Auto nº 1058/22 de Corte Constitucional, 27 de Julio de 2022
| Ponente | Hernán Correa Cardozo |
| Fecha de Resolución | 27 de Julio de 2022 |
| Emisor | Corte Constitucional |
| Expediente | CJU-1602 |
Auto 1058/22
COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Acción de nulidad y restablecimiento del derecho de un acto administrativo propio
R.erencia: Expediente CJU-1602.
Conflicto de jurisdicción suscitado entre el Juzgado Veintidós Administrativo del Circuito de Bogotá y el Juzgado Dieciséis Laboral del Circuito de la misma ciudad.
Magistrado Sustanciador (E):
H.C.C..
B.D., veintisiete (27) de julio de dos mil veintidós (2022)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, en especial la prevista en el artículo 241.11 de la Carta, profiere el siguiente
AUTO
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El 10 de enero de 2014[1], la Administradora Colombiana de Pensiones (en adelante, Colpensiones), expidió la Resolución No. GNR 6304, por medio de la cual reconoció la pensión de invalidez a favor del señor E.R.A.H. a partir del 1° de enero de 2014. Contra dicho acto, el beneficiario interpuso recurso de reposición en el que solicitó la reliquidación y el pago del retroactivo.
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El 11 de marzo de 2014, esa misma entidad mediante la Resolución No. GNR 79469 resolvió el recurso y reliquidó la prestación económica. En tal sentido, reconoció una suma de dinero como retroactivo a favor del señor A.H.[2].
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Mediante acto administrativo No. APSUB 478 del 14 de julio de 2015, COLPENSIONES solicitó al señor E.R.A.H. el consentimiento para revocar la resolución expedida el 11 de marzo de 2014. Esto, en razón a que esa entidad, al momento de reconocer y reliquidar el valor del retroactivo, no tuvo en cuenta las incapacidades otorgadas por la EPS[3].
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El 30 de octubre de 2019[4], COLPENSIONES presentó demanda en contra del señor A.H., a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. Solicitó al juez declarar “la nulidad de la Resolución N° GNR 79469 del 11 de marzo de 2014, mediante el cual se reconoció un retroactivo con ocasión a una Pensión de Invalidez”[5].A título de restablecimiento del derecho, pidió el reintegro de las mesadas pensionales reconocidas.
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Por reparto, el conocimiento de la demanda correspondió al Juzgado Veintidós Administrativo del Circuito de Bogotá. Mediante Auto del 28 de julio de 2020[6] ese despacho declaró su falta de jurisdicción para conocer el asunto y ordenó remitir el proceso a los juzgados laborales del circuito de Bogotá. Sostuvo que, de acuerdo con el expediente administrativo, el demandado trabajó al servicio de una empresa privada. Dicha situación fáctica “excluye la aplicación de la regla de competencia prevista en el numeral 4 del artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”[7]. En tal sentido, adujo que la competencia corresponde a la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral en los términos de lo previsto en el artículo 2° del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social (en adelante CPTSS).
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Efectuada la remisión, por reparto le correspondió conocer del proceso al Juzgado Dieciséis Laboral del Circuito de Bogotá. Mediante Auto del 10 de febrero de 2021[8], esa autoridad judicial propuso conflicto negativo de jurisdicción y ordenó remitir el expediente a la Corte Constitucional. Señaló que, de acuerdo con la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura[9], la competencia para conocer esta clase de asuntos es de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. En su criterio “la administración cuenta con la posibilidad de demandar sus propios actos administrativos ante la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo cuando considere que los mismos son ilegales o vulneran el ordenamiento jurídico”[10]. Lo anterior, debido a que el juez administrativo es el encargado de realizar “el control y juzgamiento de los actos de las mismas autoridades públicas en la medida que estudia su contenido, protección y finalidad en el ejercicio de funciones administrativas”[11].
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Mediante correo electrónico del 3 de noviembre de 2021, la secretaría de ese despacho judicial envió el proceso a la Corte Constitucional[12].
