Auto nº 1188/22 de Corte Constitucional, 17 de Agosto de 2022
| Número de sentencia | 1188/22 |
| Fecha | 17 Agosto 2022 |
| Número de expediente | CJU-1592 |
| Materia | Derecho Constitucional |
Auto 1188/22
COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Acción de nulidad y restablecimiento del derecho de un acto administrativo propio
Referencia: Expediente CJU-1592
Conflicto de competencia entre jurisdicciones suscitado entre el Juzgado 2º Administrativo Oral del Circuito de Duitama y el Juzgado 1º Laboral del Circuito de Duitama
Magistrado ponente: JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Bogotá D.C., diecisiete (17) de agosto de dos mil veintidós (2022)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial de la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente
AUTO
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El 21 de agosto de 2018, la Administradora Colombiana de Pensiones (en adelante COLPENSIONES) instauró ante los Juzgados Administrativos de Sogamoso el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Resolución GNR 121107 del 3 de junio de 2013, mediante la cual la entidad reconoció y pagó pensión de vejez a favor del señor P.A.P.C..[1]
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El expediente fue repartido al Juzgado 2º Administrativo Oral del Circuito de Sogamoso. Este juzgado solicitó a Acerías Paz de Río, quien fuera el empleador del demandante, determinar el último lugar de prestación del servicio del señor P.A.P.C., mediante Auto del 10 de septiembre de 2018.[2] Acerías Paz del Río, mediante escrito del 4 de octubre de 2018, certificó que su último cargo fue desempeñado como minero en el Municipio de Paz de Río, Boyacá. Por consiguiente, el Juzgado 2º Administrativo Oral del Circuito de Sogamoso, a través de Auto del 22 de octubre de 2018, declaró su falta de competencia por el factor territorial, por lo que remitió la demanda a los juzgados administrativos del circuito de Duitama.[3]
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El asunto le correspondió al Juzgado 2º Administrativo Oral del Circuito de Duitama, el cual, después de modificada la demanda por la parte actora, admitió la misma y dio trámite del proceso contencioso administrativo, por medio de Auto del 7 de febrero de 2019. Posteriormente, en Audiencia Inicial del 10 de noviembre de 2020, este despacho judicial declaró su falta de jurisdicción y ordenó enviar las diligencias para ser repartida a los juzgados laborales del circuito de Duitama, hecho registrado en el Acta No. 0139. Para sustentar su decisión, sostuvo que la empresa Acerías Paz del Río es una empresa de naturaleza privada, por lo que, a pesar de que se demanda un acto administrativo, el conflicto tiene naturaleza privada. En consecuencia, adujo que el artículo 104.4 de la Ley 1437 de 2011, determina que, el conocimiento de la jurisdicción de lo contencioso administrativo en materia laboral, solo recae sobre asuntos relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado, y la seguridad social de estos cuando una entidad de Derecho Público administra su régimen. De otro lado, señaló que el artículo 105.4 determina que no son competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo los conflictos de carácter laboral surgidos entre las entidades públicas y sus trabajadores oficiales.[4]
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El 13 de noviembre de 2020, el expediente fue repartido al Juzgado 1º Laboral del Circuito de Duitama, el cual, mediante Auto del 26 de noviembre de 2020, declaró su incompetencia para conocer el asunto por falta de jurisdicción y ordenó enviar el expediente al Consejo Superior de la Judicatura para dirimir el conflicto. Fundamentó su decisión señalando que, la sentencia del Consejo de Estado del 15 de agosto de 2019,[5] determina que la acción de lesividad es la demanda de los propios actos administrativos por parte de la administración pública, siendo el conocimiento de este asunto competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Posteriormente, citó el artículo 97 de la Ley 1437 de 2011, referente a la revocatoria directa de los actos administrativos y el procedimiento contencioso cuando no hay un consentimiento expreso por parte del particular al que se le reconoció el derecho. Finalmente, refirió jurisprudencia del Consejo Superior de la Judicatura y del Consejo de Estado para soportar que, en asuntos similares, las acciones de lesividad se han tramitado bajo el rito de la jurisdicción de lo contencioso administrativo.[6]
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El 12 de noviembre de 2021, el asunto de la referencia fue remitido a la Corte Constitucional. El expediente fue repartido al magistrado sustanciador el 24 de junio de 2022 y remitido al despacho el 28 de junio siguiente.
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Competencia
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De conformidad con lo previsto en los artículos 241.11 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015,[7] la Sala Plena de la Corte Constitucional está facultada para dirimir los conflictos de competencia entre jurisdicciones.
