Auto nº 1101/22 de Corte Constitucional, 3 de Agosto de 2022
| Número de sentencia | 1101/22 |
| Fecha | 03 Agosto 2022 |
| Número de expediente | CJU-1494 |
| Materia | Derecho Constitucional |
Auto 1101/22
COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Acción de nulidad y restablecimiento del derecho de un acto administrativo propio
Referencia: Expediente CJU-1494
Conflicto de competencia entre jurisdicciones suscitado entre el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y el Juzgado 16 Laboral del Circuito de Bogotá
Magistrado ponente:
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Bogotá D. C., tres (3) de agosto de dos mil veintidós (2022)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial de la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente
AUTO
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El 16 de febrero de 2018, la Administradora Colombiana de Pensiones (en adelante Colpensiones) instauró ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Resolución No. 162677 del 9 de mayo de 2014. Por medio de esta resolución, Colpensiones reconoció una pensión de sobrevivientes dado el fallecimiento del señor P.C.A., en favor de la señora M.S.T. de Correa, cónyuge del fallecido.[1]
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El expediente fue repartido a la Subsección D de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Mediante Auto del 26 de septiembre de 2019, este Tribunal declaró probada la excepción de falta de jurisdicción para tramitar el asunto y ordenó remitir el expediente a los jueces laborales de Bogotá. Para sustentar su decisión, sostuvo que las normas de competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, consagradas en el artículo 104.4 de la Ley 1437 de 2011, señalan que solo los asuntos laborales referentes a la relación legal y reglamentaria de empleados públicos, son competencia de esta jurisdicción. En un segundo término, señaló que la excepción contemplada en el artículo 105.4, afirma que la jurisdicción de lo contencioso administrativo no conoce de asuntos laborales surgidos entre entidades públicas y sus trabajadores oficiales. Seguidamente, señaló que el artículo 152.2 ibidem establece que los tribunales administrativos conocen de las nulidades y restablecimientos del derecho de asuntos que no provengan de un contrato laboral. Afirmó que el artículo 2.4 de la Ley 712 de 2001 le otorga el conocimiento de las controversias sobre asuntos originados entre los afiliados, beneficiarios y usuarios, y las entidades administrativas o prestadoras, a la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral. Y, finalmente, se refirió a pronunciamientos de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado, considerando que el juez natural que conoce de controversias sobre pensión de sobrevivientes, siendo el causante un trabajador del sector privado, es la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral.[2]
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El 21 de octubre de 2019, el expediente fue repartido al Juzgado 16 Laboral del Circuito de Bogotá. Mediante auto del 13 de febrero de 2020, este juzgado rechazó la demanda por falta de competencia y promovió conflicto negativo de competencia, enviando las diligencias al Consejo Superior de la Judicatura para dirimir el conflicto. Afirmó que, si bien el artículo 2.4 de la Ley 712 de 2001 otorga la competencia general a la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral sobre las controversias entre afiliados y entidades administradoras, el artículo 97 de la Ley 1437 de 2011 señala que el conocimiento de la revocatoria de actos de carácter particular y concreto debe ser competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Posteriormente, señaló que el artículo 138 Ibidem sobre la nulidad de actos administrativos y el restablecimiento del derecho, es competencia exclusiva de esa jurisdicción. Finalmente, se refirió a pronunciamientos del Consejo Superior de la Judicatura, respecto del conocimiento de la acción de lesividad, como competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo,[3] y se refirió a pronunciamientos de la Corte Constitucional, en el que se afirma que la nulidad de un acto propio es competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo.[4]
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El expediente de la referencia fue enviado a la Corte Constitucional el 28 de septiembre de 2021. El 24 de mayo de 2022 fue repartido al magistrado sustanciador y remitido al despacho el 26 de mayo siguiente.
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Competencia
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De conformidad con lo previsto en los artículos 241.11 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015,[5] la Sala Plena de la Corte Constitucional está facultada para dirimir los conflictos de competencia entre jurisdicciones.