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El 24 de junio de 2022, la Sala Plena, en sesión virtual, repartió el asunto de la referencia a la Magistrada G.S.O.D.[13]. El 28 de junio de 2022, el expediente fue entregado al despacho a través del Sistema de Información Integrado de la Corte Constitucional –SIICOR–.
Competencia
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La Corte Constitucional es competente para resolver todos los conflictos de competencia entre jurisdicciones[14], de conformidad con el artículo 241.11 de la Carta[15].
Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones[16]
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Esta Corporación ha señalado que los conflictos de jurisdicción son controversias de tipo procesal en las que varios jueces de distintas jurisdicciones (i) se rehúsan a asumir el conocimiento de un mismo asunto por falta de competencia (conflicto negativo de jurisdicción) o (ii) pretenden resolver la controversia al considerar que tienen plena competencia (conflicto positivo de jurisdicción)[17].
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En este sentido, el Auto 155 de 2019[18] precisó que se requieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de jurisdicción, a saber:
(i) Presupuesto subjetivo: exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones[19].
(ii) Presupuesto objetivo: requiere la existencia de una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia. En otras palabras, debe estar acreditado el desarrollo de un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional[20].
(iii) Presupuesto normativo: las autoridades judiciales en colisión deben manifestar expresamente las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran o no competentes para conocer la controversia[21].
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En el asunto de la referencia se satisfacen los anteriores presupuestos porque:
(i) El conflicto negativo se suscita entre una autoridad que hace parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo (Juzgado Veintidós Administrativo del Circuito de Bogotá), y otra de la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral y de la seguridad social (Juzgado Dieciséis Laboral del Circuito de Bogotá).
(ii) Existe una controversia entre el Juzgado Veintidós Administrativo del Circuito de Bogotá y el Juzgado Dieciséis Laboral del Circuito de la misma ciudad, en relación con la autoridad competente para conocer el proceso promovido por COLPENSIONES contra E.R.A.H.. El propósito de la demanda es declarar la nulidad de la Resolución GNR 79469 de 11 de marzo de 2014, mediante la cual se reconoció el retroactivo de una pensión de invalidez.
(iii) Ambos despachos enuncian fundamentos de índole legal que soportan sus posiciones, dirigidas a negar su competencia en relación con el asunto. De una parte, el Juzgado Veintidós Administrativo del Circuito de Bogotá fundamentó su posición en que no se cumplen los presupuestos del artículo 104.4 de la Ley 1437 de 2011. Esto, por cuanto el demandado no ostenta la calidad de servidor público pues laboró para una empresa privada. De otra, el Juzgado Dieciséis Laboral del Circuito de Bogotá argumentó que la competencia es de la jurisdicción contencioso administrativa, de conformidad con la jurisprudencia de la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura[22].
Asunto objeto de decisión y metodología
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Con fundamento en lo anterior, la Corte dirimirá el conflicto negativo de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado Veintidós Administrativo del Circuito de Bogotá y el Juzgado Dieciséis Laboral del Circuito de la misma ciudad. Para ello: (i) reiterará la regla de decisión fijada por la Sala Plena en relación con la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo en materia de acciones de nulidad y restablecimiento del derecho contra un acto propio relativo a la seguridad social. Con base en ella, (ii) resolverá el caso concreto.
La competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo en materia de acciones de nulidad y restablecimiento del derecho contra un acto propio
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Mediante Auto 316 de 2021[23], la Sala Plena de esta Corporación sostuvo que, en los eventos en que una institución pública de seguridad social o un fondo de naturaleza pública a cargo del reconocimiento y/o pago de pensiones presenta una acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra un acto propio, el conocimiento del asunto le corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
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La Corte señaló que, cuando el conflicto versa sobre un tema de seguridad social pero el objeto de la controversia es la nulidad de un acto administrativo que reconoció un derecho específico y concreto, las entidades públicas deben demandar sus propios actos ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Lo anterior, porque: (i) el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho hace parte de una habilitación expresa establecida en los artículos 97[24] y 138[25] de la Ley 1437 de 2011; (ii) dicha atribución está dirigida a sujetos determinados como son las autoridades administrativas; y (iii) mediante esa vía procesal se les permite impugnar actos administrativos de carácter particular y concreto. Lo expuesto, con el fin proteger el interés del patrimonio público y derechos colectivos o subjetivos de la Administración[26].
