosas, que “(i) se condene a la ADRES a que reconozca y pague el 100% de la indemnización por muerte y gastos funerarios por el fallecimiento del señor L.R. por un valor de $ 18.442.920 y (ii) se condene a la ADRES a la liquidación y pago de intereses de mora desde la fecha de ejecutoria de la sentencia hasta el pago efectivo de la obligación”. Expediente digital, archivo 01DemandaAnexosActuación,pdf.
[2] La norma en cita dispone que: “La Jurisdicción Ordinaria, en sus especialidades laboral y de seguridad social conoce de: (…) 4. Las controversias relativas a la prestación de los servicios de la seguridad social que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras, salvo los de responsabilidad médica y los relacionados con contratos.”
[3] Expediente digital, archivo 01DemandaAnexosActuación,pdf, folios 87-89.
[4] Para respaldar esta afirmación, citó las sentencias T-437 de 2018 y T-262 de 2019 de esta corporación.
[5] Expediente digital, archivo 01DemandaAnexosActuación,pdf, folio 98.
[6] Expediente digital, archivo 01DemandaAnexosActuación,pdf, folio 101.
[7] Expediente digital, archivo 07AutoProponeConflictoCompet.pdf.
[8] “Las controversias relativas a la prestación de los servicios de la seguridad social que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras, salvo los de responsabilidad médica y los relacionados con contratos”.
[9] Consejo Superior de la Judicatura. Sala Jurisdiccional Disciplinaria Sentencia con radicación No 11001010200020140172200 del 11 de agosto de 2014. Magistrado Ponente: N.I.J.O.P..
[10] Expediente digital, archivo CJU-0000875ConstanciadeReparto.pdf.
[11] Corte Constitucional, autos 345 de 2018, 328 y 452 de 2019.
[12] Corte Constitucional, auto 155 de 2019, reiterado, entre otros, por los autos 452 y 503 de 2019 y 129 y 415 de 2020.
[13] En consecuencia, no habrá conflicto cuando: (a) sólo sea parte una autoridad; o (b) una de las partes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales.
[14] En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Artículo 116 de la Constitución).
[15] No existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que, a pesar de concurrir formalmente dos autoridades judiciales, una de ellas no ha rechazado su competencia o manifestado su intención de asumirla; o (b) la exposición sobre la competencia desplegada por las autoridades en conflicto no tiene, al menos, aparentemente, fundamento normativo alguno, al sustentarse únicamente en argumentos de mera conveniencia.
[16] CJU-995.
