Auto nº 1103/22 de Corte Constitucional, 3 de Agosto de 2022

1. El 9 de junio de 2017[1], H.M.G.E., a través de apoderado judicial, promovió demanda ordinaria laboral contra P. Compañía de Seguros (en adelante, P.). La demandante solicitó al juez: (i) declarar su condición de beneficiaria de la pensión de sobrevivientes en calidad de compañera permanente del señor J.A.S.C.; y (ii) ordenar a la demandada reconocer y pagar la prestación económica a partir del 1° de junio de 2017, así como los intereses moratorios respectivos[2].

   En primer lugar, la demandante aseguró que convivió en unión marital de hecho de forma permanente e ininterrumpida con el señor S.C., quien asumía los gastos de manutención de ella y su hijo[3].

   En segundo lugar, señaló que el señor J.A.S.C. estaba vinculado laboralmente al Departamento Administrativo de Seguridad (en adelante, DAS) en el cargo de detective. Indicó que su deceso se produjo mientras estaba desarrollando las funciones propias de su labor[4].

   En tercer lugar, relató que, mediante la Resolución 6999 del 16 de noviembre de 2010[5], P. reconoció la pensión de sobreviviente por el término de 20 años. Con el fin de reclamar dicha prestación, la señora G.E. presentó demanda judicial para declarar la existencia de la unión marital de hecho, y consecuentemente, la disolución y liquidación de la sociedad patrimonial. El proceso se tramitó en el Juzgado Primero de Familia de S.M.. Mediante sentencia del 20 de abril de 2015, ese despacho judicial declaró probada la excepción de mérito de “INEXISTENCIA DE LOS ELEMENTOS DE LA UNIÓN MARITAL DE HECHO”[6] propuesta por G.S.A., padre de J.A.S.C.. La decisión fue confirmada por la Sala Civil Familia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de S.M., en providencia del 12 de febrero de 2016[7]. P., luego de conocer la decisión, el 10 de octubre de 2016 retiró a la demandante de la nómina de pensionados.[8]

2. En consecuencia, la señora H.M.G.E. promovió proceso ordinario laboral contra P., en su calidad de administradora de riesgos laborales (ARL). Por reparto, la demanda correspondió al Juzgado Quinto Laboral del Circuito de S.M.[9]. Mediante Auto del 21 de junio de 2017[10], ese despacho declaró la falta de jurisdicción y ordenó la remisión del expediente a los juzgados administrativos del circuito de esa ciudad. Sostuvo que, el señor J.A.S.C. había trabajado para el DAS en el cargo de detective. Así, según el artículo 5° del Decreto 3135 de 1968[11], el causante ostentaba la calidad de empleado público y existía una relación legal y reglamentaria. En ese entendido, el asunto es de competencia de los jueces contenciosos administrativos en los términos del artículo 104.4 de la Ley 1437 de 2011[12].

3. Posteriormente, el expediente fue repartido al Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de S.M.. Mediante Auto del 9 de noviembre de 2017, ese despacho avocó conocimiento y ordenó a la actora adecuar la demanda[13]. El 27 de noviembre de 2017, el apoderado de la señora H.M.G.E. radicó la demanda subsanada[14].

4. Con Auto del 7 de mayo de 2018, el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de S.M. admitió la demanda[15].

5. El 4 de marzo de 2020, en desarrollo de la audiencia inicial[16], ese despacho declaró la falta de jurisdicción y ordenó remitir el expediente a la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura. Manifestó que, en los términos del artículo 2.4 de la Ley 712 de 2001[17] y la Sentencia C-1027 de 2002[18], las controversias que se originen al interior del Sistema de Seguridad Social Integral son de competencia de la jurisdicción ordinaria. Adicionalmente, indicó que, según los artículos 36[19] y 279[20] de la Ley 100 de 1993, el señor J.A.S.C. no se encontraba inmerso en el régimen de transición ni de excepción. Por lo expuesto, señaló que el conocimiento del asunto corresponde a la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral.

6. Mediante correo electrónico del 4 de octubre de 2021, la secretaría de ese despacho judicial envió el proceso a la Sala Disciplinaria del Consejo Seccional de Magdalena[21]. Esa autoridad, devolvió el expediente al juez contencioso administrativo. Al respecto, señaló que la competencia para resolver los conflictos negativos de jurisdicción “se encuentra en cabeza de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 2º del artículo 112 de la Ley 270 de 1993”[22].