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En esa medida, es aplicable a estos asuntos el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, el cual establece que jurisdicción de lo contencioso administrativo conocerá las controversias suscitadas por “actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa”.
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La Sala Plena constata que, en el presente caso:
(i) Se generó un conflicto entre una autoridad de la jurisdicción de lo contencioso administrativo (Juzgado Veintidós Administrativo del Circuito de Bogotá) y otra de la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral (Juzgado Dieciséis Laboral del Circuito de Bogotá), de acuerdo con los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo, analizados en los fundamentos jurídicos 3 y 4 de esta providencia.
(ii) Con base en lo anterior, la Sala dirime el presente conflicto negativo de jurisdicción en el sentido de determinar que el Juzgado Veintidós Administrativo del Circuito de Bogotá es la autoridad competente para conocer del proceso promovido por COLPENSIONES contra el señor E.R.A.H..
(iii) Ello en aplicación de la regla de decisión fijada por la Sala Plena en el Auto 316 de 2021[27], según la cual, cuando las entidades públicas solicitan la nulidad de su propio acto, aunque el mismo verse sobre una materia de derecho laboral y de la seguridad social, el estudio del asunto será de competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
(iv) Así las cosas, la Corte asignará a la jurisdicción de lo contencioso administrativo la competencia para conocer la demanda debatida, de conformidad con los artículos 97 y 104 de la Ley 1437 de 2011. Por lo tanto, ordenará remitir el expediente al Juzgado Veintidós Administrativo del Circuito de Bogotá, para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados.
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
Primero. DIRIMIR el conflicto negativo de jurisdicciones entre el Juzgado Veintidós Administrativo del Circuito de Bogotá y el Juzgado Dieciséis Laboral del Circuito de Bogotá, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado Veintidós Administrativo del Circuito de Bogotá es la autoridad competente para conocer del proceso promovido por COLPENSIONES contra E.R.A.H..
Segundo. REMITIR el expediente CJU-1602 al Juzgado Veintidós Administrativo del Circuito de Bogotá para lo de su competencia y para que comunique esta providencia al Juzgado Dieciséis Laboral del Circuito de Bogotá y a los interesados dentro del trámite judicial correspondiente.
N., comuníquese y cúmplase.
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Presidenta
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
H.C.C.
Magistrado (E)
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Expediente digital, CJU-1602. Archivo denominado “01DvdAFolio14.pdf” folios 18 a 23.
[2] Expediente digital, CJU-1602. Archivo denominado “01DvdAFolio14.pdf” folios 24 a 29.
[3] Expediente digital, CJU-1602. Archivo denominado “01DvdAFolio14.pdf” folios 30 a 34.
[4] Expediente digital CJU-1602. Archivo “04 Acta de Reparto e Informe al Despacho 2019-0443.pdf”.
[5] Expediente digital, CJU-1602. Archivo denominado “01DvdAFolio14.pdf” folio 3.
[6] Expediente digital, CJU-1602. Archivo denominado “06 Auto Remite por Competencia Juzgados Laboares 2019-0443.pdf”.
[7] Expediente digital, CJU-1602. Archivo denominado “06 Auto Remite por Competencia Juzgados Laboares 2019-0443.pdf” folio 2.
[8] Expediente digital, CJU-1602. Archivo denominado “16Auto Propone Conflicto Com 11-02-2021.pdf”.
[9] Al respecto, citó las providencias proferidas dentro de los radicados No. 11000002000201700264000 M.J.C.V. y 1001020002018001165 M.M.V.A.W..
