Auto nº 1100/22 de Corte Constitucional, 3 de Agosto de 2022

1. El señor G.H. promovió acción popular contra la Notaría Novena de Medellín para la protección de los derechos colectivos previstos en el artículo 4° de la Ley 472 de 1998 y el artículo 13 de la Constitución Política de Colombia, ante el incumplimiento de los artículos 5 y 8 de la Ley 982 de 2005.[1] Al respecto, indicó que el inmueble donde se encuentra ubicada la notaría no cuenta con profesional intérprete ni con convenio o contrato con una entidad autorizada por el Ministerio de Educación Nacional para atender a la población objeto de protección de la Ley 982 de 2005, ni cuenta con las señales visuales, sonoras o alarmas luminosas exigidas por la misma ley. En consecuencia, como pretensiones, solicitó que se ordene a la Notaría Novena de Medellín (i) que contrate “un profesional intérprete y un profesional guía intérprete” en la planta de profesionales de la entidad demandada; y (ii) que suscriba una póliza de cumplimiento de la sentencia condenatoria. Asimismo, pretendió (iii) que se instalen señales sonoras, visuales y auditivas, tal y como lo dispone la Ley 982 de 2005; (iv) el pago del incentivo económico previsto en el “art 34 ley 472 de 1998, inciso final (…)”; y (v) la publicación de la presente demanda en la página web de la rama judicial.

2. La demanda le correspondió al Juzgado Diecinueve Civil del Circuito de Medellín, el cual mediante auto del 31 de agosto de 2021 rechazó la demanda por falta de jurisdicción, ordenó remitir el expediente a los jueces administrativos de Medellín para su reparto y, en caso de que el juez administrativo considerara que no tiene competencia, propuso conflicto de jurisdicción.[2] Al respecto, expuso que el artículo 131 de la Constitución atribuye a los notarios funciones públicas bajo la figura de descentralización por colaboración, lo cual ha sido reconocido por la jurisprudencia de la Corte Constitucional. Citó una decisión de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura en la que se concluyó que la Jurisdicción Ordinaria Civil era la competente para asumir el conocimiento de una acción popular similar por no estar sustancialmente ligada a la función administrativa que ejercen los notarios. Sin embargo, sostuvo que la acción popular bajo estudio se basa en una presunta falencia en cuanto a la conformación de la planta de personal de la Notaría 9 de Medellín, por lo cual se trata de un asunto íntimamente ligado a la función notarial. En consecuencia, indicó que la acción debía ser remitida a los jueces administrativos de Medellín, según lo dispuesto en los artículos 15 y 16 de la Ley 472 de 1998 y 90 del Código General del Proceso.

3. Posteriormente, el asunto le correspondió al Juzgado Veintidós Administrativo Oral de Medellín, el cual, mediante auto del 9 de septiembre del 2021, declaró su falta de jurisdicción para conocer el asunto, propuso el conflicto de competencia y ordenó remitir el expediente a la Corte Constitucional. [3] Citó una decisión en la que la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura en un caso similar estableció que los notarios no son autoridades administrativas en sentido subjetivo u orgánico, que las pretensiones de adecuación de las instalaciones notariales no guardaban relación con las actividades que los notarios despliegan para el ejercicio de la función pública y que, por lo tanto, la Jurisdicción Ordinaria era la competente para conocer esas pretensiones, en virtud del artículo 15 de la Ley 472 de 1998. A partir de lo anterior, indicó que la contratación de un intérprete en la planta de personal de la Notaría, así como la instalación de señales sonoras, visuales, auditivas y alarmas conforme con lo dispuesto en la Ley 982 de 2005, son actividades que no guardan relación con las funciones establecidas en el artículo 3 del Decreto 960 de 1970, mediante las cuales los notarios ejercen función pública. En consecuencia, concluyó que, dado que el demandado una persona particular, el conocimiento de la acción le corresponde a la Jurisdicción ordinaria, conforme con la competencia residual contemplada en el inciso 2 del artículo 15 de la Ley 472 de 1998.

4. Este expediente, mediante sesión virtual del 8 de julio de 2022, fue repartido a la Magistrada ponente para la sustanciación de la decisión a que hubiere lugar en el proceso de la referencia.[4]

1. Competencia

5. La Corte Constitucional es competente para conocer de los conflictos de competencia que se susciten entre las distintas jurisdicciones de acuerdo con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, modificado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015.