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Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones
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Esta Corporación ha señalado que los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”.[6]
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En ese sentido, en el Auto 155 de 2019, la Sala Plena precisó que se requieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de competencia entre jurisdicciones. Exigencias que en el presente caso se acreditan tal y como se demuestra a continuación:
Presupuesto
Contenido
Constatación
Subjetivo
La controversia debe ser suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones.[7]
El conflicto se suscitó entre una autoridad de la Jurisdicción Contencioso Administrativa y otra perteneciente a la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad Laboral.
Objetivo
Existencia de una causa judicial sobre la cual se desarrolle la controversia, lo que requiere constatar que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional.[8]
Existe una controversia entre el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y el Juzgado 16 Laboral del Circuito de Bogotá con respecto de cuál jurisdicción es la competente para conocer y resolver la acción de lesividad interpuesta por Colpensiones.
Normativo
Las autoridades involucradas en el conflicto de jurisdicciones deben haber manifestado expresamente las razones por las cuales se consideran competentes -o no- para conocer de dicha causa judicial.[9]
Tanto el Tribunal Administrativo de Cundinamarca como el Juzgado 16 Laboral del Circuito de Bogotá, acudieron a fundamentos legales para defender sus posturas sobre la falta de competencia. La primera señaló que, en virtud de lo dispuesto en los artículos 104.4, 105.4 y 152.2 de la Ley 1437 de 2011, y el artículo 2º de la Ley 712 de 2001, el asunto no es de competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo sino de los jueces laborales, habida cuenta de que el conocimiento de las controversias sobre asuntos originados entre los afiliados, beneficiarios y usuarios, y las entidades administrativas o prestadoras, son competencia de la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral. Por su parte, la segunda autoridad judicial manifestó que la demanda pretende la nulidad de un acto administrativo propio por parte de Colpensiones, siendo competencia de la jurisdicción contencioso administrativa, acorde a lo señalado en los artículos 97 y 137 de la Ley 1437 de 2011.
C.A. objeto de decisión y metodología
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Con base en lo anterior, la Corte dirimirá el conflicto entre Tribunal Administrativo de Cundinamarca y el Juzgado 16 Laboral del Circuito de Bogotá. En primer lugar, reiterará la regla de decisión fijada por esta Sala en relación con la competencia de la jurisdicción contenciosa administrativa en acciones en las cuales se pretenda la declaración de nulidad y el restablecimiento del derecho de un acto propio. En segundo lugar, resolverá el caso concreto.
La competencia para conocer de la demanda de Colpensiones es de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo
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La Sala Plena ha establecido que cuando una entidad pública demanda, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, un acto administrativo propio tras no obtener la autorización del titular para revocarlo directamente, el asunto es competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, incluso si el acto se pronuncia sobre derechos pensionales.[10] La Corte ha llegado a esta conclusión con base en los artículos 97 y 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Según el primero de ellos, si el titular no autoriza a la administración de manera previa, expresa y escrita para revocar directamente un acto administrativo de carácter particular que lo afecta, “deberá demandarlo ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.”[11] A su vez, según el artículo 104 del mismo código, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo resuelve los conflictos jurídicos relacionados con “actos (…) sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas (…)”.[12]
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En Auto 316 de 2021[13], la Sala Plena indicó que, en los casos en los que una institución pública o un fondo de naturaleza pública, que pretendan la nulidad y restablecimiento del derecho contra un acto propio, aun cuando su contenido material verse sobre asuntos laborales o de la seguridad social, el conocimiento del asunto le corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Esta doctrina se reiteró en los Autos 437,[14] 454,[15] y 384[16] de 2021, entre otros.
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Caso concreto
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La Sala Plena advierte que en el caso sub judice se presentó un conflicto de jurisdicciones entre el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y el Juzgado 16 Laboral del Circuito de Bogotá.
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Con base en las consideraciones planteadas, la Sala dirime el presente conflicto a favor del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, pues es la autoridad competente para conocer del presente asunto.
