Auto nº 1113/22 de Corte Constitucional, 3 de Agosto de 2022
| Ponente | Hernán Correa Cardozo |
| Fecha de Resolución | 3 de Agosto de 2022 |
| Emisor | Corte Constitucional |
| Expediente | CJU-1732 |
Auto 1113/22
COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Acción de nulidad y restablecimiento del derecho de un acto administrativo propio
R.erencia: Expediente CJU-1732.
Conflicto de jurisdicción suscitado entre el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Cali y el Juzgado Sexto Laboral del Circuito de la misma ciudad.
Magistrado Sustanciador (E):
HERNÁN CORREA CARDOZO
Bogotá D.C., tres (03) de agosto de dos mil veintidós (2022)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, en especial la prevista en el artículo 241.11 de la Carta, profiere el siguiente
AUTO
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El 19 de agosto de 2020[1], la Administradora Colombiana de Pensiones (en adelante, “COLPENSIONES”) a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, promovió demanda contra D.F.C.Z.. La entidad pretende la nulidad de la Resolución No. GNR 35788 del 30 de enero de 2017, por medio de la cual, reconoció y ordenó el pago de un auxilio funerario a favor del demandado, con ocasión al fallecimiento de M.B.Q. de G..[2]
La entidad formuló el citado medio de control, en virtud de la investigación administrativa especial No. 311-18, adelantada por la Gerencia de Prevención del Fraude que concluyó que, el reconocimiento de la prestación económica se fundamentó en documentación alterada por parte del señor D.F.C.Z..[3]
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La demanda fue repartida al Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Cali. Mediante Auto interlocutorio No.726 del 10 de noviembre de 2020[4], ese despacho declaró su falta de jurisdicción para conocer el proceso y ordenó remitir el expediente a los juzgados labores del circuito de Cali. Sostuvo que, de acuerdo el material probatorio, la causante M.B.Q. de G. cotizó al Sistema de Seguridad Social en calidad de trabajadora independiente. En ese sentido, no ostentó la calidad de empleada pública que exige el numeral 4° del artículo 104[5] de la Ley 1437 de 2011 para que esa jurisdicción conozca del asunto. Indicó que, de acuerdo con el contenido de los artículos 2.4[6] de la Ley 712 de 2001 y 51[7] de la Ley 100 de 1993 la competencia recae en la jurisdicción ordinaria laboral, en razón a que la controversia tiene origen en una prestación económica reconocida dentro del Sistema de Seguridad Social.
Contra dicha decisión, la apoderada de COLPENSIONES presentó recurso de reposición. Señaló que, “lo demandado es el acto propio expedido por C., puesto que es el destinatario de los efectos del acto administrativo demandado, es decir, C. es quien sufre las consecuencias, toda vez que el Demandado resultó siendo un receptor de una prestación económica que no le correspondía o por lo menos no en los términos ni en los efectos concedidos”.[8] En ese entendido, no es relevante la calidad o no de empleada publica de la causante, sino el acto administrativo que se demanda en ejercicio de la acción de lesividad. Mediante Auto del 10 de febrero de 2020, el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Cali negó el recurso.[9]
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Efectuada la remisión, por reparto le correspondió conocer del proceso al Juzgado Sexto Laboral del Circuito de Cali. Mediante Auto interlocutorio No. 1093 del 25 de junio de 2021[10], esa autoridad judicial propuso conflicto negativo de jurisdicción y ordenó remitir el expediente a la Corte Constitucional. En primer lugar, señaló que el objeto de la demanda es, declarar la nulidad de una resolución expedida por la entidad. Lo anterior, en ejercicio de la acción de lesividad a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. En tal sentido, manifestó que el asunto no se enmarca en los presupuestos del artículo 2° del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social. En segundo lugar, sostuvo que de acuerdo con el artículo 155.2 el juez administrativo conoce en primera instancia de los procesos de “[n]ulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral, que no provengan de un contrato de trabajo, en los cuales se controviertan actos administrativos de cualquier autoridad, cuando la cuantía no exceda de cincuenta (50) salarios mínimos legales mensuales vigentes”. Por lo expuesto, fundamentó su falta de competencia para conocer del proceso.