2. En el presente asunto se configuró un conflicto negativo de jurisdicción que la Corte Constitucional debe resolver

6. La Corte Constitucional ha señalado que los conflictos de jurisdicciones se presentan cuando “dos autoridades que administran justicia y que pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna corresponde (negativo) o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo).”[5]

7. Particularmente, en relación con los conflictos de jurisdicción, en el Auto 155 de 2019, esta Corporación precisó que su configuración requiere la concurrencia de los siguientes tres presupuestos: (i) el presupuesto subjetivo exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones;[6] (ii) el presupuesto objetivo, el cual exige la existencia una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia. En otras palabras, debe estar acreditado el desarrollo de un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional;[7] y, (iii) el presupuesto normativo que consiste en que las autoridades judiciales en colisión deben manifestar expresamente las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran o no competentes para conocer la controversia.[8]

8. La Sala Plena de la Corte Constitucional estima que se satisfacen los elementos para constatar la existencia de un conflicto negativo de jurisdicciones, concretamente entre el Juzgado Diecinueve Civil del Circuito de Medellín y el Juzgado Veintidós Administrativo Oral de la misma ciudad.

9. En efecto, para la Sala se satisface el presupuesto subjetivo debido a que las autoridades judiciales en conflicto pertenecen a diferentes jurisdicciones y, a su vez, defendieron su posición de rechazar su jurisdicción para asumir el conocimiento de la acción popular presentada por el señor G.H. contra la Notaría Novena de Medellín.

10. En segundo lugar, la Corte Constitucional evidencia el cumplimiento del presupuesto objetivo. Al respecto, la controversia se da en virtud de la acción popular promovida por el señor G.H. contra la Notaría Novena de Medellín con la finalidad de proteger derechos e intereses colectivos y, concretamente, la protección de las personas sordas y sordociegas, presuntamente desconocidos por la notaría mencionada y, por tanto, que se proceda a ordenar a la entidad demanda la adecuación para que preste el servicio a personas con capacidades diversas, de acuerdo con el artículo 13 de la Constitución y la Ley 982 de 2005.

11. Finalmente, se considera que se satisface el presupuesto normativo. En efecto, las autoridades judiciales enunciaron las razones de índole constitucional, legal y jurisprudencial, en las que fundamentan su competencia para reclamar el conocimiento del asunto. Por una parte, el Juzgado Diecinueve Civil del Circuito de Medellín fundamentó su falta de competencia para tramitar de acción a partir del artículo 131 de la Constitución y los artículos 15 y 16 de la Ley 472 de 1998, así como decisiones de la Corte Constitucional y de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura. Asimismo, el Juzgado Veintidós Administrativo Oral de Medellín basó su posición en el artículo 3 del Decreto 960 de 1970 y en el artículo 15 de la Ley 472 de 1998, así como en una decisión de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura. En ese sentido, se concluye que las autoridades en conflicto exponen argumentos de carácter legal y jurisprudencial para fundamentar la falta de competencia para asumir del conocimiento de la presente acción popular.

3. La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conoce de las acciones populares presentadas contra las Notarías cuando se pretendan ajustes razonables para el acceso de personas con capacidades diversas

12. La acción popular está consagrada en el artículo 88 de la Constitución. Allí se dispuso la creación de esta acción pública, la cual se dirigirá hacia la protección de derechos e intereses colectivos, tales como la seguridad, el patrimonio, la salubridad pública, el ambiente, la moral administrativa, o la libertad de competencia económica entre otros derechos que el legislador determine.[9] Igualmente, tiene un carácter preventivo y, si fuese posible, restitutivo.[10] Sin embargo, delegó al legislador su regulación.[11] Por ello, el Congreso de la República expidió la Ley 472 de 1998, por medio de la cual se desarrolla el régimen procedimental de la acción popular.[12] Esta ley se compone de cinco títulos, entre los cuales se desarrollan sus principios generales, las disposiciones procesales y jurisdiccionales de las acciones populares y de grupo, el régimen probatorio de estas acciones, entre otras disposiciones. Respecto a la jurisdicción competente para asumir el conocimiento de esta acción constitucional, el artículo 15 de la Ley 472 de 1998 establece lo siguiente:

    “Artículo 15. Jurisdicción. La jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conocerá de los procesos que se susciten con ocasión del ejercicio de las Acciones Populares originadas en actos, acciones u omisiones de las entidades públicas y de las personas privadas que desempeñen funciones administrativas, de conformidad con lo dispuesto en las disposiciones vigentes sobre la materia

    En los demás casos, conocerá la jurisdicción ordinaria civil.”[13]

