Auto nº 1140/22 de Corte Constitucional, 12 de Agosto de 2022
| Número de sentencia | 1140/22 |
| Fecha | 12 Agosto 2022 |
| Número de expediente | CJU-734 |
| Materia | Derecho Constitucional |
Auto 1140/22
COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN ORDINARIA CIVIL-Controversias contractuales y extracontractuales con entidades públicas del sector financiero, siempre que la actividad corresponda al giro ordinario de sus negocios
FONDO NACIONAL DEL AHORRO-Naturaleza jurídica
Referencia: Expediente CJU-734
Conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 59 de Pequeñas Causas y Competencia Múltiple de Bogotá y el Juzgado 1° Administrativo de Oralidad del Circuito de la misma ciudad.
Magistrado sustanciador:
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Bogotá D.C., doce (12) de agosto de dos mil veintidós (2022)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y legales, profiere el siguiente
AUTO
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El 20 de febrero de 2020, la señora M.L.T.C., a través de apoderada judicial, inició proceso declarativo verbal de menor cuantía contra el Fondo Nacional de Ahorro -C.L.R. (en adelante, “FNA”)[1]. En particular, solicitó que se declare que (i) el ente demandado aceptó que la actora vendiera el inmueble hipotecado que consta en la escritura pública No. 6628, al señor V.J.C.C.; y que, como consecuencia de ello, (ii) incumplió con el deber de reembolsar a favor de la actora la suma que quedara de la venta del citado inmueble, después de que la entidad demandada se cancelara la totalidad de la obligación hipotecaria pendiente de cobro. Por lo demás, se pidió que se condene al FNA a reembolsar la suma de $ 24.103.818,53, representativos del saldo pendiente por girar a favor de la demandante, junto con los respectivos intereses moratorios.
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En auto del 13 de marzo de 2020, el Juzgado 59 de Pequeñas Causas y Competencia Múltiple de Bogotá rechazó la demanda por falta de jurisdicción y dispuso la remisión del proceso a la oficina judicial para que sea repartida a los jueces administrativos de la citada ciudad[2]. Al respecto, citó los artículos 104[3] y 155.5[4] del CPACA y señaló que “(…) al ser la convocada –Fondo Nacional de Ahorro C.L.R.– una Empresa Industrial y Comercial del Estado, adscrita al Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, con personería Jurídica, autonomía administrativa y financiera, y patrimonio propio, (…) como entidad descentralizada por servicios según el artículo 38 de la Ley 498 de 1998, no es la jurisdicción ordinaria la llamada a conocer del pleito que suscita, en atención al factor subjetivo”.
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En auto del 18 de noviembre de 2020, el Juzgado 1° Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá decidió no asumir el conocimiento del proceso y declaró su falta de jurisdicción, proponiendo un conflicto negativo y ordenando la remisión del expediente a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura. Sobre el particular, citó los artículos 104[5] y 105.1[6] del CPACA e indicó que, al revisar el objeto del litigio, se advierte que “(…) la parte actora solicita que se declare que el Fondo Nacional de Ahorro aceptó que la demandante vendiera el inmueble hipotecario que consta en la escritura pública No. 6628, de igual forma se condene a dicho fondo a reembolsar a favor de la señora M.L.T.C. la suma de $ 24.103.818,53 como saldo pendiente por girar (institución bancaria de derecho público)”. En este sentido, concluyó que no es la autoridad judicial competente para conocer de la controversia dado que esta “se origina dentro del ejercicio de la competencia asignada legalmente al Fondo Nacional de Ahorro relacionada con la actividad como intermediaria financiera para la adquisición de préstamos de vivienda”.
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El 2 de febrero de 2021, la Secretaría Judicial de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial remitió el expediente a esta corporación, el cual fue repartido al magistrado sustanciador en sesión de Sala Plena del 25 de mayo de 2021 y enviado al despacho el 9 de junio siguiente.
