Auto nº 1150/22 de Corte Constitucional, 12 de Agosto de 2022
| Ponente | Paola Andrea Meneses Mosquera |
| Fecha de Resolución | 12 de Agosto de 2022 |
| Emisor | Corte Constitucional |
| Expediente | CJU-1634 |
Auto 1150/22
COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Conocimiento de demandas laborales promovidas por empleados públicos contra empresa social del estado
Referencia: expediente CJU-1634
Conflicto de jurisdicciones entre los juzgados Treinta y Siete Laboral del Circuito de Bogotá D.C. y Once Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá D.C., Sección Segunda
Magistrada ponente:
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Bogotá D.C., doce (12) de agosto de dos mil veintidós (2022)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente
AUTO
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El 23 de julio de 2019, S.J.G.M. acudió al “medio de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral”[1] en contra del Hospital Universitario de La Samaritana ESE. Dentro de sus pretensiones, solicitó declarar la nulidad del acto administrativo mediante el cual el hospital “neg[ó] tanto el reconocimiento de la existencia de la relación laboral […] como también el pago de acreencias laborales y/o prestaciones sociales surgidas de esa vinculación laboral”[2]. Asimismo, solicitó declarar que entre ella y el hospital “existió una relación laboral permanente sin solución de continuidad desde el 1 de diciembre de 1999 hasta el 25 de enero de 2019”[3].
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En su demanda, la señora G.M. afirmó que “prestó sus servicios laborales directamente al servicio [del referido hospital] y en forma ininterrumpida, desde el 1 de diciembre de 1999 hasta el 25 de enero de 2019”[4]. Esto, mediante la “intermediación y/o tercerización”[5]. Precisó que entre diciembre de 1999 y febrero de 2011 se desempeñó como “auxiliar de enfermería”[6]; luego, entre marzo de 2011 y enero de 2019 fue “enfermera profesional-jefe”[7]. Según sostuvo, “laboró todo el tiempo con subordinación y dependencia, como quiera que cumplía horarios y recibía órdenes e instrucciones de las directivas de la institución de salud”[8].
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El 15 de octubre de 2020, el juez Once Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá D.C. declaró su falta de competencia para conocer el asunto[9]. Adujo que, según el artículo 155.2 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante, CPACA), su jurisdicción conoce, entre otros, de la “nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral, que no provengan de un contrato de trabajo”. En tales términos, concluyó que “[en] el caso materia de estudio se controvierte la vinculación de un[a] trabajador[a] oficial”[10]. Debido a lo anterior, dispuso remitir el expediente al juez laboral del circuito de Bogotá D.C. (reparto), según lo dispuesto en el artículo 168 del CPACA.
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El 28 de septiembre de 2021, el juez Treinta y Siete Laboral del Circuito del Distrito de Bogotá D.C., a quien le fue asignado el caso, declaró, a su vez, “la falta de jurisdicción para conocer el presente asunto”[11]. Señaló que “es la ley y no la voluntad de las partes la que determina la naturaleza jurídica de un cargo”[12]. Así las cosas, resaltó la diferencia entre los conceptos de trabajador oficial y de empleado público establecida, entre otros, en el parágrafo del artículo 26 de la Ley 10 de 1990[13] y desarrollada por la jurisprudencia de la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia. En particular, advirtió que “las labores de enfermería”[14] que la demandante adujo haber desempeñado no corresponden al concepto de “servicios generales”[15]. Agregó que asumir el conocimiento del proceso redundaría en vulnerar “el derecho de la demandante de acceso a la justicia”[16]. Por lo anterior, dispuso remitir el expediente a la Corte Constitucional, para que dirimiera el conflicto suscitado.
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Mediante oficio n.º 769 de 9 de noviembre de 2021, el Juzgado Treinta y Siete Laboral del Circuito de Bogotá D.C. remitió el expediente a la Corte Constitucional[17]. Luego, en sesión de 24 de junio de 2022, el expediente de la referencia fue asignado al despacho de la magistrada sustanciadora[18]. El 28 de junio del mismo año, el expediente fue remitido al referido despacho[19].
