Auto nº 1177/22 de Corte Constitucional, 17 de Agosto de 2022

1. El 30 de marzo de 2005, el Municipio La Esperanza (Norte de Santander), la Constructora y Diseños Urbanas Ltda. en liquidación y el señor F.A.D.C. constituyeron la “Unión Temporal Municipio de La Esperanza, Constructora y Diseños Urbanas Ltda., F.A.D.C., con el propósito de construir el proyecto de vivienda “Urbanización La Feria II” en aquel Municipio. Para tal efecto, mediante la Resolución 1765 del 2006, el Fondo Nacional de Vivienda (FONVIVIENDA) asignó 70 subsidios.

2. El 27 de agosto de 2007, la Unión Temporal constituyó una póliza con la aseguradora C.S. “con el fin de garantizar la debida inversión y legalización de los subsidios en el proyecto de referencia, esto es, garantizar la construcción, escrituración y entrega de las viviendas a los beneficiarios, de conformidad con las normas y condiciones de elegibilidad del proyecto fijados por Fonvivienda, durante la vigencia de dichos subsidios”.[1] Agotados los requisitos legales, el Fondo Nacional de Vivienda (FONVIVIENDA) giró los recursos al encargo fiduciario correspondiente.

3. Por su parte, el Fondo Financiero de Proyectos de Desarrollo (FONADE), en ejercicio de la supervisión de la obra, advirtió retrasos y sugirió que se declarara el incumplimiento. Con fundamento en el anterior concepto, mediante Resolución 567 del 3 de mayo de 2010, el Fondo Nacional de Vivienda (FONVIVIENDA) declaró el siniestro y la afectación del amparo de la póliza suscrita.

4. Mediante la Resolución 2211 del 5 de diciembre de 2013, la Superintendencia Financiera ordenó la liquidación de la Compañía de Seguros C.S. Posteriormente, “Fonvivienda presentó reclamación de reconocimiento y pago de las indemnizaciones por siniestros derivados de contratos de seguros, en relación a 122 proyectos de vivienda, entre los que se encontraba el proyecto denominado “Urbanización la Feria II”, amparado por la póliza 300005819”.[2] Frente a la anterior solicitud, el liquidador reconoció a favor de la entidad las indemnizaciones correspondientes a 25 créditos, entre ellos el relativo al siniestro declarado en el proyecto “Urbanización la Feria II”, por la suma de $52.653.120. En consecuencia, “el 18 de junio de 2015 C.S. pagó la suma de $37.362.653,95 a favor de Fonvivienda, como lo certificara dicha entidad, suma que corresponde al 70,96% del valor total reconocido por cuenta del siniestro del proyecto de vivienda “Urbanización la Feria II”.[3]

5. Posteriormente, según narró el apoderado, la sociedad Centro de Recuperación y Administración de Activos S.A.S – CRA S.A.S– (en adelante la demandante o CRA S.A.S) adquirió la totalidad de los derechos sobre la cartera de C.S., tal como se protocolizó en Escritura Pública 1369 del 5 de abril de 2016 de la Notaría 21 del Círculo de Bogotá, “la cual incluye las acciones de subrogación y de reembolso en los procesos en curso, y de todos los derechos legales, contractuales y procesales que posea o le llegare corresponder a Seguros C.S., en liquidación, sobre la cartera objeto de venta a CRA S.A.S., dentro de los cuales se encuentran los relativos a la Unión Temporal Municipio de La Esperanza, Constructora y Diseños Urbanas Ltda., F.A.D.C..[4]

6. El derecho a la acción de subrogación, que aduce haber adquirido la sociedad demandante, se fundamenta en el artículo 1096 del Código de Comercio que establece: “[e]l asegurador que pague una indemnización se subrogará, por ministerio de la ley y hasta concurrencia de su importe, en los derechos del asegurado contra las personas responsables del siniestro. Pero éstas podrán oponer al asegurador las mismas excepciones que pudieren hacer valer contra el damnificado. // Habrá también lugar a la subrogación en los derechos del asegurado cuando éste, a título de acreedor, ha contratado el seguro para proteger su derecho real sobre la cosa asegurada.”