13. Así, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conoce de estas acciones cuando la controversia tenga origen en actos, acciones u omisiones de (i) las entidades públicas; y, (ii) los particulares que desempeñen funciones administrativas; mientras que la Jurisdicción Civil Ordinaria es la encargada de asumir el conocimiento en todos los demás asuntos. Esta disposición fue declarada exequible por la Corte Constitucional en la sentencia C-215 de 1999,[14] por dos razones. La primera consiste en que se desconocería el derecho fundamental al debido proceso, puesto que, los daños y perjuicios pueden tener origen en actuaciones propias de las autoridades públicas, así como de particulares,[15] es decir, el factor que define la jurisdicción competente es subjetivo. Por su parte, la segunda razón consiste en que, a partir de la lectura del artículo 88, la Constitución confirió un margen de configuración legislativa al Congreso de la República para desarrollar este asunto, el cual, en su momento, de acuerdo con la Corte Constitucional, lo realizó dentro del margen de razonabilidad.[16]

14. En consecuencia, de acuerdo con la Corte Constitucional, “la competencia de la jurisdicción administrativa para conocer de acciones populares, solo se activa a partir del cumplimiento de una de dos condiciones: (i) que la accionada sea una entidad pública o (ii) se trate de un particular que desarrolle funciones administrativas.”[17] En ese sentido, en caso de que no se configure alguna de los anteriores escenarios, el asunto le corresponde asumirlo a la jurisdicción ordinaria.

4. Criterios para determinar la jurisdicción competente para asumir el conocimiento de las acciones populares que se promuevan contra las notarías

15. La Constitución expresamente señala que la función notarial es un servicio público.[18] Asimismo, la jurisprudencia constitucional ha establecido que “los notarios no desarrollan únicamente un servicio público, sino que ejercen una actividad de interés general, que, si bien es distinta de las funciones estatales clásicas, a saber, la legislativa, la ejecutiva y la judicial, ha de ser calificada como una verdadera función pública (…)”.[19] En ese sentido, para la Corte, la actividad notarial es un servicio público,[20] que se encuentra a cargo de particulares que actúan bajo el principio de descentralización por colaboración;[21] aparejan el ejercicio de una función pública en tanto son depositarias de la fe pública y, para dichos efectos, se encuentran investidas de autoridad, sin que por ello adquieran el carácter de servidores públicos o de autoridades administrativas en sentido subjetivo u orgánico.[22]

16. La configuración normativa de la función pública notarial se encuentra en el Decreto 960 de 1970, donde, en su artículo 3°, enuncia las funciones que realizan los notarios en virtud de dicha función pública.[23] En el cumplimiento de estas funciones, los notarios se convierten en funcionarios públicos, aun cuando su naturaleza corresponde al régimen privado. En otras palabras, de conformidad con la Corte Constitucional, pese a realizar todas las anteriores funciones y potestades, los Notarios no adquieren el carácter de servidores públicos o de autoridades administrativas en sentido subjetivo u orgánico y, por tanto, la enunciación de estas funciones públicas es, asimismo, el agotamiento de la función pública notarial.

17. A partir de estas consideraciones, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, al momento de resolver un conflicto de jurisdicción -similar al aquí planteado-, expuso que las acciones populares que se dirijan contra las notarías donde se debaten asuntos sobre la planta física, la construcción del edificio y el respeto a normas de sismo resistencia, no tienen una relación directa con la prestación del servicio público notarial y, por tanto, es la Jurisdicción Civil Ordinaria la competente para asumir el conocimiento de dicha acción popular.[24]

18. Este criterio fue acogido por la Sala Plena de la Corte Constitucional. En efecto, en el Auto 614 de 2021,[25] la Corte expuso que, cuando se tratan de acciones contra una notaría, debe analizarse si la pretensión versa sobre las funciones públicas que desarrolla, según el Estatuto Notarial, con el objeto de establecer si actúa en el marco de su función administrativa y pública y, a partir de allí, determinar la jurisdicción competente.[26]

