Auto nº 1111/22 de Corte Constitucional, 3 de Agosto de 2022
| Número de sentencia | 1111/22 |
| Fecha | 03 Agosto 2022 |
| Número de expediente | CJU-1672 |
| Materia | Derecho Constitucional |
Auto 1111/22
COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Acción de nulidad y restablecimiento del derecho de un acto administrativo propio
R.erencia: Expediente CJU-1672.
Conflicto de jurisdicción suscitado entre el Juzgado Décimo Administrativo del Circuito de Bogotá y el Juzgado Veinticinco Laboral del Circuito de la misma ciudad.
Magistrado Sustanciador (E):
HERNÁN CORREA CARDOZO
Bogotá D.C., tres (03) de agosto de dos mil veintidós (2022)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, en especial la prevista en el artículo 241.11 de la Carta, profiere el siguiente
AUTO
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El 13 de octubre de 2014[1], la Administradora Colombiana de Pensiones (en adelante, Colpensiones), expidió la Resolución No. GNR 362918 de la misma fecha, por medio de la cual reconoció la pensión de vejez a la señora A.C. de T. a partir del 1° de octubre de 2014. Contra esa decisión, la beneficiaria presentó recursos de reposición y apelación. Mediante las resoluciones No. GNR 66050 del 7 de marzo de 2015 y No. VPB 52438 del 14 de julio del mismo año, la administradora confirmó la resolución recurrida.[2]
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El 5 de junio de 2017, esa misma entidad con Resolución No. DIR 7253[3] revocó los actos administrativos enunciados y negó la prestación económica reconocida. Lo anterior, como resultado de la investigación administrativa especial No. 0315-2015, adelantada por el oficial de cumplimiento de COLPENSIONES, que concluyó que la señora C. de T. no cumplió con el requisito de semanas cotizadas para acceder al reconocimiento de la pensión de vejez[4].
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En consecuencia, COLPENSIONES expidió la Resolución No. SUB 95916 del 13 de junio de 2017[5], con la que ordenó a la señora C. de T. la devolución de los recursos girados entre el 1° de octubre de 2014 y 30 de mayo de 2017 a título de mesadas pensionales, así como el reintegro de las sumas pagadas por concepto de retroactivo y aportes a salud. La decisión fue objeto de recursos de reposición y apelación por parte de la afectada y mediante las resoluciones No. 233970 del 23 de octubre de 2017[6] y No. DIR19692 del 8 de noviembre de 2017[7], la entidad confirmó el acto recurrido.
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El 11 de octubre de 2017, la señora A.C. de T. promovió acción de tutela contra COLPENSIONES. Mediante sentencia del 25 de octubre de 2017, el Juzgado Veintidós Administrativo del Circuito de Bogotá concedió el amparo solicitado, como mecanismo transitorio. En consecuencia, suspendió los efectos de la Resolución No. SUB 95916 del 13 de junio de 2017 y ordenó restablecer el pago de la prestación económica a favor de la accionante. Señaló que los efectos de dicho fallo van hasta la ejecutoria de la sentencia que resuelva la demanda de nulidad y restablecimiento que debe promover la actora contra el acto administrativo que negó la prestación económica. Advirtió que, en caso de que la señora C. no cumpla con lo establecido, cesaría el amparo transitorio.
La entidad accionada impugnó la decisión del a quo y mediante providencia del 12 de diciembre de 2017, la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca adicionó y modificó el numeral primero de la sentencia. En tal sentido, la decisión de segunda instancia dispuso que, además de promover el respectivo medio de control de nulidad y restablecimiento, la accionante debía solicitar la medida provisional de suspensión de las resoluciones números DIR 7253 del 5 de junio del 2017 y SUB 95916 del 13 de junio de 2017. En cumplimiento de lo anterior, el 12 de enero de 2018, COLPENSIONES expidió la Resolución No. SUB 5913[8], mediante la cual, restableció la pensión de vejez a la señora C. de T. a partir del 1° de junio de 2017.