7. Fracasada la diligencia de conciliación, el 12 de enero de 2021, el apoderado general de la sociedad CRA S.A.S presentó una demanda ejecutiva en contra del Municipio La Esperanza (Norte de Santander), la Constructora y Diseños Urbanas Ltda. en liquidación y el señor F.A.D.C., quienes, a su vez, habían conformado la Unión Temporal. La demanda fue interpuesta con el propósito de que se libre mandamiento de pago, por las siguientes sumas de dinero:

   “a) Por la suma de treinta y siete millones trescientos sesenta y dos mil seiscientos cincuenta y cuatro pesos m/cte. ($37.362.654), por cuenta del derecho de recobro consagrado en el artículo 1096 del Código de Comercio, de conformidad con el artículo 7º de la Resolución 19 del 25 de octubre de 2011, expedida por el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, en razón del pago de la indemnización derivada de la póliza 300005819 que efectuará (sic) la extinta aseguradora a favor de Fonvivienda, entidad otorgante de los subsidios familiares de vivienda del proyecto de vivienda “Urbanización La Feria II”, ubicado en el municipio de La Esperanza, Norte de Santander.

   “b) Por el valor de los intereses moratorios comerciales calculados sobre la obligación anterior, desde el 19 de junio de 2015, fecha siguiente a la que se efectuó el pago total de la indemnización que habilita el recobro, hasta la fecha en que se haga efectivo el pago de dichas sumas de dinero.”[5]

8. El 21 de enero de 2021, el proceso fue asignado por reparto al Juzgado 10 Administrativo Oral del Circuito de Cúcuta,[6] el cual, mediante Auto del 19 de febrero de 2021, declaró “la falta de jurisdicción para conocer el asunto”, y ordenó remitir el expediente a la Oficina Judicial de Cúcuta para que lo repartiera entre los jueces civiles del circuito al que perteneciera el Municipio de La Esperanza.[7] Lo anterior con fundamento en que, según el numeral 6 del artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo contenido en la Ley 1437 de 2011, “dentro de las hipótesis que fueran planteadas en la norma fundamento de la competencia de los jueces administrativos, no se encuentra el recobro de sumas de dinero pagadas con ocasión de la declaratoria de un siniestro, inclusive si en uno de los extremos se encuentra una entidad pública, como es el caso del Municipio La Esperanza”.[8] Lo anterior, aunado a que, según la jurisprudencia del Consejo de Estado, esa jurisdicción no conoce de las ejecuciones pretendidas con sustento en obligaciones impuestas por la Ley, por lo que concluyó la necesidad de aplicar para el presente caso el artículo 15 del Código General del Proceso contenido en la Ley 1564 de 2012, que establece la competencia residual de la jurisdicción ordinaria.

9. Mediante Auto del 11 de marzo de 2021, la anterior providencia fue aclarada en el sentido de indicar que el expediente debía ser remitido al Juzgado 1 Promiscuo Municipal de La Esperanza (Norte de Santander) en atención a la cuantía del asunto.[9]

10. Realizada la respectiva remisión, con Auto del 14 de abril de 2021, el Juzgado 1 Promiscuo Municipal de La Esperanza (Norte de Santander) resolvió (i) no asumir el conocimiento del proceso, (ii) plantear un conflicto negativo de competencia y (iii) remitir el expediente, inicialmente, al Consejo Superior de la Judicatura para que lo dirimiera.[10] Según este estrado judicial, el asunto debe ser asumido por la jurisdicción de lo contencioso administrativo en virtud de los artículos 104 y 297 numeral 3 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, pues la pretensión está encaminada a que se libre mandamiento de pago con fundamento en un título ejecutivo complejo compuesto por contratos, garantías, actos administrativos, entre otros. Concluyó que “se configuran dos circunstancias por las cuales la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para conocer de esta actuación; en primer lugar porque uno de los extremos es una entidad pública del orden municipal, esto es, El Municipio de la Esperanza, Norte de Santander, y segundo término porque el actor pretende la ejecución de una obligación originada en un contrato suscrito por la entidad pública, cuyo documento constituye un título ejecutivo complejo”.[11]

11. En providencia del 27 de abril de 2021, el Juzgado 1 Promiscuo Municipal de La Esperanza aclaró que la remisión para dirimir el conflicto propuesto se hacía a la Corte Constitucional.[12] El 12 de mayo de 2021, el expediente fue enviado a la Corte Constitucional mediante correo electrónico remitido por el secretario del Juzgado 1 Promiscuo Municipal de La Esperanza.[13]

12. La Sala Plena, en sesión virtual del 25 de mayo de 2021, repartió el expediente al despacho del Magistrado que obra como ponente y fue enviado el 9 de junio de 2021.[14]

Competencia

13. De conformidad con lo previsto en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015,[15] la Sala Plena de la Corte Constitucional es la encargada para dirimir los conflictos de competencia que se susciten entre jurisdicciones.

    Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones

14. Esta Corporación ha sido enfática en señalar que los conflictos entre jurisdicciones se presentan, especialmente, cuando “(…) dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo).”[16]

15. Con fundamento en lo anterior, la Sala Plena delimitó los presupuesto necesarios para la configuración de un conflicto entre jurisdicciones en el Auto 155 de 2019, los cuales se hallan acreditados en el presente trámite, a saber:

    Presupuesto

    Contenido

    Constatación

    Subjetivo

    La controversia debe ser suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones.[17]

    El conflicto se planteó entre una autoridad de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, esto es, el Juzgado 10 Administrativo Oral del Circuito de Cúcuta, y una de la Jurisdicción Ordinaria que es el Juzgado 1 Promiscuo Municipal de La Esperanza (Norte de Santander).

    Objetivo

    Existencia de una causa judicial sobre la cual se desarrolle la controversia, lo que requiere constatar que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional.[18]

    Existe una controversia entre los despachos judiciales involucrados para determinar cuál es la jurisdicción competente para resolver una demanda ejecutiva promovida por CRA S.A.S. en contra del Municipio La Esperanza y otros, en la que se pretende que se libre mandamiento de pago por las sumas derivadas de un recobro por el pago de una póliza de seguro que tenía como finalidad garantizar el proyecto de construcción de vivienda de interés social denominado “Urbanización La Feria II”, el cual sería adelantado por una Unión Temporal con fundamento en unos subsidios asignados por el Fondo Nacional de Vivienda.

    Normativo

    Las autoridades involucradas en el conflicto de jurisdicciones deben haber manifestado expresamente las razones por las cuales se consideran competentes -o no- para conocer de dicha causa judicial.[19]

    El Juzgado 10 Administrativo Oral del Circuito de Cúcuta manifestó que no era competente para conocer el asunto según lo dispuesto en el numeral 6 del artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, pues la obligación que se pretende ejecutar no figura dentro de los trámites que son conocidos por esa jurisdicción. De ahí que, consideró la necesidad de aplicar el artículo 15 del Código General del Proceso contenido en la Ley 1564 de 2012 que establece la competencia residual de la jurisdicción ordinaria. Por su parte, el Juzgado 1 Promiscuo Municipal de La Esperanza, señaló que, según los artículos 104 y 297, numeral 3 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el proceso debe ser conocido por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, al tratarse de la ejecución de un título complejo adelantada en contra de al menos una entidad pública.

    Asunto objeto de decisión y metodología

16. Con base en lo anterior, la Corte dirimirá el conflicto de competencia entre jurisdicciones trabado entre el Juzgado 10 Administrativo Oral del Circuito de Cúcuta y el Juzgado 1 Promiscuo Municipal de La Esperanza. Para tales efectos, la Sala (i) explicará las competencias asignadas a la jurisdicción ordinaria y a la jurisdicción de lo contencioso administrativo en materia de procesos ejecutivos, y (ii) resolverá el caso concreto.

    Competencias asignadas a la jurisdicción ordinaria y a la jurisdicción de lo contencioso administrativo en materia de procesos ejecutivos. Reiteración de jurisprudencia[20]

17. A efectos de verificar la competencia respecto de procesos ejecutivos se encuentran normas en el marco de la jurisdicción de lo contencioso administrativo y de la jurisdicción ordinaria, cuya determinación dependerá de la naturaleza de las partes involucradas. En efecto, el artículo 104.6 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo establece que la jurisdicción de lo contencioso administrativo conoce de los procesos “ejecutivos derivados de las condenas impuestas y las conciliaciones aprobadas por es[a] jurisdicción, así como los provenientes de laudos arbitrales en que hubiere sido parte una entidad pública; e, igualmente los originados en los contratos celebrados por esas entidades”. Por su parte, el artículo 15 del Código General del Proceso dispone que corresponde “a la jurisdicción ordinaria, el conocimiento de todo asunto que no esté atribuido expresamente por la Ley a otra jurisdicción”.

18. Ello significa que la competencia del proceso ejecutivo corresponderá a la jurisdicción de lo contencioso administrativo cuando en la controversia se encuentre involucrada una entidad pública, y además la obligación se derive de un título que esté constituido por: (i) contratos; (ii) condenas impuestas en procesos judiciales; (iii) condenas que se deriven en conciliaciones aprobadas por la misma jurisdicción; y (iv) condenas establecidas en laudos arbitrales. Siempre que no se acredite ninguno de tales supuestos, la llamada a resolver el asunto será la jurisdicción ordinaria a la que el Código General del Proceso atribuye una competencia de carácter residual.