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Lo anterior, siguiendo la regla de decisión establecida en el Auto 316 de 2021, reiterada en Autos 437,[17] 384,[18] y 384 de 2021,[19] según la cual las entidades públicas deberán acudir a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, siempre que el objeto de la litis verse sobre la nulidad de su propio acto, aun cuando aquel defina asuntos de derecho laboral y de la seguridad social. En consecuencia, el medio de control interpuesto por parte de Colpensiones en contra de la de la Resolución No. 162677 del 9 de mayo de 2014, mediante la cual se reconoció una pensión de sobrevivientes, producto del fallecimiento del señor P.C.A. en favor de la señora M.S.T. de Correa, es competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
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Conforme a lo anterior, la Corte, con fundamento en lo previsto en los artículos 97 y 104 del CPACA, ordenará remitir el expediente al Tribunal Administrativo de Cundinamarca y ordena comunicar la presente decisión a los interesados.
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Regla de decisión. La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para conocer de una demanda presentada por una entidad pública, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, contra un acto administrativo propio tras no obtener la autorización del titular para revocarlo directamente, incluso si el acto se pronuncia sobre derechos pensionales.
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En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
PRIMERO.- DIRIMIR el conflicto negativo de competencia entre el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y el Juzgado 16 Laboral del Circuito de Bogotá, en el sentido de DECLARAR que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca es la autoridad competente para conocer del proceso judicial promovido por Colpensiones.
SEGUNDO.- REMITIR el expediente CJU-1494 al Tribunal Administrativo de Cundinamarca para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados y al Juzgado 16 Laboral del Circuito de Bogotá.
N., comuníquese y cúmplase.
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Presidenta
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
HERNÁN CORREA CARDOZO
Magistrado (E)
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Expediente Digital “01 – 1ER CUADERNO 2019-00723.pdf”, folio 14.
[2] Expediente Digital “01 – 1ER CUADERNO 2019-00723.pdf”, folio 69.
[3] Consejo Superior de la Judicatura, fallo del 28 de noviembre de 2017, Radicado No. 110010102000201702640.
[4] Expediente Digital “01 – 1ER CUADERNO 2019-00723.pdf”, folio 100.
[5] “Artículo 241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: (…) 11. Numeral adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 2 de 2015: Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones”.
[6] Cfr. Autos 345 de 2018, 328 de 2019, 452 de 2019 y 608 de 2019.
[7] En consecuencia, no habrá conflicto cuando: (a) sólo sea parte una autoridad; o (b) una de las partes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales (Cfr. Artículos 17, 18, 37 y 41 de la Ley 270 de 1996, así como 97 de la Ley 1957 de 2019).
[8] En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Cfr. Artículo 116 de la Constitución Política).
[9] Así pues, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que, a pesar de concurrir formalmente dos autoridades judiciales, alguna de ellas no ha rechazado su competencia o manifestado su intención de asumirla, o (b) la exposición sobre la competencia desplegada por las autoridades en conflicto no tiene, al menos aparentemente, fundamento normativo alguno al sustentarse únicamente en argumentos de mera conveniencia.
[10] Esta postura de la Corte Constitucional fue establecida por primera vez en el Auto 316 de 2021. Tal posición ha sido reiterada, entre muchos otros, en los autos 377, 382, 384, 385, 391, 393, 394, 396, 397, 399, 400, 402, 410, 411, 412, 431, 432, 434 y 437 de 2021. Esta es la hipótesis que doctrinaria y jurisprudencialmente se ha descrito con el concepto de acción de lesividad, que se refiere al escenario en el que la administración demanda un acto propio con el objetivo de defender los intereses de la Nación y proteger los recursos públicos, entre otros fines.
[11] Ley 1437 de 2011, artículo 97.
[12] Ley 1437 de 2011, artículo 104.
[13] Expediente CJU-489.
[14] Expediente CJU 838.
[15] Expediente CJU 866.
[16] Expediente CJU-377.
[17] Expediente CJU 838.
[18] Expediente CJU 866.
[19] Expediente CJU-377.