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Competencia. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos entre jurisdicciones de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015.
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Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones. Esta corporación ha señalado que los conflictos de jurisdicciones se presentan cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”[7].
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Esta Corte ha considerado, de manera reiterada, que para que se configure un conflicto de jurisdicciones es preciso que se den los presupuestos de carácter subjetivo, objetivo y normativo[8]. De esta manera, ha explicado que (i) el presupuesto subjetivo exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones[9]; (ii) el presupuesto objetivo se refiere a la existencia de una causa judicial sobre la cual se suscite la disputa, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional[10]; y (iii) el presupuesto normativo implica la necesidad de que las autoridades en colisión hayan manifestado, expresamente, las razones de índole constitucional o legal por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto[11].
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Competencia de la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad civil para conocer de las demandas que se formulen en contra de las empresas industriales y comerciales del Estado, cuando estas tengan el carácter de institución financiera y la discrepancia surja como consecuencia del giro ordinario de los negocios de la entidad pública. El artículo 104 del CPACA define los asuntos de competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, mientras que el artículo 105 del mismo estatuto consagra las excepciones a dicha competencia, dentro de las cuales su numeral 1° establece que: “La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo no conocerá de los siguientes asuntos: // 1. Las controversias relativas a la responsabilidad extracontractual y a los contratos celebrados por entidades públicas que tengan el carácter de instituciones financieras, aseguradoras, intermediarios de seguros o intermediarios de valores vigilados por la Superintendencia Financiera, cuando correspondan al giro ordinario de los negocios de dichas entidades, incluyendo los procesos ejecutivos”.
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En los autos 835[12], 836[13] y 867[14] de 2021, esta corporación señaló que, de acuerdo con el Consejo de Estado[15], el giro ordinario de los negocios de una entidad pública de carácter financiero hace relación (i) tanto a las actividades o negocios realizados en cumplimiento del objeto social o de las funciones principales expresamente definidas a su cargo en la ley (Estatuto Orgánico del Sistema Financiero), (ii) como a todas aquellas actividades o negocios que son conexas con ellas y que se realizan para desarrollar su función principal. En este sentido, la Corte precisó que “cuando se discutan controversias relacionadas con la suscripción de contratos con entidades públicas que tengan el carácter de instituciones financieras, no conocerá de las mismas la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, siempre que dichas actividades correspondan al giro ordinario de sus negocios”. Así, en los mencionados autos se fijó la siguiente regla de decisión: “La Jurisdicción Ordinaria Civil es la competente para conocer de las demandas que se formulen en contra de las empresas industriales y comerciales del Estado, cuando estas tengan el carácter de institución financiera y la discrepancia surja como consecuencia del giro ordinario de los negocios de la entidad pública. Ello de acuerdo con los artículos 105 [del CPACA], 15 de la Ley 1564 de 2012 y 12 de la Ley 270 de 1996”.
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Examen del caso concreto. En el asunto bajo estudio, se encuentran satisfechos los presupuestos para la configuración de un conflicto negativo entre jurisdicciones. En primer lugar, (i) se cumple con el presupuesto subjetivo, puesto que la controversia es suscitada por dos autoridades que administran justicia y que pertenecen a distintas jurisdicciones, de un lado, el Juzgado 59 de Pequeñas Causas y Competencia Múltiple de Bogotá y, del otro, el Juzgado 1° Administrativo de Oralidad del Circuito de la misma ciudad. En segundo lugar, (ii) se acredita el presupuesto objetivo, ya que dicha controversia recae sobre el conocimiento del proceso declarativo verbal de menor cuantía presentado por la señora M.L.T.C., a través de apoderada judicial, en contra del FNA. En tercer lugar, (iii) se satisface también el presupuesto normativo, toda vez que el Juzgado 59 de Pequeñas Causas y Competencia Múltiple de Bogotá fundó su incompetencia jurisdiccional en los artículos 104 155.5 del CPACA, al considerar que la entidad demandad es una empresa industrial y comercial del Estado y el Juzgado 1° Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá declaró su falta de jurisdicción con base en los artículos 104 y 105.1 del CPACA dado que, la accionada es una entidad pública de carácter financiero en desarrollo del giro de sus negocios.