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Competencia
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La Corte Constitucional es competente para resolver el presente conflicto de jurisdicciones, de conformidad con lo dispuesto por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política.
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Delimitación del asunto objeto de revisión y metodología
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La Sala Plena debe resolver la controversia suscitada entre los juzgados Once Administrativo de Oralidad y Treinta y Siete Laboral, ambos del circuito de Bogotá D.C. Esta versa sobre la competencia para conocer el medio de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por S.J.G.M., con el fin de solicitar la nulidad del acto administrativo mediante el cual el Hospital Universitario de La Samaritana ESE negó el reconocimiento de la existencia de la relación laboral con la demandante y demás derechos derivados de la presunta relación. A dichos efectos, la Sala, en primer lugar, verificará si la controversia entre estas autoridades judiciales cumple con los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo de los conflictos de jurisdicciones (II.3 infra). En segundo lugar, de verificarse el cumplimiento de tales presupuestos, expondrá las reglas de competencia para conocer y decidir sobre las demandas dirigidas contra entidades públicas cuya regla general de vinculación laboral es la de empleados públicos y en las que se solicita el reconocimiento de una relación laboral y los derechos que surgen de esta (II.4 infra). Por último, resolverá el conflicto sub examine y determinará cuál es la autoridad judicial que debe asumir o continuar con el conocimiento del proceso (II.5 infra).
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Verificación de los presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones
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Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones. Los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades judiciales “se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguno le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”[20]. La Corte Constitucional ha sostenido en reiterada jurisprudencia que para que este tipo de conflictos se configuren es necesario que se acrediten tres presupuestos: subjetivo, objetivo y normativo[21], los cuales se explican en el siguiente cuadro:
Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones
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Presupuesto subjetivo
Exige que la controversia se presente entre por lo menos dos autoridades que administren justicia y formen parte de distintas jurisdicciones. De este modo, “el conflicto de jurisdicción no puede provocarse autónomamente por las partes del respectivo proceso” [22].
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Presupuesto objetivo
Implica que la disputa debe recaer sobre el conocimiento de una causa de naturaleza judicial, no política o administrativa[23].
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Presupuesto normativo
Exige constatar que las autoridades judiciales en colisión hayan manifestado expresamente las razones de índole constitucional o legal, por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto[24].
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La acreditación de estos presupuestos es una condición para que la Corte pueda emitir un pronunciamiento de fondo. Por lo tanto, la Sala Plena debe declarase inhibida cuando la controversia entre las autoridades judiciales no cumple con alguna de estas exigencias.
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La controversia sub examine configura un conflicto de jurisdicciones. La Sala Plena constata que la controversia sobre la competencia para conocer la demanda presentada contra el Hospital de La Samaritana ESE configura un conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones, puesto que satisface:
(i) El presupuesto subjetivo, porque enfrenta a autoridades judiciales de distintas jurisdicciones: (a) al Juzgado Once Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá D.C., que integra la jurisdicción de lo contencioso administrativo, y (b) al Juzgado Treinta y Siete Laboral del Circuito de Bogotá D.C., que integra la jurisdicción ordinaria[25].
(ii) El presupuesto objetivo, por cuanto se constata la existencia de una controversia respecto del conocimiento de la demanda formulada por S.J.G.M., la cual debe resolverse por medio de un trámite de naturaleza judicial.
(iii) El presupuesto normativo, debido a que las autoridades judiciales enfrentadas expusieron las razones legales por las cuales consideran que carecen de competencia para conocer del asunto (párr. 3 y 4 supra).
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En tales términos, a continuación, la Sala Plena determinará cuál de las autoridades judiciales en disputa debe asumir o continuar con el conocimiento del proceso.