19. Sin embargo, respecto de las acciones populares presentadas contra notarías donde se discute la posibilidad de acceso de las personas con capacidades diversas a la función notarial, la Sala Plena de la Corte Constitucional se apartó del criterio fijado por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura. Al respecto, en el Auto 1100 de 2021,[27] se estableció que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para resolver controversias relacionadas con la adecuación de la infraestructura de una notaría para la prestación del servicio público a personas en situación de discapacidad.[28] De acuerdo con la Corte, los asuntos relacionados con la adecuación de la infraestructura y los ajustes razonables exigidos por medio de la acción popular con la finalidad de garantizar el acceso a las personas con capacidades diversas a esta función pública tienen una relación estrecha con la actividad notarial; en palabras de la Corte, “las adecuaciones y ajustes necesarios para que las personas en situación de discapacidad puedan acceder a los servicios notariales previstos en el artículo 3° del Decreto [Ley] 960 de 1970 se vinculan estrechamente con el desempeño de dicha función.”[29] Adicionalmente, la Corte consideró que el incumplimiento de las condiciones de accesibilidad podría imposibilitar la prestación efectiva del servicio público que prestan los notarios, en aquello que constituye una función administrativa.[30] Por ello, en la resolución del caso concreto -de un asunto similar al aquí planteado-, la Sala Plena de la Corte Constitucional consideró que le corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo continuar el conocimiento de una acción popular presentada contra una notaría donde se pretendía las adecuaciones y ajustes razonables para que las personas sordas y sordociegas puedas acceder a los servicios notariales.[31]

20. Posteriormente, la Sala Plena de la Corte Constitucional, mediante el Auto 018 de 2022,[32] reiteró la regla establecida en el Auto 1100 de 2021 en el marco de una acción popular presentada contra una Notaría debido a que no contaba con las instalaciones debidas y los ajustes razonables para que las personas sordas y sordociegas puedan acceder al servicio público notarial. En dicha oportunidad, la Corte Constitucional expuso que las acciones populares promovidas para la protección de los derechos colectivos y, de manera particular, en aquellos escenarios donde se pretende el desarrollo de adecuaciones para la prestación del servicio público notarial a favor de las personas con capacidades diversas está íntimamente relacionada con la función administrativa desarrollada por los notarios como particulares. En consecuencia, de acuerdo con el artículo 15 de la Ley 472 de 1998, es la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo la competente para asumir el conocimiento del presente asunto.

21. Una vez revisada la existencia de un conflicto de jurisdicción en el presente asunto, la Sala Plena de la Corte Constitucional considera que le corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo (Juzgado Veintidós Administrativo Oral de Medellín) quien debe continuar con el conocimiento de la acción popular presentada por G.H. contra la Notaría Novena de Medellín.

22. Al respecto, la demanda sostiene que la Notaría Novena de Medellín no cuenta con servicio de apoyo para personas sordas y sordociegas. Por tal motivo, no pueden acceder a los servicios notariales, de conformidad con lo establecido por la Ley 982 de 2005. Por ello, solicitó que se ordene a la Notaría Novena de Medellín (i) que contrate “un profesional intérprete y un profesional guía intérprete” en la planta de profesionales de la entidad demandada; y (ii) que se instalen señales sonoras, visuales y auditivas, tal y como lo dispone la Ley 982 de 2005; entre otras pretensiones.

23. Para la Corte, de conformidad con el Auto 1100 de 2021,[33] las adecuaciones o ajustes razonables solicitados por el accionante tienen una relación conexa con el acceso de las personas con capacidades diversas a la prestación del servicio notarial. En efecto, la Sala Plena de la Corte Constitucional evidencia que lo pretendido en la acción popular presentada por el señor G.H. contra la Notaría Novena de Medellín tiene como finalidad que las personas con capacidades diversas -personas sordas y sordociegas- tengan la posibilidad de acceder a servicios notariales. En ese sentido, las pretensiones de la demanda tienen una relación inescindible con el acceso a la función administrativa notarial y su desarrollo. Por ello, de conformidad con lo establecido por la jurisprudencia constitucional, le corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo asumir el conocimiento de la acción popular presentada por G.H. contra la Notaría Novena de Medellín.

24. Por lo anterior, como regla de decisión, la Sala Plena de la Corte Constitucional reitera que “las acciones populares que se presenten en contra de notarias para obtener las adecuaciones y ajustes razonables que permitan el acceso efectivo al servicio público de las personas en situación de discapacidad serán de competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Lo anterior, por cuanto dicha pretensión está inescindiblemente relacionada con el acceso a la función administrativa que cumplen estos particulares (en los términos del artículo 15 de la Ley 472 de 1998). Esto es, el desempeño de las atribuciones encomendadas a los notarios en su condición de fedatarios públicos previstas en el artículo 3° del Decreto-Ley 960 de 1970.”[34]

25. En consecuencia, la Sala Plena de la Corte Constitucional considera que el proceso de la acción popular promovido por el señor G.H. contra la Notaría Única del municipio de El Águila le corresponde resolverlo a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, es decir, al Juzgado Veintidós Administrativo Oral de Medellín, de conformidad con lo expuesto en la presente providencia.

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,