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Acreditados los referidos presupuestos, esta corporación considera que el conocimiento del presente asunto le corresponde a la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad civil. Al respecto, en primer lugar, cabe señalar que el FNA es una empresa industrial y comercial del Estado que ostenta el carácter de institución financiera. Sobre el particular, el Decreto 3118 de 1968 creó a dicha entidad como un establecimiento público vinculado al Ministerio de Desarrollo Económico[16]. Sin embargo, la Ley 432 de 1998[17] lo transformó en una empresa industrial y comercial del Estado de carácter financiero del orden nacional, organizado como establecimiento de crédito de naturaleza especial[18]. Su objetivo se encuentra definido en el artículo 2 de la ley en cita, en los siguientes términos: “El Fondo Nacional de Ahorro administrará de manera eficiente las cesantías y contribuirá a la solución del problema de vivienda y de educación de los afiliados, con el fin de mejorar su calidad de vida, convirtiéndose en una alternativa de capitalización social”.
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Por otro lado, el artículo 3 ibídem enuncia las funciones del FNA, dentro de las cuales se incluye “[a]delantar con criterio de justicia social e imparcialidad en la adjudicación, utilizando los recurso disponibles, programas de crédito hipotecario y educativo para contribuir a la solución del problema de vivienda y de educación de los afiliados para lo cual podrá celebrar convenios con las cajas de Compensación Familiar y entidades de la economía solidaría, y con entidades públicas o privadas, nacionales o internacionales. Para el cumplimiento de su objeto y funciones, el Fondo Nacional de Ahorro no adelantará directamente ni contratará la construcción de vivienda”.
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En segundo lugar, dada la naturaleza del FNA como institución financiera de naturaleza especial, se advierte que el negocio que da origen al proceso verbal de menor cuantía promovido por la señora M.L.T.C., surge como consecuencia del giro ordinario de sus negocios. Al respecto, se constata que las pretensiones de la demandante están relacionadas con (i) la aceptación de la venta de un bien hipotecado a su favor, como garantía de un crédito otorgado a la accionante por dicha institución, y (ii) el reconocimiento y posterior giro de la suma de dinero que haya quedado como remanente, una vez se haya pagado la totalidad de la obligación hipotecaria adeudada por la demandante. Teniendo en cuenta que una de las funciones del FNA es realizar préstamos hipotecarios para solucionar el problema de vivienda y esto último corresponde a su objeto social, es innegable que el presente asunto está relacionado con el giro ordinario de sus negocios. Así las cosas, la controversia se encuentra excluida del conocimiento de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en virtud del artículo 105.1 del CPACA.
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Por consiguiente, siguiendo los precedentes planteados en los autos 835, 836 y 867 de 2021, la Corte reiterará la regla allí establecida y asignará el conocimiento de este proceso a la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad civil. Por lo tanto, la autoridad judicial competente para conocer del proceso iniciado por la señora M.L.T.C. en contra del FNA es el Juzgado 59 de Pequeñas Causas y Competencia Múltiple de Bogotá, por lo cual se ordenará remitir el expediente CJU-734 a dicho juzgado, para que continúe con el trámite del mencionado proceso. Esta autoridad deberá comunicar la presente decisión al Juzgado 1° Administrativo de Oralidad del Circuito de esta ciudad y a los sujetos procesales e interesados dentro del trámite judicial correspondiente.
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R. de la decisión. La Jurisdicción Ordinara Civil es la competente para conocer de las demandas que se formulen en contra de las empresas industriales y comerciales del Estado, cuando estas tengan el carácter de institución financiera y la discrepancia surja como consecuencia del giro ordinario de los negocios de la entidad pública. Ello de acuerdo con los artículos 105 del [CPACA], 15 de la Ley 1564 de 2012 y 12 de la Ley 270 de 1996[19].
Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
Primero.- DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 59 de Pequeñas Causas y Competencia Múltiple de Bogotá y el Juzgado 1° Administrativo de Oralidad de la citada ciudad, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado 59 de Pequeñas Causas y Competencia Múltiple de Bogotá, es el competente para conocer la demanda promovida por M.L.T.C., contra el Fondo Nacional de Ahorro -C.L.R.-.
Segundo.- REMITIR el expediente CJU-734 al Juzgado 59 de Pequeñas Causas y Competencia Múltiple de Bogotá, para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados en este trámite y al Juzgado 1° Administrativo de Oralidad de la citada ciudad.
N., comuníquese y cúmplase,
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Presidenta
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
HERNÁN CORREA CARDOZO
Magistrado (E)
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Archivo CJU0000734-11001010200020200113300, expediente Proceso Verbal Sumario 2020-0222, f. 81-95.
[2] Archivo CJU0000734-11001010200020200113300, expediente Proceso Verbal Sumario 2020-0222, f. 98-99.
[3] Que señala que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida para conocer, además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa.
[4] Que indica que los jueces administrativos, en primera instancia, conocerán de los procesos relativos a los contratos, cualquiera que sea su régimen, en que sea parte una entidad pública en sus distintos órdenes o un particular en ejercicio de funciones propias del Estado, y de los contratos celebrados por cualquier entidad prestadora de servicios públicos domiciliarios en los cuales se incluyan cláusulas exorbitantes, cuando la cuantía no exceda de quinientos (500) salarios mínimos legales mensuales vigentes.
[5] Cuyo parágrafo establece que se entiende por entidad pública todo órgano, organismo o entidad estatal, con independencia de su denominación; las sociedades o empresas en las que el Estado tenga una participación igual o superior al 50% de su capital; y los entes con aportes o participación estatal igual o superior al 50%.
[6] Que señala que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo no conocerá de las controversias relativas a la responsabilidad extracontractual y a los contratos celebrados por entidades públicas que tengan el carácter de instituciones financieras, aseguradoras, intermediarios de seguros o intermediarios de valores vigilados por la Superintendencia Financiera, cuando correspondan al giro ordinario de los negocios de dichas entidades, incluyendo los procesos ejecutivos.
[7] Corte Constitucional, autos 345 de 2018, 328 y 452 de 2019.
[8] Corte Constitucional, auto 155 de 2019, reiterado, entre otros, por los autos 452 y 503 de 2019 y 129 y 415 de 2020.
[9] En consecuencia, no habrá conflicto cuando: (a) sólo sea parte una autoridad; o (b) una de las partes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales (Cfr., artículos 17, 18, 37, 41 y 112 de la Ley 270 de 1996, así como 97 de la Ley 1957 de 2019).
[10] En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (artículo 116 de la Constitución).
[11] Así pues, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que, a pesar de concurrir formalmente dos autoridades judiciales, una de ellas no ha rechazado su competencia o manifestado su intención de asumirla; o (b) la exposición sobre la competencia desplegada por las autoridades en conflicto no tiene, al menos, aparentemente, fundamento normativo alguno, al sustentarse únicamente en argumentos de mera conveniencia.
[12] Mediante el cual se resolvió el CJU 111.
[13] Mediante el cual se resolvió el CJU 123.
[14] Mediante el cual se resolvió el CJU 503.
[15] Sentencia 25000232600019950155501.
[16] Artículo 1.
[17] Artículo 1.
[18] En el auto 835 de 2021, esta corporación resaltó la naturaleza de empresa industrial y comercial del Estado de carácter financiero del FNA.
[19] R. de decisión señalada en los autos 836 y 867 de 2021.