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Jurisdicción competente para decidir demandas dirigidas contra empresas sociales del Estado en las que se solicita el reconocimiento de una relación laboral y los derechos que surgen de esta
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En el Auto 796 de 2021[26], la Corte Constitucional estableció que la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer de las demandas laborales interpuestas contra empresas sociales del Estado (en adelante, ESE), cuando estas sean promovidas por quien sería empleado público, según las funciones desempeñadas por este en la entidad, de conformidad con lo previsto por la Ley 10 de 1990. Dicho auto se fundó en las siguientes premisas:
(i) Conforme al artículo 83 de la Ley 498 de 1998, las ESE son creadas por la Nación o por las entidades territoriales para la prestación en forma directa de servicios de salud.
(ii) Los artículos 194 y 195 de la Ley 100 de 1993 regulan dos asuntos, respectivamente. Primero, que “[l]a prestación de servicios de salud en forma directa por la nación o por las entidades territoriales, se hará principalmente a través de las Empresas Sociales del Estado”. Segundo, que “[l]as personas vinculadas a la empresa tendrán el carácter de empleados públicos y trabajadores oficiales, conforme a las reglas del Capítulo IV de la Ley 10 de 1990”[27].
(iii) En tales términos, el artículo 26 del capítulo IV de la Ley 10 de 1990 prevé la clasificación de empleos “[e]n la estructura administrativa de la Nación, de las entidades territoriales o de sus entidades descentralizadas, para la organización y prestación de los servicios de salud”. Asimismo, establece que “[s]on trabajadores oficiales, quienes desempeñen cargos no directivos destinados al mantenimiento de la planta física hospitalaria, o de servicios generales, en las mismas instituciones”. Por su parte, el artículo 30 de la misma ley instituye el régimen laboral para los empleados públicos y trabajadores oficiales cuando hacen parte de entidades públicas de cualquier nivel administrativo que presten servicios de salud.
(iv) La Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura[28], el Consejo de Estado[29] y la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia[30] han acudido al régimen general de vinculación de las ESE para determinar la autoridad judicial competente para conocer de las demandas en las que se pretende el reconocimiento de una relación laboral con este tipo de empresas, así como, para decidir este tipo de controversias.
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Con base en lo anterior, en el Auto 796 de 2021 la Sala Plena concluyó que para determinar la jurisdicción competente para “conocer de un asunto en el que se pretende el reconocimiento y pago de salarios y prestaciones sociales contra una empresa social del Estado, no solo debe tenerse en cuenta la naturaleza de la vinculación, sino que el numeral 4 del artículo 104 del CPACA debe interpretarse a la luz de las normas especiales de estas entidades, las cuales establecen que la vinculación de su personal, es por regla general, como empleados públicos, salvo que se desempeñen en el ‘mantenimiento de la planta física hospitalaria y de servicios generales’, caso en el cual son trabajadores oficiales, y por tanto, se aplicaría el numeral 4 del artículo 105 del CPACA”.
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Por lo demás, la Sala Plena también ha acudido a la regla general de vinculación de las ESE para determinar la jurisdicción competente respecto de controversias relativas a la relación laboral de personas que han prestado sus servicios mediante empresas de servicios temporales –EST–[31] o han estado vinculados por medio de contratos sindicales[32], y se advierte que el vínculo con estas últimas ha servido como medio para desnaturalizar una relación laboral con la ESE.
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Ahora bien, la Sala Plena ha señalado que “de conformidad con lo establecido en el artículo 26 de la Ley 10 de 1990, las actividades desarrolladas por las enfermeras en los hospitales se encontrarían dentro de las desplegadas por los empleados de carrera, es decir, empleados públicos, pues no son cargos destinados al mantenimiento de la planta física hospitalaria, o de servicios generales, en las mismas instituciones”[33].