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Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones
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Esta Corporación ha señalado que los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”.[8]
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En ese sentido, en el Auto 155 de 2019, la Sala Plena precisó que se requieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de competencia entre jurisdicciones. Exigencias que en el presente caso se acreditan tal y como se demuestra a continuación:
Presupuesto
Contenido
Constatación
Subjetivo
La controversia debe ser suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones.[9]
El conflicto se suscitó entre una autoridad de la Jurisdicción Contencioso Administrativa y otra perteneciente a la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad Laboral.
Objetivo
Existencia de una causa judicial sobre la cual se desarrolle la controversia, lo que requiere constatar que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional.[10]
Existe una controversia entre el Juzgado 2º Administrativo Oral del Circuito de Duitama y el Juzgado 1º Laboral del Circuito de Duitama con respecto a cuál jurisdicción es la competente para conocer y resolver la acción de lesividad interpuesta por Colpensiones.
Normativo
Las autoridades involucradas en el conflicto de jurisdicciones deben haber manifestado expresamente las razones por las cuales se consideran competentes -o no- para conocer de dicha causa judicial.[11]
Tanto el Juzgado 2º Administrativo Oral del Circuito de Duitama como el Juzgado 1º Laboral del Circuito de Duitama, acudieron a fundamentos legales para defender sus posturas sobre la falta de competencia. La primera autoridad judicial señaló que, en virtud de lo dispuesto en los artículos 104.4 y 105.4 de la Ley 1437 de 2011, el asunto no es de competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo sino de los jueces laborales, habida cuenta de que el beneficiario era un trabajador del sector privado. Por su parte, la segunda autoridad manifestó que el asunto es una acción de lesividad, siendo competencia de la jurisdicción contencioso administrativa, de acuerdo con la jurisprudencia del Consejo de Estado. Seguidamente, señaló que la revocatoria directa de actos administrativos, contenida en el artículo 97 de la Ley 1437 de 2011, establece el procedimiento contencioso cuando el particular al que se le ha reconocido el derecho no da su consentimiento para la revocatoria directa. De esa manera, el procedimiento señalado en este artículo establece que el conocimiento es de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Finalmente, hizo referencia a jurisprudencia del Consejo Superior de la Judicatura y el Consejo de Estado, sobre asuntos similares adelantados en la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
C.A. objeto de decisión y metodología
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Con base en lo anterior, la Corte dirimirá el conflicto entre el Juzgado 2º Administrativo Oral del Circuito de Duitama y el Juzgado 1º Laboral del Circuito de Duitama. En primer lugar, reiterará la regla de decisión fijada por esta Sala en relación con la competencia de la jurisdicción contenciosa administrativa en acciones en las cuales se pretenda la declaración de nulidad y el restablecimiento del derecho de un acto propio. En segundo lugar, resolverá el caso concreto.
La competencia para conocer de la demanda de COLPENSIONES es de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo
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Desde hace varias décadas las entidades públicas están habilitadas por la ley para demandar judicialmente la nulidad de sus propios actos y el restablecimiento del derecho que el mismo hubiere vulnerado. Para tal efecto, de conformidad con la normatividad vigente, la entidad pública puede ejercitar el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
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La Sala Plena ha establecido que cuando una entidad pública demanda, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, un acto administrativo propio tras no obtener la autorización del titular para revocarlo directamente, el asunto es competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, incluso si el acto se pronuncia sobre derechos pensionales.[12] La Corte ha llegado a esta conclusión con base en los artículos 97 y 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Según el primero de ellos, si el titular no autoriza a la administración de manera previa, expresa y escrita para revocar directamente un acto administrativo de carácter particular que lo afecta, “deberá demandarlo ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.”[13] A su vez, según el artículo 104 del mismo código, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo resuelve los conflictos jurídicos relacionados con “actos (…) sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas (…)”.[14]
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En Auto 316 de 2021,[15] la Sala Plena indicó que, en los casos en los que una institución pública o un fondo de naturaleza pública, que pretendan la nulidad y restablecimiento del derecho contra un acto propio, aun cuando su contenido material verse sobre asuntos laborales o de la seguridad social, el conocimiento del asunto le corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Esta doctrina se reiteró en los Autos 437,[16] 454,[17] y 384[18] de 2021, entre otros.
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Caso concreto
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La Sala Plena advierte que en el caso sub judice se presentó un conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 2º Administrativo Oral del Circuito de Duitama y el Juzgado 1º Laboral del Circuito de Duitama.