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Mediante correo electrónico del 6 de diciembre de 2021, la secretaría de ese despacho judicial envió el proceso a la Corte Constitucional[11].
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El 24 de junio de 2022, la Sala Plena, en sesión virtual, repartió el expediente de la referencia a la M.G.S.O.[12]. El 28 de junio de 2022, el expediente fue entregado al despacho a través del Sistema de Información Integrado de la Corte Constitucional –SIICOR–.
Competencia
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La Corte Constitucional es competente para resolver todos los conflictos de competencia entre jurisdicciones[13], de conformidad con el artículo 241.11 de la Carta[14].
Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones[15]
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Esta Corporación ha señalado que los conflictos de jurisdicción son controversias de tipo procesal en las que varios jueces de distintas jurisdicciones (i) se rehúsan a asumir el conocimiento de un mismo asunto por falta de competencia (conflicto negativo de jurisdicción) o (ii) pretenden resolver la controversia al considerar que tienen plena competencia (conflicto positivo de jurisdicción)[16].
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En este sentido, el Auto 155 de 2019[17] precisó que se requieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de jurisdicción, a saber:
(i) Presupuesto subjetivo: exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones[18].
(ii) Presupuesto objetivo: requiere la existencia una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia. En otras palabras, debe estar acreditado el desarrollo de un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional[19].
(iii) Presupuesto normativo: las autoridades judiciales en colisión deben manifestar expresamente las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran o no competentes para conocer la controversia[20].
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En el asunto de la referencia se satisfacen los anteriores presupuestos porque:
(i) El conflicto negativo se suscita entre una autoridad que hace parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo (Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Cali), y otra de la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral (Juzgado Sexto Laboral del Circuito de Cali).
(ii) Existe una controversia entre el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Cali y el Juzgado Sexto Laboral del Circuito de la misma ciudad, en relación con la autoridad competente para conocer el proceso promovido por COLPENSIONES contra D.F.C.Z.. El propósito de la demanda es declarar la nulidad de la Resolución No. GNR 35788 del 30 de enero de 2017, con la que la entidad demandante reconoció y ordenó el pago de un auxilio funerario a favor del demandado, con ocasión al fallecimiento de M.B.Q. de G..
(iii) Ambos despachos enuncian fundamentos de índole legal que soportan sus posiciones, dirigidas a negar su competencia en relación con el asunto. De una parte, el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Cali sostuvo que, la controversia tiene origen en un beneficio económico que hace parte del Sistema de Seguridad Social. Lo anterior, de conformidad con los artículos 2.4 de la Ley 712 de 2001 y 51 de la Ley 100 de 1993. De otra, el Juzgado Sexto Laboral del Circuito de Cali argumentó que la competencia es de la jurisdicción de lo contencioso administrativo en razón a que (i) el objeto del litigio es la nulidad de un acto administrativo expedido por una entidad demandante en ejercicio de la acción de lesividad, y (ii) según el artículo 155.2 del CPACA corresponde al juez de lo contencioso administrativo conocer sobre la legalidad del acto expedido por COLPENSIONES.
Asunto objeto de decisión y metodología
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Con fundamento en lo anterior, la Corte dirimirá el conflicto negativo de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Cali y el Juzgado Sexto Laboral del Circuito de la misma ciudad. Para ello: (i) reiterará la regla de decisión fijada por la Sala Plena en relación con la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo en materia de acciones de nulidad y restablecimiento del derecho contra un acto propio relativo a la seguridad social. Y con base en esta, (ii) resolverá el caso concreto.
La competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo en materia de acciones de nulidad y restablecimiento del derecho contra un acto propio
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Mediante Auto 316 de 2021[21], la Sala Plena de esta Corporación sostuvo que, en los eventos en que una institución pública de seguridad social o un fondo de naturaleza pública a cargo del reconocimiento y/o pago de pensiones presenta una acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra un acto propio, el conocimiento del asunto le corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Esta misma regla fue reiterada en los Autos 382 y 384 de 2021[22].
