Auto nº 1186/22 de Corte Constitucional, 17 de Agosto de 2022
| Número de sentencia | 1186/22 |
| Fecha | 17 Agosto 2022 |
| Número de expediente | CJU-1559 |
| Materia | Derecho Constitucional |
Auto 1186/22
COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Acción de nulidad y restablecimiento del derecho de un acto administrativo propio
Referencia: Expediente CJU-1559
Conflicto de competencia entre jurisdicciones suscitado entre el Juzgado 8º Administrativo Oral del Circuito de Medellín y el Juzgado 21 Laboral del Circuito de Medellín
Magistrado ponente: JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Bogotá D.C., diecisiete (17) de agosto de dos mil veintidós (2022)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial de la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente
AUTO
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El 25 de mayo de 2021, la Administradora Colombiana de Pensiones (en adelante COLPENSIONES) instauró ante los Juzgados Administrativos de Medellín el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Resolución SUB 66460 del 18 de marzo de 2019, mediante la cual la entidad reconoció y pagó una sustitución pensional a favor de la señora L.D.V..[1]
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El expediente fue repartido al Juzgado 8º Administrativo Oral del Circuito de Medellín. El Juzgado declaró su falta de jurisdicción y competencia para tramitar el asunto, y estimó competente para conocer del asunto a los Jueces Laborales del Circuito de Medellín, mediante Auto del 11 de junio de 2021. Para sustentar su decisión, sostuvo que las normas de competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, consagradas en el artículo 104.4 de la Ley 1437 de 2011, determinan que, en materia laboral, solo los asuntos relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado, y la seguridad social de estos cuando una entidad de Derecho Público administra su régimen, son competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo.[2] Seguidamente, señaló que el numeral 4 del artículo 2º de la Ley 712 de 2003 le atribuye las controversias de los asuntos que se originen entre los afiliados, beneficiarios y usuarios, y las entidades administrativas o prestadoras a la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral. De esa manera, concluyó que el causante del beneficio de la sustitución pensional, el señor N.J.P.G., durante sus últimos años de vida se desempeñó como trabajador independiente. En consecuencia, le aplica el conocimiento del régimen general de seguridad social, siendo competente para conocer del asunto la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral.[3]
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El 28 de junio de 2021, el expediente fue repartido al Juzgado 21 Laboral del Circuito de Medellín, el cual ordena adecuar la demanda al procedimiento ordinario laboral, mediante Auto Interlocutorio No. MM-113 del 19 de julio de 20201. Luego de corregida la demanda y presentada dentro de los términos legales, este despacho judicial, mediante Auto de Sustanciación No. MM-405 del 1º de octubre de 2021, la admitió, dando trámite al proceso ordinario laboral. Posteriormente, mediante Auto Interlocutorio No. MM-153 del 11 de octubre de 2021, el Juzgado 21 Laboral del Circuito de Medellín declaró la falta de jurisdicción y competencia para conocer el asunto, propuso conflicto negativo de jurisdicciones y remitió el expediente a la Corte Constitucional para dirimir el conflicto. Para ello señaló que la pretensión de la demanda es declarar la nulidad de un acto administrativo propio por vía judicial, figura que tradicionalmente se ha denominado como acción de lesividad, siendo el conocimiento de este asunto competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Indicó que la naturaleza de la Acción de Lesividad se desarrolla acorde a lo dispuesto en el artículo 97 de la Ley 1437 de 2011, sobre el trámite de la nulidad de actos propios. Posteriormente, citó jurisprudencia del Consejo de Estado refiriéndose a la Acción de Lesividad como un asunto de conocimiento de esa jurisdicción.[4] Finalmente, sostuvo que la Corte Constitucional mediante Auto 541 de 2021 conoció de un asunto similar, determinando que la jurisdicción competente para conocer del asunto es la jurisdicción de lo contencioso administrativo.[5]
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El 15 de octubre de 2021, el asunto de la referencia fue remitido a la Corte Constitucional. El expediente fue repartido al magistrado sustanciador el 24 de junio de 2022 y remitido al despacho el 28 de junio siguiente.
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Competencia
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De conformidad con lo previsto en los artículos 241.11 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015,[6] la Sala Plena de la Corte Constitucional está facultada para dirimir los conflictos de competencia entre jurisdicciones.