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Regla de decisión. Con fundamento en lo anterior, la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer las controversias en las que (i) la entidad demandada es una Empresa Social del Estado y (ii) la parte demandante alegue haber ejercido como auxiliar de enfermería o enfermero y pretenda el reconocimiento de derechos laborales y el pago de prestaciones originadas en una relación laboral. Esto, de acuerdo a lo dispuesto por los artículos 104.4 del CPACA, 195 de la Ley 100 de 1993 y 26 de la Ley 10 de 1990.
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La jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer la controversia. La Sala Plena considera que la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para resolver el presente caso. Esto, porque (i) la demandante sostuvo que se desempeñó como enfermera y enfermera jefe en el Hospital Universitario de La Samaritana ESE; (ii) la pretensión de la demandante está dirigida únicamente contra dicha entidad, sin vincular de forma alguna a las empresas por medio de las cuales prestó sus servicios, y (iii) el referido hospital es una Empresa Social del Estado, cuyo régimen de contratación general es el de empleado público. En razón de lo anterior, la Sala Plena concluye que la autoridad judicial competente para conocer del presente asunto es el Juzgado Once Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá D.C., Sección Segunda.
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
Primero.- DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre los juzgados Once Administrativo de Oralidad y Treinta y Siete Laboral, ambos del circuito de Bogotá D.C., en el sentido de DECLARAR que el Juzgado Once Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá D.C. es la autoridad competente para conocer la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho promovida por S.J.G.M. en contra del Hospital de La Samaritana ESE.
Segundo.- REMITIR el expediente CJU-1634 al Juzgado Once Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá D.C. para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados en este trámite y al Juzgado Treinta y Siete Laboral del Circuito de Bogotá D.C.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase,
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Presidenta
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
HERNÁN CORREA CARDOZO
Magistrado (E)
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Expediente digital. 01.CuadernoJuzgado11Administrativo. 2019-00304, 01. ESCRITO DE LA DEMANDA.pdf., f. 1.
[2] Id., f. 4.
[3] Id.
[4] Expediente digital. 01.CuadernoJuzgado11Administrativo. 2019-00304, 01. ESCRITO DE LA DEMANDA.pdf., f. 1.
[5] Id. La demandante se refirió a las siguientes relaciones: 1. Supernumerarios S.A, desde el 1 de diciembre de 1999 hasta el 30 de septiembre de 2000; 2. Temporales S.A. desde el 1 de octubre de 2000 hasta el 4 de marzo de 2001; 3. Pro servicios de Colombia Ltda. Desde el 5 de marzo de 2001 hasta el 15 de abril de 2004; 4. Coltempora S.A. desde el 16 de abril de 2004 hasta el 28 de febrero de 2007; 5. Ser T.L.. desde el 1 de marzo de 2007 hasta el 20 de septiembre de 2007; 6. Coltempora S.A. desde el 21 de septiembre de 2007 hasta el 31 de marzo de 2009; 7. Cooperativa de Trabajo Asociado de Servicios de Salud “Coopsein CTA” desde el 1 de abril hasta el 10 de marzo de 2011; 8. Cooperativa de Trabajo Asociado Grupo Laboral Salud, desde el 11 de marzo de 2011 hasta el 6 de noviembre de 2011; 9. Cooperativa de Trabajo Asociado “Coopsein CTA”, desde el 7 de noviembre de 2011 hasta el 31 de enero de 2015 y, por último, 10. Coltempora S.A. desde el 1 de febrero de 2015 hasta el 25 de enero de 2019.
[6] Id., f. 2.
[7] Id.
[8] Id.
[9] El 1 de agosto de 2019, el juez once administrativo de oralidad del circuito de Bogotá D.C. había inadmitido la demanda. Esto, por cuanto no encontró “el concepto de la violación conforme al numeral 4º del artículo 162 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”. Cfr. Expediente digital. . 01.CuadernoJuzgado11Administrativo. 2019-00304, 05 Auto Inadmite la demanda, f. 1.
[10] [10] Expediente digital. 01.CuadernoJuzgado11Administrativo. 2019-00304, 15 Auto Remite por Competencia, f. 3.