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El 5 de diciembre de 2019[9], COLPENSIONES en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, presentó demanda contra la señora A.C. de T.. El propósito de la demanda es declarar la nulidad de las resoluciones (i) GNR 362918 del 13 octubre de 2014, con la que se reconoció la pensión de vejez a la demandada; y (ii) SUB 5913 del 12 de enero de 2018, a través de la cual se restableció el pago de la prestación económica a favor de la beneficiaria, a partir del 1° de junio de 2017. Este último acto administrativo se profirió en cumplimiento de las sentencias dictadas dentro de la acción constitucional promovida por la señora C. de T..
A título de restablecimiento del derecho, la entidad solicitó el reintegro de las sumas pagadas a favor de la demandada por concepto de mesadas pensionales debidamente indexadas.
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Por reparto, conoció de la demanda el Juzgado Décimo Administrativo del Circuito de Bogotá. Mediante Auto del 6 de agosto de 2020[10], ese despacho declaró su falta de jurisdicción para conocer el asunto y ordenó remitir el proceso a los juzgados laborales del circuito de Bogotá. Sostuvo que, de acuerdo con el material probatorio allegado al expediente, la última empresa en la que trabajó la demandada es de naturaleza privada. Por lo tanto, en virtud de lo dispuesto en el artículo 2.1[11] de la Ley 712 de 2001, la controversia se originó directa o indirectamente en un contrato de trabajo.
Contra dicha decisión, la apoderada de COLPENSIONES presentó recurso de reposición. Señaló que la demanda se dirige “única y exclusivamente frente al acto administrativo” que es contrario a derecho. En ese sentido, no es relevante si el demandado tiene o no la calidad de servidor público, pues se trata de una acción de lesividad que es de competencia del juez contencioso administrativo.[12] Mediante Auto del 12 de noviembre de 2020, el Juzgado Décimo Administrativo del Circuito de Bogotá negó el recurso por extemporáneo.[13]
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Efectuada la remisión, por reparto le correspondió conocer del proceso al Juzgado Veinticinco Laboral del Circuito de Bogotá. Mediante Auto del 8 de noviembre de 2021[14], esa autoridad judicial propuso conflicto negativo de jurisdicción y ordenó remitir el expediente a la Corte Constitucional. Señaló que, la demandante pretende la nulidad de sus propios actos administrativos en ejercicio de la acción de lesividad, a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. En ese sentido, citó la Sentencia del 22 de junio de 2001, proferida por la Sección Tercera del Consejo de Estado[15], en la que indicó: “La administración cuando advierte que expidió un acto administrativo particular que otorgó derechos a los particulares puede discutir su legalidad ante el juez administrativo; se constituye pues en demandante de su propio acto, posición procesal que la doctrina española ha calificado como la acción de lesividad (…)”.[16] Conforme a lo anterior, manifestó la falta de competencia para conocer del asunto.
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Mediante correo electrónico del 18 de noviembre de 2021, la secretaría de ese despacho judicial envió el proceso a la Corte Constitucional[17].
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El 24 de junio de 2022, la Sala Plena, en sesión virtual, repartió el asunto de la referencia a la Magistrada G.S.O.D.[18]. El 28 de junio de 2022, el expediente fue entregado al despacho a través del Sistema de Información Integrado de la Corte Constitucional –SIICOR–.
Competencia
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La Corte Constitucional es competente para resolver todos los conflictos de competencia entre jurisdicciones[19], de conformidad con el artículo 241.11 de la Carta[20].
Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones[21]
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Esta Corporación ha señalado que los conflictos de jurisdicción son controversias de tipo procesal en las que varios jueces de distintas jurisdicciones (i) se rehúsan a asumir el conocimiento de un mismo asunto por falta de competencia (conflicto negativo de jurisdicción) o (ii) pretenden resolver la controversia al considerar que tienen plena competencia (conflicto positivo de jurisdicción)[22].
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En este sentido, el Auto 155 de 2019[23] precisó que se requieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de jurisdicción, a saber:
(i) Presupuesto subjetivo: exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones[24].
(ii) Presupuesto objetivo: requiere la existencia una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia. En otras palabras, debe estar acreditado el desarrollo de un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional[25].