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La Corte señaló que cuando el conflicto versa sobre un tema de seguridad social pero el objeto de la controversia es la nulidad de un acto administrativo que reconoció un derecho específico y concreto, las entidades públicas deben demandar sus propios actos ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Lo anterior, porque: (i) el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho hace parte de una habilitación expresa establecida en los artículos 97[23] y 138[24] de la Ley 1437 de 2011; (ii) dicha atribución está dirigida a sujetos determinados como son las autoridades administrativas; y (iii) mediante esa vía procesal se les permite impugnar actos administrativos de carácter particular y concreto. Lo expuesto, con el fin proteger el interés del patrimonio público y derechos colectivos o subjetivos de la Administración[25].
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En esa medida, es aplicable a estos asuntos el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, el cual establece que jurisdicción de lo contencioso administrativo conocerá las controversias suscitadas por “actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa”.
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La Sala Plena constata que, en el presente caso:
(i) Se generó un conflicto entre una autoridad de la jurisdicción de lo contencioso administrativo (Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Cali) y otra de la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral (Juzgado Sexto Laboral del Circuito de Cali), de acuerdo con los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo, analizados en los fundamentos jurídicos 3 y 4 de esta providencia.
(ii) Con base en lo anterior, la Sala dirime el presente conflicto negativo de jurisdicción en el sentido de determinar que el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Cali es la autoridad competente para conocer del proceso promovido por COLPENSIONES contra D.F.C.Z..
(iii) Ello en aplicación de la regla de decisión fijada por la Sala Plena en el Auto 316 de 2021[26], reiterada en los Autos 382 y 384 de 2021, según la cual cuando las entidades públicas solicitan la nulidad de su propio acto, aunque el mismo verse sobre una materia de derecho laboral y de la seguridad social, el estudio del asunto será de competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
(iv) Así las cosas, la Corte asignará a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, la competencia para conocer la demanda debatida, de conformidad con los artículos 97 y 104 de la Ley 1437 de 2011. Por lo tanto, ordenará remitir el expediente al Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Cali, para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados.
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
Primero. DIRIMIR el conflicto negativo de jurisdicciones entre el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Cali y el Juzgado Sexto Laboral de la misma ciudad, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Cali es la autoridad competente para conocer del proceso promovido por COLPENSIONES contra D.F.C.Z..
Segundo. REMITIR el expediente CJU-1732 al Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Cali para lo de su competencia y para que comunique esta providencia al Juzgado Sexto Laboral del Circuito de Cali y a los interesados dentro del trámite judicial correspondiente.
N., comuníquese y cúmplase.
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Presidenta
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
HERNÁN CORREA CARDOZO
Magistrado (E)
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Expediente digital, CJU-1732. Archivo denominado “02ActaIndividualReparto.pdf”.
[2] Expediente digital, CJU-1732. Archivo denominado “01EscritoDemandaAnexos.pdf”.
[3] Ibidem.
[4] Expediente digital, CJU-1732. Archivo denominado “05AutoRemiteOtroDespacho.pdf”.
[5] Artículo 104. DE LA JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida para conocer, además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa. Igualmente conocerá de los siguientes procesos: (…) 4. Los relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado, y la seguridad social de los mismos, cuando dicho régimen esté administrado por una persona de derecho público.
[6] Artículo 2o. Competencia General. La Jurisdicción Ordinaria, en sus especialidades laboral y de seguridad social conoce de: (…) 4. Las controversias referentes al sistema de seguridad social integral que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras, cualquiera que sea la naturaleza de la relación jurídica y de los actos jurídicos que se controviertan.
[7] Artículo 51.Auxilio Funerario. La persona que compruebe haber sufragado los gastos de entierro de un afiliado o pensionado, tendrá derecho a percibir un auxilio funerario equivalente al último salario base de cotización, o al valor correspondiente a la última mesada pensional recibida, según sea el caso, sin que este auxilio pueda ser inferior a cinco (5) salarios mínimos legales mensuales vigentes, ni superior a diez (10) veces dicho salario. Cuando los gastos funerarios por disposición legal o reglamentaria deban estar cubiertos por una póliza de seguros, el Instituto Seguros Sociales, cajas, fondos o entidades del sector público podrán repetir contra la entidad aseguradora que lo haya amparado, por las sumas que se paguen por este concepto.