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Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones
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Esta Corporación ha señalado que los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”.[7]
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En ese sentido, en el Auto 155 de 2019, la Sala Plena precisó que se requieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de competencia entre jurisdicciones. Exigencias que en el presente caso se acreditan tal y como se demuestra a continuación:
Presupuesto
Contenido
Constatación
Subjetivo
La controversia debe ser suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones.[8]
El conflicto se suscitó entre una autoridad de la Jurisdicción Contencioso Administrativa y otra perteneciente a la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad Laboral.
Objetivo
Existencia de una causa judicial sobre la cual se desarrolle la controversia, lo que requiere constatar que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional.[9]
Existe una controversia entre el Juzgado 8º Administrativo Oral del Circuito de Medellín y el Juzgado 21 Laboral del Circuito de Medellín con respecto a cuál jurisdicción es la competente para conocer y resolver la acción de lesividad interpuesta por Colpensiones.
Normativo
Las autoridades involucradas en el conflicto de jurisdicciones deben haber manifestado expresamente las razones por las cuales se consideran competentes -o no- para conocer de dicha causa judicial.[10]
Tanto el Juzgado 8º Administrativo Oral del Circuito de Medellín como el Juzgado 21 Laboral del Circuito de Medellín, acudieron a fundamentos legales para defender sus posturas sobre la falta de competencia. La primera autoridad judicial señaló que, en virtud de lo dispuesto en el artículo 104.4 de la Ley 1437 de 2011 y el artículo 2º de la Ley 712 de 2003, el asunto no es de competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo sino de los jueces laborales, habida cuenta de que el causante de la sustitución pensional era un trabajador independiente. Por su parte, la segunda autoridad judicial manifestó que la demanda pretende la nulidad de un acto administrativo propio, mediante la acción de lesividad, siendo competencia de la jurisdicción contencioso administrativa, acorde a lo señalado en el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, así como en la jurisprudencia citada del Consejo de Estado y el Auto 541 de 2021 de la Corte Constitucional.
C.A. objeto de decisión y metodología
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Con base en lo anterior, la Corte dirimirá el conflicto entre el Juzgado 8º Administrativo Oral del Circuito de Medellín y el Juzgado 21 Laboral del Circuito de Medellín. En primer lugar, reiterará la regla de decisión fijada por esta Sala en relación con la competencia de la jurisdicción contenciosa administrativa en acciones en las cuales se pretenda la declaración de nulidad y el restablecimiento del derecho de un acto propio. En segundo lugar, resolverá el caso concreto.
La competencia para conocer de la demanda de COLPENSIONES es de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo
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Desde hace varias décadas las entidades públicas están habilitadas por la ley para demandar judicialmente la nulidad de sus propios actos y el restablecimiento del derecho que el mismo hubiere vulnerado. Para tal efecto, de conformidad con la normatividad vigente, la entidad pública puede ejercitar el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
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La Sala Plena ha señalado que cuando una entidad pública demanda, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, un acto administrativo propio, tras no obtener la autorización del titular para revocarlo directamente, el asunto es competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, incluso si el acto se pronuncia sobre derechos pensionales.[11] La Corte ha llegado a esta conclusión con base en los artículos 97 y 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Según el primero de ellos, si el titular no autoriza a la administración de manera previa, expresa y escrita para revocar directamente un acto administrativo de carácter particular que lo afecta, “deberá demandarlo ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.”[12] A su vez, según el artículo 104 del mismo código, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo resuelve los conflictos jurídicos relacionados con “actos (…) sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas (…)”.[13]
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En Auto 316 de 2021,[14] la Sala Plena indicó que, en los casos en los que una institución pública o un fondo de naturaleza pública, que pretendan la nulidad y restablecimiento del derecho contra un acto propio, aun cuando su contenido material verse sobre asuntos laborales o de la seguridad social, el conocimiento del asunto le corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Esta doctrina se reiteró en los Autos 437,[15] 454,[16] y 384[17] de 2021, entre otros.
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Caso concreto
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La Sala Plena advierte que en el caso sub judice se presentó un conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 8º Administrativo Oral del Circuito de Medellín y el Juzgado 21 Laboral del Circuito de Medellín.
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Con base en las consideraciones planteadas, la Sala dirime el presente conflicto a favor del Juzgado 8º Administrativo Oral del Circuito de Medellín, pues es la autoridad competente para conocer del presente asunto.