(iii) Presupuesto normativo: las autoridades judiciales en colisión deben manifestar expresamente las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran o no competentes para conocer la controversia[26].
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En el asunto de la referencia se satisfacen los anteriores presupuestos porque:
(i) El conflicto negativo se suscita entre una autoridad que hace parte de la jurisdicción contencioso administrativa (Juzgado Décimo Administrativo del Circuito de Bogotá), y otra de la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral (Juzgado Veinticinco Laboral del Circuito de Bogotá).
(ii) Existe una controversia entre el Juzgado Décimo Administrativo del Circuito de Bogotá y el Juzgado Veinticinco Laboral del Circuito de la misma ciudad, en relación con la autoridad competente para conocer del proceso promovido por COLPENSIONES contra A.C. de T.. El propósito de la demanda es declarar la nulidad de las resoluciones (i) GNR 362918 del 13 octubre de 2014, y (ii) SUB 5913 del 12 de enero de 2018, a través de las cuales la entidad demandante reconoció y ordenó el pago de la prestación económica a favor de la demandada. A título de restablecimiento, la entidad solicitó el reintegro de las sumas pagadas a favor de la beneficiaria por concepto de mesadas pensionales debidamente indexadas.
(iii) Ambos despachos enuncian fundamentos de índole legal que soportan sus posiciones, dirigidas a negar su competencia en relación con el asunto. De una parte, el Juzgado Décimo Administrativo del Circuito de Bogotá fundamentó su posición en que la última vinculación de la demandada fue con una entidad privada mediante un contrato laboral. Por lo tanto, el proceso corresponde a la jurisdicción ordinaria, en los términos del artículo 2° de la Ley 712 de 2001. De otra, el Juzgado Veinticinco Laboral del Circuito de Bogotá argumentó que la competencia es de la jurisdicción contencioso administrativa. Ello, en razón a la sentencia del 22 de junio del 2001 proferida por la Sección Tercera del Consejo de Estado, según la cual, la entidad puede demandar en acción de lesividad su propio acto. En tal sentido, sustentó la competencia del juez contencioso administrativo como autoridad competente para estudiar la legalidad de la actuación, que culmina con el acto administrativo que se demanda.
Asunto objeto de decisión y metodología
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Con fundamento en lo anterior, la Corte dirimirá el conflicto negativo de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado Décimo Administrativo del Circuito de Bogotá y el Juzgado Veinticinco Laboral del Circuito de la misma ciudad. Para ello: (i) reiterará la regla de decisión fijada por la Sala Plena en relación con la competencia de la jurisdicción contencioso administrativa en materia de acciones de nulidad y restablecimiento del derecho contra un acto propio relativo a la seguridad social. Con base en ella, (ii) resolverá el caso concreto.
La competencia de la jurisdicción contencioso administrativa en materia de acciones de nulidad y restablecimiento del derecho contra un acto propio
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Mediante Auto 316 de 2021[27], la Sala Plena de esta Corporación sostuvo que, en los eventos en que una institución pública de seguridad social o un fondo de naturaleza pública a cargo del reconocimiento y/o pago de pensiones presenta una acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra un acto propio, el conocimiento del asunto le corresponde a la jurisdicción contencioso administrativa.
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La Corte señaló que, cuando el conflicto versa sobre un tema de seguridad social pero el objeto de la controversia es la nulidad de un acto administrativo que reconoció un derecho específico y concreto, las entidades públicas deben demandar sus propios actos ante la jurisdicción contencioso administrativa. Lo anterior, porque: (i) el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho hace parte de una habilitación expresa establecida en los artículos 97[28] y 138[29] de la Ley 1437 de 2011; (ii) dicha atribución está dirigida a sujetos determinados como son las autoridades administrativas; y (iii) mediante esa vía procesal se les permite impugnar actos administrativos de carácter particular y concreto. Lo expuesto, con el fin proteger el interés del patrimonio público y derechos colectivos o subjetivos de la Administración[30].
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En esa medida, es aplicable a estos asuntos el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, el cual establece que jurisdicción de lo contencioso administrativo conocerá las controversias suscitadas por “actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa”.