[8] Expediente digital, CJU-1732. Archivo denominado “06RecursoReposicionAutoRemiteOtroDespacho.pdf” folios 5 a 24.
[9] Expediente digital, CJU-1732. Archivo denominado “08AutoDecideReposicion.pdf”.
[10] Expediente digital, CJU-1732. Archivo denominado “02AutoProponeConflictoNegativoDeCompetencia.pdf”.
[11] Expediente digital, CJU-1732. Archivo denominado “Correo remisorio y Link.pdf 1”.
[12] Expediente digital, CJU-1732. Archivo denominado “Constancia de Reparto CJU-1732.pdf”. Debido a que, el 4 de julio de 2022 culminó el periodo constitucional de la Magistrada G.S.O.D., el asunto paso a conocimiento del Magistrado Encargado H.C.C..
[13] En el diseño original de la Constitución, la función de resolver los conflictos entre distintas jurisdicciones se encontraba a cargo del Consejo Superior de la Judicatura. Sin embargo, en virtud del artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015, la referida atribución fue asignada a la Corte. En su momento, este Tribunal determinó que asumiría esta competencia únicamente cuando “(…) la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura haya cesado de manera definitiva en el ejercicio de sus funciones” (Auto 278 de 2015, M.L.G.G.P.. Con todo, la Corte consideró que era competente para resolver las controversias entre la Jurisdicción Especial para la Paz (JEP) y las demás autoridades que administran justicia. Lo anterior, porque la atribución del Consejo Superior de la Judicatura se limitaba a los asuntos que, en algún momento, fueron de su competencia. La entrada en funcionamiento de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial ocurrió el 13 de enero de 2021. Por lo tanto, a partir de ese momento, corresponde a esta Corporación decidir la totalidad de los conflictos de jurisdicción.
[14] “Artículo 241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: (…) 11. Numeral adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 2 de 2015: Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones”.
[15] Las consideraciones contenidas en el presente capítulo fueron parcialmente retomadas de los Autos 332 y 130 de 2020 y 328 de 2019, con ponencia de la Magistrada Sustanciadora.
[16] Autos 345 de 2018, M.L.G.G.P.; 328 de 2019, M.G.S.O.D. y 452 de 2019, M.G.S.O.D..
[17] M.L.G.G.P..
[18] En consecuencia, no habrá conflicto cuando: (a) solo sea parte una autoridad; o (b) una de las partes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales.
[19] En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Cfr. Artículo 116 de la Constitución).
[20] Así pues, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que, a pesar de concurrir formalmente dos autoridades judiciales, alguna de ellas no ha rechazado su competencia o manifestado su intención de asumirla; o (b) la exposición sobre la competencia que presentan las autoridades en conflicto no tiene, al menos aparentemente, fundamento normativo alguno, sino que se sustenta únicamente en argumentos de mera conveniencia.
[21] Expediente CJU-489. M.C.P.S.. S.V. de la magistrada D.F.R.. En este caso, COLPENSIONES interpuso medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la resolución mediante la cual reconoció la pensión de sobrevivientes de un trabajador privado y el pago del retroactivo. La administradora de pensiones pretendió la declaratoria de nulidad del acto administrativo porque, al liquidar el retroactivo, no dedujo el valor correspondiente a salud. Asimismo, solicitó ordenar el reintegro de las diferencias pensionales correspondientes, como medida de restablecimiento del derecho.
[22] Expedientes CJU-288 y CJU-377. M.J.F.R.C..
[23] R.. de nota al pie 9.
[24] “Artículo 138. Nulidad y restablecimiento del derecho. Toda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo particular, expreso o presunto, y se le restablezca el derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño.(…)”.
[25] Auto 316 de 2021, expediente CJU-489, reiterado en los Autos 382 y 384 de 2021, M.J.F.R.C..
[26] R. de decisión del Auto 316 de 2021, reiterada en los Autos 382 y 384 de 2021: “Cuando la administración demanda un acto de su propia autoría, el estudio del asunto será competencia de la jurisdicción contencioso administrativa, con fundamento en lo dispuesto por los artículos 97 y 104 de la Ley 1437 de 2011, aunque el respectivo acto administrativo trate de una materia de seguridad social”.