7. El 7 de octubre de 2021, la secretaría del Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de S.M., remitió el proceso a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial. Mediante oficio No. SJ-ABH 34039 del 19 de octubre de 2021, esa Comisión devolvió el expediente al juzgado administrativo. Manifestó que, según el Acto Legislativo 02 del 2015, se le asignó a la Corte Constitucional la competencia para dirimir los conflictos que se susciten entre diferentes jurisdicciones.

8. Mediante correo electrónico del 21 de octubre de 2021, la secretaría del Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de S.M., envío el expediente a la Corte Constitucional[23].

9. El 24 de junio de 2022, la Sala Plena, en sesión virtual, repartió el asunto de la referencia a la Magistrada G.S.O.D.[24]. El 28 de junio de 2022, el expediente fue entregado al despacho a través del Sistema de Información Integrado de la Corte Constitucional –SIICOR–.

Competencia

1. La Corte Constitucional es competente para resolver todos los conflictos de competencia entre jurisdicciones[25], de conformidad con el artículo 241.11 de la Carta[26].

   Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones[27]

2. Esta Corporación ha señalado que los conflictos de jurisdicción son controversias de tipo procesal en las que varios jueces de distintas jurisdicciones (i) se rehúsan a asumir el conocimiento de un mismo asunto por falta de competencia (conflicto negativo de jurisdicción) o (ii) pretenden resolver la controversia al considerar que tienen plena competencia (conflicto positivo de jurisdicción)[28].

3. En este sentido, el Auto 155 de 2019[29] precisó que se requieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de jurisdicción, a saber:

   (i) Presupuesto subjetivo: exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones[30].

   (ii) Presupuesto objetivo: requiere la existencia de una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia. En otras palabras, debe estar acreditado el desarrollo de un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional[31].

   (iii) Presupuesto normativo: las autoridades judiciales en colisión deben manifestar expresamente las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran o no competentes para conocer la controversia[32].

4. En el asunto de la referencia se satisfacen los anteriores presupuestos porque:

   (i) El conflicto negativo se suscita entre una autoridad que hace parte de la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral (Juzgado Quinto Laboral del Circuito de S.M.), y otra de la jurisdicción de lo contencioso administrativo (Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de S.M.).

   (ii) Existe una controversia entre el Juzgado Quinto Laboral del Circuito de S.M. y el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de la misma ciudad, en relación con la autoridad competente para conocer el proceso promovido por H.M.G.E. contra P. Compañía de Seguros. El propósito de la demanda es: (i) declarar a la demandante beneficiaria de la pensión de sobreviviente en calidad de compañera permanente del causante, y (ii) en consecuencia, que P. reconozca y pague la prestación económica solicitada.

   (iii) Ambos despachos enuncian fundamentos de índole legal que soportan sus posiciones, dirigidas a negar su competencia en relación con el asunto. De una parte, el Juzgado Quinto Laboral del Circuito de S.M. sostuvo que, el causante trabajaba para el DAS en el cargo de detective. Por lo que su vinculación laboral y de seguridad social es propia de un empleado público. Bajo ese entendido, se cumplen los presupuestos del artículo 104.4 de la Ley 1437 de 2011 para que la jurisdicción de lo contencioso administrativo conozca de la controversia. De otra, el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de S.M. argumentó que la competencia es de la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral, debido a: (i) la prestación económica que se persigue tiene origen en el Sistema General de Seguridad Social, (ii) el señor S.C. no hace parte del régimen de transición ni de excepción que contempla los artículos 36 y 279 de la Ley 100 de 1993, y (iii) de acuerdo con la jurisprudencia, concluyó que las controversias que se originen al interior del Sistema General de Seguridad Social son de competencia de la jurisdicción ordinaria.

   Asunto objeto de decisión y metodología

5. Con fundamento en lo anterior, la Corte dirimirá el conflicto negativo de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado Quinto Laboral del Circuito de S.M. y el Juzgado Sexto Administrativo Circuito de la misma ciudad. Para ello, hará referencia a: (i) la competencia de la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral y de la seguridad social; (ii) las atribuciones de la jurisdicción de lo contencioso administrativo en materia de seguridad social; y (iii) la distribución de competencias en materia de pensión de sobrevivientes. Posteriormente, resolverá el caso concreto.