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La Sala Plena constata que, en el presente caso:
(i) Se generó un conflicto entre una autoridad de la jurisdicción contencioso administrativa (Juzgado Décimo Administrativo del Circuito de Bogotá) y otra de la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral (Juzgado Veinticinco Laboral del Circuito de Bogotá), de acuerdo con los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo, analizados en los fundamentos jurídicos 3 y 4 de esta providencia.
(ii) Con base en lo anterior, la Sala dirime el presente conflicto negativo de jurisdicción en el sentido de determinar que el Juzgado Décimo Administrativo del Circuito de Bogotá es la autoridad competente para conocer del proceso promovido por COLPENSIONES contra la señora A.C. de T..
(iii) Ello en aplicación de la regla de decisión fijada por la Sala Plena en el Auto 316 de 2021[31] según la cual cuando las entidades públicas solicitan la nulidad de su propio acto, aunque el mismo verse sobre una materia de derecho laboral y de la seguridad social, el estudio del asunto será de competencia de la jurisdicción contencioso administrativa.
(iv) Así las cosas, la Corte asignará a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, la competencia para conocer la demanda debatida, de conformidad con los artículos 97 y 104 de la Ley 1437 de 2011. Por lo tanto, ordenará remitir el expediente al Juzgado Décimo Administrativo del Circuito de Bogotá, para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados.
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
Primero. DIRIMIR el conflicto negativo de jurisdicciones entre el Juzgado Décimo Administrativo del Circuito de Bogotá y el Juzgado Veinticinco Laboral del Circuito de Bogotá, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado Décimo Administrativo del Circuito de Bogotá es la autoridad competente para conocer del proceso promovido por COLPENSIONES contra A.C. de T..
Segundo. REMITIR el expediente CJU-1672 al Juzgado Décimo Administrativo del Circuito de Bogotá para lo de su competencia y para que comunique esta providencia al Juzgado Veinticinco Laboral del Circuito de Bogotá y a los interesados dentro del trámite judicial correspondiente.
N., comuníquese y cúmplase.
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Presidenta
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
HERNÁN CORREA CARDOZO
Magistrado (E)
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Expediente digital, CJU-1672. Archivo denominado “2019-00477 REMITE LABORALES.pdf” folios 25 a 30.
[2] Expediente digital, CJU-1672. Archivo denominado “2019-00477 REMITE LABORALES.pdf” folio 3.
[3] Expediente digital, CJU-1672. Archivo denominado “2019-00477 REMITE LABORALES.pdf” folios 31 a 42.
[4] Expediente digital, CJU-1672. Archivo denominado “2019-00477 REMITE LABORALES.pdf” folio 3.
[5] Expediente digital, CJU-1672. Archivo denominado “2019-00477 REMITE LABORALES.pdf” folios 52 a 58.
[6] Expediente digital, CJU-1672. Archivo denominado “2019-00477 REMITE LABORALES.pdf” folios 43 a 51.
[7] Expediente digital, CJU-1672. Archivo denominado “2019-00477 REMITE LABORALES.pdf” folios 59 a 67.
[8] Expediente digital, CJU-1672. Archivo denominado “2019-00477 REMITE LABORALES.pdf” folios 69 a 74.
[9] Expediente digital, CJU-1672. Archivo denominado “2019-00477 REMITE LABORALES.pdf” folio 23.
[10] Expediente digital, CJU-1672. Archivo denominado “2019-00477 REMITE LABORALES.pdf” folios 101 a 102.
[11] Artículo 2o. Competencia General. La Jurisdicción Ordinaria, en sus especialidades laboral y de seguridad social conoce de: (…) 1. Los conflictos jurídicos que se originen directa o indirectamente en el contrato de trabajo.
[12] Expediente digital, CJU-1672. Archivo denominado “2019-00477 REMITE LABORALES.pdf” folios 103 a 106.
[13] Expediente digital, CJU-1672. Archivo denominado “2019-00477 REMITE LABORALES.pdf” folios 108 a 110.
[14] Expediente digital, CJU-1672. Archivo denominado “2020-623 OFICIO Y AUTOS ENVIAR CORTE CONSTITUCIONAL - CONFLICTO.pdf”.
