Auto nº 1200/22 de Corte Constitucional, 17 de Agosto de 2022
| Ponente | Paola Andrea Meneses Mosquera |
| Fecha de Resolución | 17 de Agosto de 2022 |
| Emisor | Corte Constitucional |
| Expediente | CJU-1895 |
Auto 1200/22
COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Acción de nulidad y restablecimiento del derecho de un acto administrativo propio
Referencia: expediente CJU-1895
Conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Trece Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, Sección Segunda, y el Juzgado Doce Laboral del Circuito de Bogotá
Magistrada ponente:
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Bogotá D. C., diecisiete (17) de agosto de dos mil veintidós (2022)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente
AUTO
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El 19 de agosto de 2020, Colpensiones acudió al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho para obtener la declaratoria de nulidad parcial de la Resolución SUB90922 del 7 de junio de 2017, por medio de la cual ordenó reliquidar una pensión de vejez y realizar el pago de esta a favor de la señora B.L.H.F.. Lo anterior, al considerar que la resolución atacada viola de manera ostensible la norma en que debió fundarse, esta es, la Constitución Política en su artículo 48, ( ) toda vez que se logró comprobar que existió un error al momento de realizar el pago del retroactivo con ocasión a la reliquidación de la pensión de vejez, generándose un pago por un mayor valor al que realmente le correspondía[1]. Como medida de restablecimiento del derecho, solicitó que se ordene a la señora B.L.H.F., reintegrar la suma de $2.408,00 correspondiente a la diferencia generada entre el retroactivo pagado y el que verdaderamente le correspondía, en atención al cálculo incorrecto de los aportes en salud[2], así como la indexación de las sumas reconocidas.
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El conocimiento del proceso fue asignado por reparto al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A. Mediante providencia de 1 de septiembre de 2020, el Tribunal (i) declaró su falta de competencia en razón a la cuantía y (ii) remitió el expediente a los Juzgados Administrativos en Oralidad del Circuito Judicial de Bogotá D.C.
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El conocimiento correspondió al Juzgado Trece Administrativo en Oralidad del Circuito Judicial de Bogotá, Sección Segunda. Este despacho, mediante auto de 3 de junio de 2021[3], (i) declaró su falta de jurisdicción para el conocimiento del proceso y (ii) lo remitió a los Juzgados Laborales del Circuito Judicial de Bogotá. Indicó que la entidad demandante allegó al plenario [ ] la Resolución No.023772 del 30 de mayo de 2007 donde consta que el último patrono de la señora Blanca Liliana (sic) Herrera Flauteros fue la empresa RinoPack Ltda la cual corresponde a persona jurídica de derecho privado. Adicionalmente se tiene que la controversia gira en torno al reintegro de una suma de dinero derivada de la diferencia causada entre lo pagado como retroactivo pensional y lo liquidado por aportes en seguridad social en virtud de una reliquidación pensional.// En tales condiciones, se advierte que el objeto del presente proceso no es de conocimiento de la Jurisdicción Contencioso Administrativo, por cuanto los conflictos jurídicos originados directa o indirectamente de un contrato de trabajo, son de competencia de la Jurisdicción Ordinaria Laboral[4]. Para llegar a esta conclusión, el despacho analizó los artículos 104.4 y 155 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), así como el artículo 2 de la Ley 712 de 2001 y la jurisprudencia de la Sección Segunda del Consejo de Estado.
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Realizado el reparto en los Juzgados Laborales, el conocimiento del asunto correspondió al Juzgado Doce Laboral del Circuito de Bogotá. Este despacho, mediante auto de 25 de octubre de 2021[5], (i) declaró su falta de competencia para conocer la demanda, (ii) propuso conflicto negativo de competencia y (iii) ordenó remitir el expediente a la Corte Constitucional. Arguyó que, si bien según el artículo 622 del Código General del Proceso, que modificó el numeral 4 del artículo 2 del Código de Procedimiento del Trabajo y de la Seguridad Social, dicho despacho conoce de las controversias relativas a la prestación de los servicios de la seguridad social que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras, ninguna de las pretensiones que se invocan hace relación a las cuestiones particulares que se tramitan bajo esta competencia funcional. Sostuvo que [t]ampoco es una controversia originada por la afiliada del Sistema General de Pensiones, sino que corresponde a la consecuencia de una decisión unilateral tomada por el fondo de pensiones público, a través de un acto administrativo[6]. De igual manera, citó los artículos 104 y 155, numeral 2, del CPACA, para concluir que el asunto debe ser conocido por la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
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Mediante comunicación de 9 de febrero de 2022, el Juzgado Doce Laboral del Circuito de Bogotá remitió el expediente a la Corte Constitucional[7].
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El 29 de julio de 2022, el expediente de la referencia fue asignado al despacho de la magistrada sustanciadora[8].