   La cláusula general de competencia de la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral y de la seguridad social[33]

6. Según el artículo 12[34] de la Ley 270 de 1996, la jurisdicción ordinaria conoce de todos los asuntos que no estén asignados a otra jurisdicción. Por su parte, el artículo 2.4 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social establece que la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral, estudiará los casos relacionados con las “controversias relativas a la prestación de los servicios de la seguridad social que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras, salvo los de responsabilidad médica y los relacionados con contratos”.

7. De acuerdo con lo anterior, en principio, le corresponde a la jurisdicción ordinaria laboral conocer acerca de todas las controversias relativas a los servicios de la seguridad social, salvo: (i) que se relacionen con responsabilidad médica o contratos, o (ii) que la competencia haya sido atribuida por el Legislador a otra jurisdicción.

   La competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo en materia de seguridad social

8. El artículo 104 del CPACA establece que la jurisdicción de lo contencioso administrativo está instituida para conocer “de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa”.

   Asimismo, el numeral 4º de esa normativa consagra que aquella jurisdicción también asumirá los procesos “relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado, y la seguridad social de los mismos, cuando dicho régimen esté administrado por una persona de derecho público”[35]. En consonancia con esta disposición, el artículo 105, numeral 4° del mencionado estatuto dispone que la jurisdicción de lo contencioso administrativo no conocerá de “los conflictos de carácter laboral surgidos entre las entidades públicas y sus trabajadores oficiales”.

9. Por lo anterior, tanto esta Corporación[36] como la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura[37], han determinado que la jurisdicción de lo contencioso administrativo conoce únicamente de aquellas controversias de la seguridad social que se susciten entre empleados públicos y las entidades de derecho público que administren su régimen de seguridad social. Esto, de acuerdo con lo consagrado en el numeral 4º del artículo 104 del CPACA.

   En relación con el primer factor, conviene anotar que un empleado público es quien tiene una vinculación legal y reglamentaria con una entidad de derecho público. En tal caso, es el propio ordenamiento jurídico el que define las condiciones en las que prestará sus servicios, y no un contrato suscrito por las partes. Además, su vinculación se materializa a través de un acto de nombramiento y la suscripción de un acta de posesión. A su turno, una entidad pública, es “todo órgano, organismo o entidad estatal, con independencia de su denominación; las sociedades o empresas en las que el Estado tenga una participación igual o superior al 50% de su capital; y los entes con aportes o participación estatal igual o superior al 50%”.[38]

10. Con base en lo expuesto, la jurisdicción contencioso administrativa es competente, en materia de prestaciones derivadas de la seguridad social, únicamente en aquellos casos en los que: i) está involucrado un empleado público y ii) su régimen es administrado por una persona de derecho público. De lo contrario, en aplicación de la cláusula general de competencia, será la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral, la que conozca de los demás procesos relativos a la seguridad social de los trabajadores oficiales, independientes y del sector privado, sin considerar la naturaleza privada o pública de la entidad demandada.

    La distribución de competencias en materia de pensión de sobrevivientes

11. A partir de las reglas anteriormente expuestas, la Sala Plena de esta Corporación ha establecido que, para evaluar la jurisdicción que debe conocer de una solicitud de reconocimiento y pago de pensión de sobrevivientes, es necesario evaluar la forma de vinculación del causante, al momento de la causación de la prestación[39], para establecer, en forma preliminar, si tenía la calidad de empleado público.

    Sin embargo, cuando la causación es posterior a la finalización del vínculo del trabajador, la Sala Plena ha sostenido que es necesario analizar la última vinculación laboral del servidor público[40].

12. En el Auto 733A de 2021[41], en concordancia con lo dispuesto en el Auto 356 de 2021[42], esta Corte estableció que, en aquellos casos en los que se discute el reconocimiento o reliquidación de una pensión de sobrevivientes, los dos elementos concurrentes enunciados deben ser revisados al momento en el que se causa la prestación. Así, si para el momento del deceso el afiliado era empleado público[43] y, además, estaba afiliado, en el Sistema de Seguridad Social, a una entidad de derecho público, la jurisdicción de lo contencioso administrativo debe resolver la demanda formulada por sus beneficiarios. En ese sentido, la Sala Plena fijó en esa oportunidad la siguiente regla de decisión:

    “El conocimiento de las controversias judiciales en las que se discutan asuntos de la seguridad social de empleados públicos, relacionados con la pensión de sobrevivientes, corresponde a los jueces contencioso administrativos siempre y cuando se verifique (i) la naturaleza de ese vínculo al momento en que se causó la prestación, y (ii) que el régimen al que estaba afiliado el servidor era administrado por una persona de derecho público.”[44]

13. En suma, cuando el objeto de la controversia se relacione con la pensión de sobrevivientes causada o requerida a partir de los aportes de un trabajador que, prima facie, se desempeñó como empleado público, se debe verificar: (i) la naturaleza del vínculo al momento en que se causó la prestación, y (ii) si el régimen al que estaba afiliado el servidor es administrado por una persona de derecho público. En el caso que dicho régimen sea administrado por una persona de derecho privado, el estudio del caso corresponde a los jueces laborales por virtud de la cláusula general de competencia y de la competencia general de la especialidad laboral, según lo señalado en los numerales 4º y 5º del artículo 2° de la Ley 712 de 2001.

14. La Sala Plena constata que, en el presente caso:

(i) Se generó un conflicto entre una autoridad de la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral (Juzgado Quinto Laboral del Circuito de S.M.) y otra de la jurisdicción de lo contencioso administrativo (Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de S.M.), de acuerdo con los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo, analizados en los fundamentos jurídicos 3 y 4 de esta providencia.

(ii) Con base en lo anterior, la Sala dirime el presente conflicto negativo de jurisdicción en el sentido de determinar que el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de S.M. es la autoridad competente para conocer del proceso promovido por H.M.G.E. contra P. Compañía de Seguros. Lo anterior, con base en los siguientes fundamentos:

El propósito de la demanda es declarar el reconocimiento de una pensión de sobrevivientes, derivada del fallecimiento del señor J.A.S.C., aparentemente en cumplimiento de sus funciones como Detective del antiguo DAS. En primer lugar, es pertinente señalar que, de acuerdo con el artículo 5º del Decreto 3135 de 1968[45], las personas que presten servicios en los departamentos administrativos son empleados públicos. En este caso, el señor S.C. se desempeñó como Detective del extinto Departamento Administrativo de Seguridad (DAS). De las pruebas que obran en el expediente, no es posible concluir que sus labores correspondieran a la construcción y sostenimiento de obras públicas. Por lo tanto, la Sala concluye que el señor S.C. estaba vinculado a la entidad como empleado público[46], por cuanto esta es la regla general de vinculación[47] de los servidores que se desempeñan en los departamentos administrativos.

En segundo lugar, el causante, desde agosto de 2008 y hasta su fallecimiento, se encontraba afiliado a P. en materia de riesgos laborales[48]. Dicha entidad, que funge como demandada, es una sociedad en la que participa mayoritariamente el Estado, sometida al régimen de Empresa Industrial y Comercial del Estado. Por tanto, es una entidad pública en los términos del parágrafo del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011.

En ese entendido, se cumplen los requisitos exigidos por el numeral 4º del artículo 104 del CPACA y el asunto se enmarca en la regla fijada en los Autos 356 y 733A de 2021. Ello, debido a que (i) el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes correspondería a una persona de derecho público, P. Compañía de Seguros, y (ii) el causante, prima facie y de acuerdo con la regla general de vinculación de la entidad, tuvo la calidad de empleado público cuando falleció, momento en el cual, en principio, se causó el alegado derecho. Esta conclusión encuentra sustento en la pretensión de la demanda, pues la compañera permanente supérstite solicita el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes y dentro del litigio no se cuestiona la calidad de empleado público, que se presume de acuerdo con el artículo 5º del Decreto 3135 de 1968.

(iii) Así las cosas, la Corte asignará a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, la competencia para conocer la demanda debatida, de conformidad con el artículo 104.4 de la Ley 1437 de 2011. Por lo tanto, ordenará remitir el expediente al Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de S.M., para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados.

Regla de decisión: “El conocimiento de las controversias judiciales en las que se discutan asuntos de la seguridad social de empleados públicos, relacionados con la pensión de sobrevivientes, corresponde a los jueces contencioso administrativos siempre y cuando se verifique (i) la naturaleza de ese vínculo al momento en que se causó la prestación, y (ii) que el régimen al que estaba afiliado el servidor era administrado por una persona de derecho público”[49].

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,