19. Respecto de la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo para conocer de procesos ejecutivos, el Consejo Superior de la Judicatura al resolver un conflicto de jurisdicciones con fundamento en unas facturas cambiarias de compraventa, consideró que “en principio, los títulos valores, serán ejecutables ante el juez administrativo cuando tengan su origen en un contrato estatal”, siempre y cuando reúnan los siguientes requisitos: “i) que el título valor haya tenido su causa en el contrato estatal (…) ii) que el contrato del cual surgió el título valor sea de aquellos de los cuales conoce la jurisdicción contencioso administrativa; iii) que las partes del título valor sean las mismas del contrato estatal y iv) que las excepciones derivadas del contrato estatal sean oponibles en el proceso ejecutivo”.[21]

20. Más recientemente, la otrora Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura señaló que los títulos-valores son susceptibles de ser recaudados por la vía ejecutiva ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, “siempre y cuando se deriven del ejercicio de la actividad contractual estatal, pues si no provienen directamente de dicho contrato, no podrán ejecutarse ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa”.[22]

21. Por otra parte, en pretéritas oportunidades[23] la Corte Constitucional ha mencionado que aunque en principio pueda extraerse de la cláusula general de competencia contemplada en el artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo que, ante la existencia de una entidad pública involucrada en el proceso, se habilita la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, lo cierto es que la anterior no es una regla cuya interpretación debe hacerse de manera aislada, pues “si el asunto objeto de controversia no encuadra dentro de (a) las materias expresas que se asignan a dicha jurisdicción, o (b) no corresponden a litigios genéricos que se rijan por el derecho administrativo o que impliquen el desenvolvimiento de la función administrativa, deberá aplicarse la regla general de competencia a favor de la Jurisdicción Ordinaria contemplada en el artículo 15 del CGP.”[24]

22. Aunado a lo anterior, a partir de las consideraciones anteriormente reseñadas, en el Auto 248 de 2022 esta Corporación consideró que la jurisdicción ordinaria era competente para conocer las demandas ejecutivas en las que se pretende obtener el pago de obligaciones de contenido crediticio aun cuando las mismas hayan tenido origen en un contrato estatal que posteriormente fue endosado a terceros, precisamente por la cláusula residual prevista en el artículo 15 del Código General del Proceso. En aquella oportunidad, la Corte señaló que si bien el título surgió con ocasión de lo que inicialmente era un contrato estatal, los derechos que este implicaba adquirieron autonomía por medio del endoso efectuado.

23. De acuerdo con el escenario fáctico planteado, se tiene que la sociedad CRA S.A.S, como cesionaria de la aseguradora C.S., inició demanda ejecutiva en contra del Municipio La Esperanza, Norte de Santander, la Constructora y Diseños Urbanas Ltda. y el señor F.A.D.C., con el objeto de que se librara mandamiento de pago por las sumas de dinero que corresponden al derecho de subrogación del asegurador contemplado en el artículo 1096 del Código de Comercio, que dispone: “El asegurador que pague una indemnización se subrogará, por ministerio de la ley y hasta concurrencia de su importe, en los derechos del asegurado contra las personas responsables del siniestro. Pero éstas podrán oponer al asegurador las mismas excepciones que pudieren hacer valer contra el damnificado.”

24. Lo anterior, con fundamento en que la Unión Temporal suscribió un contrato de seguro para la expedición de una póliza de seguro que tenía como finalidad garantizar el cumplimiento del proyecto de vivienda en favor del Fondo Nacional de Vivienda (FONVIVIENDA), como entidad que había otorgado los subsidios para la cobertura del proyecto. Esta entidad declaró el incumplimiento en la ejecución del proyecto, razón por la cual, hizo efectiva la póliza con la empresa aseguradora C.S. que se encontraba en liquidación. Posteriormente, CRA S.A.S adquirió la totalidad de los derechos sobre la cartera de C.S.

25. A la luz de las consideraciones expuestas, se advierte que en el caso concreto una entidad pública que sería el Municipio de La Esperanza suscribió un contrato de seguro con la sociedad C.S., cuyos derechos sobre la totalidad de la cartera fueron luego adquiridos por la empresa CRA S.A.S. Inicialmente, dicho negocio jurídico podría eventualmente considerarse un contrato estatal “ya que las pólizas de cumplimiento forman parte integral del contrato que garantizan”,[25] y así mismo su ejecución habilitaría la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, con fundamento en la parte final del numeral 6 del artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Sin embargo, la sociedad demandante tiene como finalidad cobrar los montos cancelados como consecuencia del contrato de seguro a quienes causaron el daño causado a través de una conducta que se considera antijurídica. Esto es, a la Unión Temporal que incumplió con el proyecto de vivienda de interés social como interés asegurado a favor del Fondo Nacional de Vivienda (FONVIVIENDA). Esta es una actuación que claramente se deriva de la ley, esto es, de lo previsto en el artículo 1096 del Código de Comercio.