[10] Expediente digital, CJU-1602. Archivo denominado “16Auto Propone Conflicto Com 11-02-2021.pdf” folio 2.
[11] Ibidem.
[12] Expediente digital, CJU-1602. Archivo denominado “Correo remisorio y Link.pdf 1”.
[13] Expediente digital, CJU-1602. Archivo denominado “Constancia de Reparto CJU-1602.pdf”. Debido a que, el 4 de julio de 2022 culminó el periodo constitucional de la Magistrada G.S.O.D., el asunto pasó a conocimiento del Magistrado encargado H.C.C..
[14] En el diseño original de la Constitución, la función de resolver los conflictos entre distintas jurisdicciones se encontraba a cargo del Consejo Superior de la Judicatura. Sin embargo, en virtud del artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015, la referida atribución fue asignada a la Corte. En su momento, este Tribunal determinó que asumiría esta competencia únicamente cuando “(…) la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura haya cesado de manera definitiva en el ejercicio de sus funciones” (Auto 278 de 2015, M.L.G.G.P.. Con todo, la Corte consideró que era competente para resolver las controversias entre la Jurisdicción Especial para la Paz (JEP) y las demás autoridades que administran justicia. Lo anterior, porque la atribución del Consejo Superior de la Judicatura se limitaba a los asuntos que, en algún momento, fueron de su competencia. La entrada en funcionamiento de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial ocurrió el 13 de enero de 2021. Por lo tanto, a partir de ese momento, corresponde a esta Corporación decidir la totalidad de los conflictos de jurisdicción.
[15] “Artículo 241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: (…) 11. Numeral adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 2 de 2015: Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones”.
[16] Las consideraciones contenidas en el presente capítulo fueron parcialmente retomadas de los Autos 332 y 130 de 2020 y 328 de 2019, con ponencia de la Magistrada G.S.O.D..
[17] Autos 345 de 2018, M.L.G.G.P.; 328 de 2019, M.G.S.O.D. y 452 de 2019, M.G.S.O.D..
[18] M.L.G.G.P..
[19] En consecuencia, no habrá conflicto cuando: (a) solo sea parte una autoridad; o (b) una de las partes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales.
[20] En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Cfr. Artículo 116 de la Constitución).
[21] Así pues, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que, a pesar de concurrir formalmente dos autoridades judiciales, alguna de ellas no ha rechazado su competencia o manifestado su intención de asumirla; o (b) la exposición sobre la competencia que presentan las autoridades en conflicto no tiene, al menos aparentemente, fundamento normativo alguno, sino que se sustenta únicamente en argumentos de mera conveniencia.
[22] Al respecto, citó las providencias proferidas dentro de los radicados No. 11000002000201700264000 M.J.C.V. y 1001020002018001165 M.M.V.A.W..
[23] Expediente CJU-489. M.C.P.S.. S.V. de la magistrada D.F.R.. En este caso, COLPENSIONES interpuso medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la resolución mediante la cual reconoció la pensión de sobrevivientes de un trabajador privado y el pago del retroactivo. La administradora de pensiones pretendió la declaratoria de nulidad del acto administrativo porque, al liquidar el retroactivo, no dedujo el valor correspondiente a salud. Asimismo, solicitó ordenar el reintegro de las diferencias pensionales correspondientes, como medida de restablecimiento del derecho.
[24] R.. de nota al pie 9.
[25] “Artículo 138. Nulidad y restablecimiento del derecho. Toda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo particular, expreso o presunto, y se le restablezca el derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño.(…)”.
[26] Auto 316 de 2021, expediente CJU-489, reiterado en los Autos 382 y 384 de 2021, M.J.F.R.C..
[27] R. de decisión del Auto 316 de 2021: “Cuando la administración demanda un acto de su propia autoría, el estudio del asunto será competencia de la jurisdicción contencioso administrativa, con fundamento en lo dispuesto por los artículos 97 y 104 de la Ley 1437 de 2011, aunque el respectivo acto administrativo trate de una materia de seguridad social”.