[15] Sentencia de la Sección Tercera del Consejo de Estado, 22 de junio de 2001, radicado interno No. 2026641
13172 M.J.M.C.B..
[16] Expediente digital, CJU-1672. Archivo denominado “2020-623 OFICIO Y AUTOS ENVIAR CORTE CONSTITUCIONAL - CONFLICTO.pdf” folio 3.
[17] Expediente digital, CJU-1672. Archivo denominado “Correo remisorio y Link.pdf 1”.
[18] Expediente digital, CJU-1602. Archivo denominado “Constancia de Reparto CJU-1672.pdf”. Debido a que, el 4 de julio de 2022 culminó el periodo constitucional de la Magistrada G.S.O.D., el asunto pasó a conocimiento del Magistrado encargado H.C.C..
[19] En el diseño original de la Constitución, la función de resolver los conflictos entre distintas jurisdicciones se encontraba a cargo del Consejo Superior de la Judicatura. Sin embargo, en virtud del artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015, la referida atribución fue asignada a la Corte. En su momento, este Tribunal determinó que asumiría esta competencia únicamente cuando “(…) la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura haya cesado de manera definitiva en el ejercicio de sus funciones” (Auto 278 de 2015, M.L.G.G.P.. Con todo, la Corte consideró que era competente para resolver las controversias entre la Jurisdicción Especial para la Paz (JEP) y las demás autoridades que administran justicia. Lo anterior, porque la atribución del Consejo Superior de la Judicatura se limitaba a los asuntos que, en algún momento, fueron de su competencia. La entrada en funcionamiento de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial ocurrió el 13 de enero de 2021. Por lo tanto, a partir de ese momento, corresponde a esta Corporación decidir la totalidad de los conflictos de jurisdicción.
[20] “Artículo 241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: (…) 11. Numeral adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 2 de 2015: Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones”.
[21] Las consideraciones contenidas en el presente capítulo fueron parcialmente retomadas de los Autos 332 y 130 de 2020 y 328 de 2019, con ponencia de la magistrada G.S.O.D..
[22] Autos 345 de 2018, M.L.G.G.P.; 328 de 2019, M.G.S.O.D. y 452 de 2019, M.G.S.O.D..
[23] M.L.G.G.P..
[24] En consecuencia, no habrá conflicto cuando: (a) solo sea parte una autoridad; o (b) una de las partes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales.
[25] En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Cfr. Artículo 116 de la Constitución).
[26] Así pues, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que, a pesar de concurrir formalmente dos autoridades judiciales, alguna de ellas no ha rechazado su competencia o manifestado su intención de asumirla; o (b) la exposición sobre la competencia que presentan las autoridades en conflicto no tiene, al menos aparentemente, fundamento normativo alguno, sino que se sustenta únicamente en argumentos de mera conveniencia.
[27] Expediente CJU-489. M.C.P.S.. S.V. de la magistrada D.F.R.. En este caso, COLPENSIONES interpuso medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la resolución mediante la cual reconoció la pensión de sobrevivientes de un trabajador privado y el pago del retroactivo. La administradora de pensiones pretendió la declaratoria de nulidad del acto administrativo porque, al liquidar el retroactivo, no dedujo el valor correspondiente a salud. Asimismo, solicitó ordenar el reintegro de las diferencias pensionales correspondientes, como medida de restablecimiento del derecho.
[28] R.. de nota al pie 9.
[29] “Artículo 138. Nulidad y restablecimiento del derecho. Toda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo particular, expreso o presunto, y se le restablezca el derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño. (…)”.
[30] Auto 316 de 2021, expediente CJU-489, reiterado en los Autos 382 y 384 de 2021, M.J.F.R.C..
[31] R. de decisión del Auto 316 de 2021: “Cuando la administración demanda un acto de su propia autoría, el estudio del asunto será competencia de la jurisdicción contencioso administrativa, con fundamento en lo dispuesto por los artículos 97 y 104 de la Ley 1437 de 2011, aunque el respectivo acto administrativo trate de una materia de seguridad social”.