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Competencia
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La Corte Constitucional es competente para resolver el presente conflicto de jurisdicciones, de conformidad con lo dispuesto por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política.
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Delimitación del asunto objeto de revisión y metodología
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La Sala Plena debe resolver la controversia suscitada entre los juzgados Doce Laboral del Circuito de Bogotá y Trece Administrativo de Oralidad del Circuito de esa misma ciudad, la cual versa sobre la competencia para conocer la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta por Colpensiones en relación con la Resolución SUB90922 del 7 de junio de 2017. A dichos efectos, la Sala, en primer lugar, verificará si la controversia entre estas autoridades judiciales cumple con los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo de los conflictos de jurisdicciones (II.3 infra). En segundo lugar, de constatarse el cumplimiento de tales presupuestos, reiterará las reglas de competencia para conocer de las acciones de nulidad simple, así como de nulidad y restablecimiento del derecho, que la administración interpone en contra de actos administrativos propios relacionadas con asuntos laborales y de la seguridad social (II.4 infra). Por último, resolverá el conflicto y determinará cuál es la autoridad judicial que debe asumir o continuar con el conocimiento del proceso (II.5 infra).
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Verificación de los presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones
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Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones. Los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades judiciales se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguno le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)[9]. La Corte Constitucional ha sostenido en reiterada jurisprudencia que para que este tipo de controversias se configuren es necesario que se acrediten tres presupuestos: subjetivo, objetivo y normativo[10], los cuales se explican en el siguiente cuadro:
Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones
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Presupuesto subjetivo
Exige que la controversia se presente entre por lo menos dos autoridades que administren justicia y formen parte de distintas jurisdicciones. De este modo, el conflicto de jurisdicción no puede provocarse autónomamente por las partes del respectivo proceso [11].
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Presupuesto objetivo
Implica que la disputa debe recaer sobre el conocimiento de una causa de naturaleza judicial, no política o administrativa[12].
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Presupuesto normativo
Exige constatar que las autoridades judiciales en colisión hayan manifestado expresamente las razones de índole constitucional o legal, por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto[13].
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La acreditación de estos presupuestos es una condición para que la Corte pueda emitir un pronunciamiento de fondo. Por lo tanto, la Sala Plena debe declararse inhibida cuando la controversia entre las autoridades judiciales no cumple con alguna de estas exigencias.
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La controversia sub examine configura un conflicto de jurisdicciones. La Sala Plena constata que la controversia sobre la competencia para conocer la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho presentada por Colpensiones, en relación con la Resolución SUB90922 del 7 de junio de 2017, configura un conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones. Esto es así, porque:
(i) Satisface el presupuesto subjetivo, puesto que enfrenta a dos autoridades judiciales de distintas jurisdicciones, esto es, al Juzgado Doce Laboral del Circuito de Bogotá, que forma parte de la jurisdicción ordinaria, y al Juzgado Trece Administrativo de Circuito Judicial de esa misma ciudad, que integra la jurisdicción de lo contencioso administrativo[14].
(ii) Cumple con el presupuesto objetivo, toda vez que las autoridades judiciales rechazan el conocimiento de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho presentada por Colpensiones contra la Resolución SUB90922 del 7 de junio de 2017, la cual debe resolverse por medio de un trámite de naturaleza judicial.
(iii) Se acredita presupuesto normativo, debido a que los juzgados enfrentados expusieron las razones de índole legal y jurisprudencial por las cuales consideran que carecen de competencia para conocer del asunto (ver párr. 3 - 4 supra).
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Competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo para conocer de acciones de nulidad y restablecimiento del derecho de un acto propio relativo a la seguridad social. Reiteración del Auto 316 de 2021
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Regla de decisión. En el Auto 316 de 2021[15], la Corte Constitucional determinó que los artículos 97 y 104 del CPACA prevén una cláusula especial de competencia, por virtud de la cual la jurisdicción de lo contencioso administrativo tiene la competencia exclusiva para conocer las demandas que la administración interpone contra actos administrativos propios (acción de lesividad[16]), incluidos los que versan sobre asuntos laborales o de la seguridad social. Lo anterior, por tres razones. Primero, la cláusula general de competencia de la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral y de la seguridad social, en principio, no comprende la facultad de declarar la nulidad de actos administrativos[17]. Segundo, la jurisdicción de lo contencioso administrativo debe conocer todas las acciones de lesividad contra actos administrativos que estén sujetos al derecho administrativo[18], con independencia de la materia sobre la que estos actos versen, dado que en estas acciones se debaten intereses propios de la administración[19]. Tercero, la acción de lesividad no tiene una naturaleza autónoma, lo que implica que para ejercerla se debe acudir a las acciones contenciosas de simple nulidad o de nulidad y restablecimiento del derecho[20], las cuales deben ser tramitadas ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
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La jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer el caso que suscita el conflicto sub examine. La Sala Plena considera que la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta por Colpensiones en relación con la Resolución SUB90922 del 7 de junio de 2017 debe ser conocida por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, porque es una demanda presentada por una entidad pública en contra de un acto administrativo propio acción de lesividad. En efecto, por medio de esta demanda, Colpensiones solicita como pretensiones: (i) declarar la nulidad parcial de la Resolución SUB90922 del 7 de junio de 2017, que ella misma profirió, y, (ii) a título de restablecimiento del derecho, ordenar el reintegro de las sumas percibidas por B.L.H.F. con ocasión del pago del retroactivo de la pensión de vejez que le fue reconocida. En tales términos, la Sala Plena concluye que la autoridad judicial competente para conocer la demanda sub examine es el Juzgado Trece Administrativo del Circuito de Bogotá D.C y, por lo tanto, ordenará remitirle el expediente CJU-1895 para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión.