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Lo anterior, siguiendo la regla de decisión establecida en el Auto 316 de 2021, reiterada en Autos 437,[18] 454,[19] y 384 de 2021,[20] según la cual las entidades públicas deberán acudir a la jurisdicción de lo contencioso administrativo siempre que el objeto de la litis verse sobre la nulidad de su propio acto, aún cuando aquel defina asuntos de derecho laboral y de la seguridad social. En consecuencia, el trámite y decisión del medio de control interpuesto por parte de COLPENSIONES en contra de la Resolución SUB 66460 del 18 de marzo de 2019, mediante la cual la entidad reconoció y pagó una sustitución pensional a favor de la señora L.D.V., es competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
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De conformidad con lo anterior y con fundamento en lo previsto en los artículos 97 y 104 del CPACA, la Corte ordenará remitir el expediente al Juzgado 8º Administrativo Oral del Circuito de Medellín y ordenará comunicar la presente decisión a los interesados.
Regla de decisión. Cuando la administración demanda un acto de su propia autoría, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, el estudio del asunto será competencia de la jurisdicción contencioso administrativa, con fundamento en lo dispuesto por los artículos 97 y 104 de la Ley 1437 de 2011.
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En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
PRIMERO.- DIRIMIR el conflicto negativo de competencia entre el Juzgado 8º Administrativo Oral del Circuito de Medellín y el Juzgado 21 Laboral del Circuito de Medellín, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado 8º Administrativo Oral del Circuito de Medellín es la autoridad competente para conocer del proceso judicial promovido por Colpensiones.
SEGUNDO.- REMITIR el expediente CJU-1559 al Juzgado 8º Administrativo Oral del Circuito de Medellín para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados y al Juzgado 21 Laboral del Circuito de Medellín.
N., comuníquese y cúmplase.
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Presidenta
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
HERNÁN CORREA CARDOZO
Magistrado (E)
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Expediente Digital “01Demanda(29).pdf”, folio 1.
[2] Expediente Digital “06AutoRemiteOtroDespacho.pdf”, folio 2.
[3] Expediente Digital “06AutoDeclaraFaltaDeJurisdicción-OrdenaRemisiónALaborales.pdf”, folios 1 y ss.
[4] Consejo de Estado, Sentencias del 5 de diciembre de 2006 No. 10.227 y del 7 de mayo de 2015 No. 2004-06362.
[5] Expediente Digital “07AutoRechazaDemanda(4).pdf”, folios 1 y ss.
[6] “Artículo 241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: (…) 11. Numeral adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 2 de 2015: Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones”.
[7] Cfr. Autos 345 de 2018, 328 de 2019, 452 de 2019 y 608 de 2019.
[8] En consecuencia, no habrá conflicto cuando: (a) sólo sea parte una autoridad; o (b) una de las partes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales (Cfr. Artículos 17, 18, 37 y 41 de la Ley 270 de 1996, así como 97 de la Ley 1957 de 2019).
[9] En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Cfr. Artículo 116 de la Constitución Política).
[10] Así pues, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que, a pesar de concurrir formalmente dos autoridades judiciales, alguna de ellas no ha rechazado su competencia o manifestado su intención de asumirla, o (b) la exposición sobre la competencia desplegada por las autoridades en conflicto no tiene, al menos aparentemente, fundamento normativo alguno al sustentarse únicamente en argumentos de mera conveniencia.
[11] Esta postura de la Corte Constitucional fue establecida por primera vez en el Auto 316 de 2021. Tal posición ha sido reiterada, entre muchos otros, en los autos 377, 382, 384, 385, 391, 393, 394, 396, 397, 399, 400, 402, 410, 411, 412, 431, 432, 434 y 437 de 2021. Esta es la hipótesis que doctrinaria y jurisprudencialmente se ha descrito con el concepto de acción de lesividad, que se refiere al escenario en el que la administración demanda un acto propio con el objetivo de defender los intereses de la Nación y proteger los recursos públicos, entre otros fines.
[12] Ley 1437 de 2011, artículo 97.
[13] Ley 1437 de 2011, artículo 104.
[14] Expediente CJU-489.
[15] Expediente CJU 838.
[16] Expediente CJU 866.
[17] Expediente CJU-377.
[18] Expediente CJU 838.
[19] Expediente CJU 866.
[20] Expediente CJU-377.