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Con base en las consideraciones planteadas, la Sala dirime el presente conflicto a favor del Juzgado 2º Administrativo Oral del Circuito de Duitama, pues es la autoridad competente para conocer del presente asunto.
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Lo anterior, siguiendo la regla de decisión establecida en el Auto 316 de 2021, reiterada en Autos 437,[19] 384,[20] y 384 de 2021,[21] según la cual las entidades públicas deberán acudir a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, siempre que el objeto de la litis verse sobre la nulidad de su propio acto, aun cuando aquel defina asuntos de derecho laboral y de la seguridad social. En consecuencia, el medio de control interpuesto por parte de Colpensiones en contra de la de la Resolución GNR 121107 del 3 de junio de 2013, mediante la cual la entidad reconoció y pagó pensión de vejez a favor del señor P.A.P.C., es competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
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Conforme a lo anterior, la Corte, con fundamento en lo previsto en los artículos 97 y 104 del CPACA, ordenará remitir el expediente al Juzgado 2º Administrativo Oral del Circuito de Duitama y ordena comunicar la presente decisión a los interesados.
Regla de decisión. cuando la administración demanda un acto de su propia autoría, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, el estudio del asunto será competencia de la jurisdicción contencioso administrativa, con fundamento en lo dispuesto por los artículos 97 y 104 de la Ley 1437 de 2011.
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En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
PRIMERO.- DIRIMIR el conflicto negativo de competencia entre el Juzgado 2º Administrativo Oral del Circuito de Duitama y el Juzgado 1º Laboral del Circuito de Duitama, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado 2º Administrativo Oral del Circuito de Duitama es la autoridad competente para conocer del proceso judicial promovido por Colpensiones.
SEGUNDO.- REMITIR el expediente CJU-1592 al Juzgado 2º Administrativo Oral del Circuito de Duitama para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados y al Juzgado 1º Laboral del Circuito de Duitama.
N., comuníquese y cúmplase.
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Presidenta
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
HERNÁN CORREA CARDOZO
Magistrado (E)
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Expediente Digital “001 DEMANDA Y ANEXOS.pdf”, folio 11.
[2] Expediente Digital “001 DEMANDA Y ANEXOS.pdf”, folio 64.
[3] Expediente Digital “001 DEMANDA Y ANEXOS.pdf”, folio 69.
[4] Expediente Digital “55. 2018-0035 AI FALTA DE JURISDICCIÓN .pdf”, folio 1.
[5] Consejo de Estado, Sentencia del 15 de agosto de 2019, Radicación No. 11001032400020180048500.
[6] Expediente Digital “04DeclararIncompetenciaEnvieseaSalaJurisdiccionalDisciplinaria.pdf”, folios 1 y ss.
[7] “Artículo 241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: (…) 11. Numeral adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 2 de 2015: Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones”.
[8] Cfr. Autos 345 de 2018, 328 de 2019, 452 de 2019 y 608 de 2019.
[9] En consecuencia, no habrá conflicto cuando: (a) sólo sea parte una autoridad; o (b) una de las partes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales (Cfr. Artículos 17, 18, 37 y 41 de la Ley 270 de 1996, así como 97 de la Ley 1957 de 2019).
[10] En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Cfr. Artículo 116 de la Constitución Política).
[11] Así pues, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que, a pesar de concurrir formalmente dos autoridades judiciales, alguna de ellas no ha rechazado su competencia o manifestado su intención de asumirla, o (b) la exposición sobre la competencia desplegada por las autoridades en conflicto no tiene, al menos aparentemente, fundamento normativo alguno al sustentarse únicamente en argumentos de mera conveniencia.
[12] Esta postura de la Corte Constitucional fue establecida por primera vez en el Auto 316 de 2021. Tal posición ha sido reiterada, entre muchos otros, en los autos 377, 382, 384, 385, 391, 393, 394, 396, 397, 399, 400, 402, 410, 411, 412, 431, 432, 434 y 437 de 2021. Esta es la hipótesis que doctrinaria y jurisprudencialmente se ha descrito con el concepto de acción de lesividad, que se refiere al escenario en el que la administración demanda un acto propio con el objetivo de defender los intereses de la Nación y proteger los recursos públicos, entre otros fines.
[13] Ley 1437 de 2011, artículo 97.
[14] Ley 1437 de 2011, artículo 104.
[15] Expediente CJU-489.
[16] Expediente CJU 838.
[17] Expediente CJU 866.
[18] Expediente CJU-377.
[19] Expediente CJU 838.
[20] Expediente CJU 866.
[21] Expediente CJU-377.