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
Primero. - DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre los juzgados Doce Laboral del Circuito de Bogotá y Trece Administrativo del Circuito de esa misma ciudad, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado Trece Administrativo de del Bogotá D.C. es la autoridad competente para conocer la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho promovida por Colpensiones en relación con la Resolución SUB90922 del 7 de junio de 2017.
Segundo. - Por intermedio de la Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-1895 al Juzgado Trece Administrativo del Circuito de Bogotá para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados en este trámite y al Juzgado Doce Laboral del Circuito de Bogotá.
N., comuníquese y cúmplase,
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Presidenta
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
HERNÁN CORREA CARDOZO
Magistrado (E)
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Expediente digital, 001. 2021-294 - EXPEDIENTE folio 1 a 196YR.pdf, f. 4.
[2] Id. f. 3
[3] Antes de declarar su falta de competencia, el juez requirió a la apoderada de Colpensiones algunos documentos que fueron mencionados, pero no allegados, con la demanda.
[4] Id., p.190.
[5] Expediente digital, 003. 2021-00294 octubre, declara falta de competencia, crea conflicto negativo, ordena remitir a la H. Corte Constitucional folio 199 a 201.pdf
[6] Id.
[7] Expediente digital, 004. Constancia remisión expediente.pdf p.1.
[8] Expediente digital, 02 CJU-1895 Constancia de Reparto.pdf A su vez, en el documento quedó consignado que el expediente se envió al despacho de la magistrada sustanciadora el 2 de agosto de 2022.
[9] Corte Constitucional, auto 345 de 2018 reiterado, entre otros, por los autos 328 y 452 de 2019, 233 de 2020 y 041 de 2021.
[10] Corte Constitucional, auto 155 de 2019 reiterado, entre otros, por los autos 452 y 503 de 2019 y 129 y 415 de 2020.
[11] Corte Constitucional, auto 452 de 2019, a través del cual también se reitera el auto 155 de 2019. En similar sentido, ver el auto 556 de 2018, reiterado por los autos 691 y 716 de 2018.
[12] Este requisito exige a la Corte Constitucional verificar que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional. En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Artículo 116 de la CP. Corte Constitucional, auto 041 de 2021.
[13] Id.
[14] Tales conclusiones encuentran fundamento normativo en los capítulos 2º y 3º del Título VIII de la Constitución Política y el artículo 11 de la Ley 270 de 1996, particularmente, los literales a y b de dicha norma estatutaria. Ley 270 de 1996, art. 11. «La Rama Judicial del Poder Público está constituida por: // I. Los órganos que integran las distintas jurisdicciones: // a) De la Jurisdicción Ordinaria: [ ] // 3. Juzgados [ ] laborales, [ ] // b) De la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo: [ ] 3. Juzgados Administrativos».
[15] La regla de decisión de dicho auto ha sido reiterada en múltiples autos. Cfr. A-393 de 2021; A-437 de 2021; A-410 de 2022; A-204 de 2022, entre otros.
[16] Corte Constitucional, Sentencia T-136 de 2019. La acción de lesividad se entiende ejercida cuando la administración funge como demandante contra uno de los actos que ella misma profirió y contra la persona a la que van dirigidos los efectos jurídicos del acto atacado. Ver también, Sentencia T-121 de 2016.
[17] En aquellos eventos en los que se cuestiona un acto administrativo referente a la seguridad social, por regla general, la competencia de los jueces laborales se limita a verificar si dicho acto desconoció un derecho prestacional subjetivo del interesado, no tiene como objetivo verificar si el acto administrativo, en sí mismo considerado, contraviene la Constitución o la ley y, por esta razón, debe ser declarado nulo.
[19] Consejo Superior de la Judicatura, Sala Jurisdiccional Disciplinaria, providencia 110010102000202000952 00 (17697-40) de 2020.
[20] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, providencia 0005-11 de 2016.