[11] Expediente digital. 02CuadernoJuzgado37Laboral. 3.AutoDeclaraFaltadeJurisdicciónPlanteaConflictodeCompetencia (2021-346)., f. 3.
[12] Id., f. 2.
[13] Id.
[14] Id.
[15] Id.
[16] Id.
[17] Expediente digital. 02CuadernoJuzgado37Laboral. 04.Oficio769EnvióProcesoCorteConstitucional.pdf., f. 1.
[18] Expediente digital. Constancia de reparto CJU-1634, f. 1.
[19] Id.
[20] Corte Constitucional, auto 345 de 2018 reiterado, entre otros, por los autos 328 y 452 de 2019, 233 de 2020 y 041 de 2021.
[21] Corte Constitucional, auto 155 de 2019 reiterado, entre otros, por los autos 452 y 503 de 2019 y 129 y 415 de 2020.
[22] Corte Constitucional, auto 452 de 2019, a través del cual también se reitera el auto 155 de 2019. En similar sentido, ver el auto 556 de 2018, reiterado por los autos 691 y 716 de 2018.
[23] Este requisito exige a la Corte Constitucional verificar que “está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional. En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Artículo 116 de la CP”. Corte Constitucional, auto 041 de 2021.
[24] Id.
[25] Tales conclusiones encuentran fundamento normativo en los capítulos 2º y 3º del Título VIII de la Constitución Política y el artículo 11 de la Ley 270 de 1996, particularmente, los literales a y b de dicha norma estatutaria. Ley 270 de 1996, art. 11. “La Rama Judicial del Poder Público está constituida por: // I. Los órganos que integran las distintas jurisdicciones: // a) De la Jurisdicción Ordinaria: (…) // 3. Juzgados civiles, laborales, penales, penales para adolescentes, de familia, de ejecución de penas, de pequeñas causas y de competencia múltiple, y los demás especializados y promiscuos que se creen conforme a la ley; // b) De la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo: (…) 3. Juzgados Administrativos”.
[26] Expediente CJU-498. Esto, con base en la jurisprudencia de la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia, del Consejo de Estado y de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura.
[27] Este régimen ha sido desarrollado por los decretos 1876 de 1994, 139 de 1996 y 1750 de 2003.
[28] Consejo Superior de la Judicatura, Sala Jurisdiccional Disciplinaria, auto de 11 de noviembre de 2020.
[29] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, auto del 27 marzo de 2008.
[30] Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, sentencia del 20 de abril de 2020, rad. 71175.
[31] Ib. Cfr. Autos 1159 de 2021 y 252 de 2022 (expedientes CJU 220 y 919, respectivamente). En estas providencias, la Corte ha señalado que “es importante tener en cuenta que cuando una entidad pública es la usuaria o beneficiaria del servicio contratado por la empresa temporal -a través de un contrato de trabajo-, dentro del proceso, a partir de las pretensiones de la demanda, puede determinarse que el vínculo con la persona privada se ha desnaturalizado y que, en el fondo, se está encubriendo una relación laboral con el Estado, que pone en riesgo la protección de los derechos laborales -salariales y prestacionales- de estos servidores. En estos casos en los que puede estar de por medio la desnaturalización del vínculo -y, como consecuencia de ello, el pago de derechos laborales-, el conocimiento del asunto se funda en las reglas generales de competencia , esto es, si lo que puede estar detrás es la evasión de un vínculo contractual, la competencia será de la jurisdicción ordinaria, mientras que, si el ocultamiento de la relación involucra el haberse omitido la formalización de una relación legal y reglamentaria, será de la jurisdicción de lo contencioso administrativo”. La Sala Plena ha aplicado esta regla en otros casos de contratos asimilables a los de servicios temporales o a la prestación de servicios, como es el caso de los contratos sindicales. Al respecto, cfr. Auto 347 de 2022, mediante el cual se dirimió la controversia del expediente CJU-364.
[32] Ib.
[33] Auto 858 de 2021, expediente CJU-339.