26. Sobre la naturaleza del derecho de subrogación contemplado en el artículo 1096 del Código de Comercio, vale la pena citar la jurisprudencia de la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia que al respecto ha señalado:

    “aunque la acción subrogatoria tiene su manantial en el pago que el asegurador le hace al asegurado-beneficiario en cumplimiento de la obligación que contrajo en virtud del contrato de seguro, el derecho que aquel ejerce al amparo de la referida acción frente a las ‘...personas responsables del siniestro’, no nace o deriva de la relación aseguraticia - a la que le es completamente ajena -, sino que procede de la conducta antijurídica desplegada por el victimario, autor del daño que afectó al damnificado asegurado, según el caso. Por tanto, el pago de éste tan sólo determina su legitimación en la causa para el ejercicio de la señalada acción, así como la medida del derecho que puede reclamar, pero no la naturaleza del derecho mismo, ni sus propiedades, pues éste no es otro distinto del que tenía la víctima antes de ser indemnizada por el asegurador.”[26] (Énfasis propio).

27. Así las cosas, el caso que se somete a análisis de esta Corporación recae sobre una demanda presentada con el fin de que se cancelen los valores correspondientes al daño ocasionado con el incumplimiento declarado por el Fondo Nacional de Vivienda (FONVIVIENDA), que resultó en la afectación de la póliza de seguro. Esta actuación se fundamenta en el derecho de subrogación de que trata el artículo 1096 del Código de Comercio en contra del supuesto responsable.

28. Ahora bien, tal como se advirtió en líneas anteriores, el supuesto responsable del incumplimiento sería la Unión Temporal, de la que hace parte el Municipio de La Esperanza. No obstante, como se advirtió, la sola demanda ejecutiva en contra de una entidad pública no necesariamente habilita la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

29. Por una parte, debe acreditarse que el asunto se encuentre expresamente atribuido a los jueces administrativos, para este caso, en el numeral 6 del artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. No obstante, dicho escenario no se advierte en esta oportunidad, ya que, según las pretensiones, el demandante estima que el mandamiento de pago está justificado en el derecho de subrogación derivado de la ley (artículo 1096 del Código de Comercio). En esa medida, no corresponde a ninguno de los supuestos previstos en el numeral 6 del artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo, en tanto que no es un contrato estatal, ni un fallo judicial, ni un laudo arbitral o una conciliación en los que se condene a una entidad pública.

30. Por el otro lado, la controversia no parece abordar un asunto que se rija por el derecho administrativo, pues la demanda tiene como pretensión explícita que se libre mandamiento de pago por las sumas correspondientes al derecho de recobro con que cuenta el asegurador, en este caso CRA S.A.S como cesionario de C.S.; en contra del presunto responsable del siniestro, en este caso la Unión Temporal de la cual hace parte el municipio La Esperanza; en amparo del artículo 1096 del Código de Comercio. Controversia que a su vez, tal como lo ha señalado la Corte Suprema de Justicia en el pronunciamiento previamente citado, comprende la ejecución de un derecho que no se deriva estrictamente del contrato de seguros primigenio, sino más bien de la conducta desplegada por quien se presume es el responsable del siniestro asegurado; es decir, del incumplimiento que en este caso, coincide con que incluye a un ente territorial. De ahí que, no se advierte un ejercicio de las funciones administrativas por parte de este.

31. En suma, se presenta una imposibilidad de aplicar el fundamento normativo que activa la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, por lo que, la Sala Plena de la Corte Constitucional considera que en este escenario se aplica la competencia residual contenida en el artículo 15 del Código General del Proceso, de acuerdo con la cual sería la jurisdicción ordinaria la llamada a resolver la demanda presentada por CRA S.A.S. en contra del Municipio La Esperanza (Norte de Santander), la Constructora y Diseños Urbanas Ltda. en liquidación y el señor F.A.D.C., quienes, a su vez, habían conformado la Unión Temporal. En esa medida, se procederá a dirimir el conflicto suscitado en el sentido de declarar que el Juzgado 1 Promiscuo Municipal de La Esperanza es competente para decidir sobre la demanda ejecutiva sub examine.

    Regla de decisión: La jurisdicción ordinaria es la competente para conocer de los procesos ejecutivos promovidos con ocasión del derecho de subrogación que establece el artículo 1096 del Código de Comercio, a favor de las aseguradoras que debieron cancelar la póliza al asegurado y deciden repetir en contra de quienes, presuntamente, ocasionaron el siniestro.

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,