Auto nº 1214/22 de Corte Constitucional, 24 de Agosto de 2022

1. El 10 de junio de 2015, por intermedio de apoderado, el señor J.M.M.C. interpuso demanda ejecutiva contra el municipio de Santa Lucia (Atlántico) y el Concejo Municipal de la misma ciudad, solicitando se libre mandamiento de pago por la suma de $ 33.061.888. Dicha solicitud tiene como fundamento la obligación contenida en la Resolución No. 001 del 19 de febrero de 2015 proferida por el citado Concejo Municipal, por medio de la cual se reconoce el pago a favor del accionante de honorarios derivados de su ejercicio como concejal del municipio demandado, causados durante los años 2006 a 2014.

2. En auto del 19 de junio de 2015, el Juzgado 5 Administrativo del Circuito Barranquilla rechazó la demanda por falta de jurisdicción y ordenó la remisión del proceso a los juzgados laborales de la misma ciudad. En su criterio, la obligación que se pretende hacer efectiva es de carácter prestacional-laboral contenida en un acto administrativo. Por ende, de acuerdo con el artículo 2.5 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social (en adelante “CPTSS”), el asunto debe ser tramitado ante la Jurisdicción Ordinaria (en adelante “JO”), en su especialidad laboral[1]. Adicionalmente, advirtió que el caso no se adecua a los supuestos previstos en el artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante “CPACA”), dado que la reclamación ejecutiva “no tiene como fundamento un contrato estatal, una condena impuesta por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, una conciliación aprobada por la misma o un laudo arbitral en el que hubiere sido parte una entidad pública.”[2]

3. El 19 de octubre de 2015, el Juzgado 10 Laboral del Circuito de Barranquilla rechazó la demanda por falta de competencia y ordenó la remisión del asunto a los juzgados promiscuos del circuito de Sabanalarga (Atlántico), por cuanto el municipio de Santa Lucia, como entidad territorial demandada, corresponde a dicho circuito.

4. El 26 de febrero de 2016, el Juzgado 3 Promiscuo del Circuito de Sabanalarga (Atlántico) encontró satisfechos los requisitos previstos en el artículo 100 del CPTSS y, en consecuencia, ordenó a las entidades demandadas pagar al señor Mercado Castillo la suma reclamada, junto con los intereses moratorios desde el momento en que la deuda adquirió exigibilidad hasta cuando se efectúe el pago correspondiente. Por lo demás, resolvió que no cabía el decreto de medidas cautelares, teniendo en cuenta lo dispuesto en el artículo 45 de la Ley 1551 de 2012.

5. En el término otorgado por el despacho para proponer excepciones al mandamiento de pago, la Alcaldía Municipal de Santa Lucía ejerció su derecho de defensa, en el sentido de invocar las siguientes excepciones: (i) falta de jurisdicción y competencia; (ii) falta de título ejecutivo; y (iii) prescripción extintiva del derecho de honorarios. Frente a la primera, sostuvo que el juzgado no tenía competencia para tramitar el asunto, por cuanto no se cumple con los requisitos fijados en los artículos 2.6[3] y 100[4] del CPTSS. Al respecto, resaltó que los honorarios de los concejales no tienen carácter de remuneración laboral, es decir, que no provienen de una relación de trabajo, tal y como lo manifiesta el artículo 66 de la Ley 136 de 1994 y el artículo 312 de la Constitución, según el cual “los concejales no tendrán la calidad de empleados públicos”. Por esta razón, al no provenir de una relación laboral, los honorarios de los concejales no pueden ser ejecutados ante la JO laboral[5].

6. El 16 de noviembre de 2016, durante la audiencia de resolución de excepciones, el Juzgado 3 Promiscuo del Circuito de Sabanalarga (Atlántico) declaró no probadas las excepciones y, en consecuencia, ordenó seguir adelante con la ejecución. Contra esta providencia, el municipio de Santa Lucía interpuso recurso de apelación.

7. El 19 de octubre de 2018, al conocer sobre el recurso de apelación, la Sala Tercera de Decisión Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Barranquilla señaló que el juzgado de primera instancia incurrió en la causal de falta de jurisdicción. De esta manera, y debido a que se trata de un vicio insaneable, decretó la nulidad de todo lo actuado a partir del auto del 26 de febrero de aquella anualidad, por medio del cual se profirió mandamiento de pago. En su criterio, de conformidad con lo previsto en el artículo 312 de la Constitución, “los concejales no tienen la calidad de empleados públicos” y “la ley podrá determinar los casos en que tengan derecho a honorarios por su asistencia a sesiones”. Por lo anterior, lo importante es precisar la naturaleza jurídica de los honorarios, circunstancia frente a la cual el Consejo de Estado ha indicado que constituyen una prestación por servicios personales y su régimen, por disposición constitucional, es el especial que determine la ley.

8. De ahí que, “los concejales, si bien desempeñan una función pública, es decir, son servidores públicos, no por ello pertenecen a la categoría de empleados públicos o trabajadores oficiales”, pues gozan de una vinculación y remuneración especial. Sin embargo, tal condición no puede llevar a considerar que “prestan [un] servicio de carácter privado”, ya que, en todo caso, preservan su calidad de servidores públicos. Por esta razón, el conocimiento para dirimir cualquier litigio relacionado con el reconocimiento y pago de los honorarios a los que tienen derecho los concejales corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo (en adelante “JCA”). Con sujeción a lo expuesto, ordenó devolver el expediente al mencionado Juzgado 3 Promiscuo del Circuito de Sabanalarga para que, en cumplimento de esta decisión, planteara el conflicto de jurisdicciones correspondiente.

9. En cumplimiento de la orden dispuesta por su superior jerárquico, el 19 de marzo de 2019 el Juzgado 3 Promiscuo del Circuito de Sabanalarga (Atlántico) declaró el conflicto negativo de jurisdicciones y remitió el expediente a la entonces Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura.

10. Una vez enviado el asunto a esta corporación, el expediente fue asignado al magistrado sustanciador en sesión de Sala Plena del 25 de mayo de 2021 y remitido al despacho el 9 de junio siguiente[6].

11. Competencia. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015[7].

12. Presupuestos para la configuración de un conflicto entre jurisdicciones. Esta corporación ha señalado que los conflictos de jurisdicciones se presentan cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”[8].

13. En particular, de forma reiterada, se ha considerado que para que se configure un conflicto de jurisdicciones, es necesario que se cumplan tres (3) presupuestos: subjetivo, objetivo y normativo[9]. De esta manera, se ha explicado que el presupuesto subjetivo exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones[10]; el presupuesto objetivo se refiere a la existencia de una causa judicial sobre la cual se suscite la disputa, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional[11]; y el presupuesto normativo que implica la necesidad que las autoridades en colisión hayan manifestado, expresamente, las razones de índole constitucional o legal por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto[12].

14. Naturaleza jurídica de la función que desempeñan los concejales y competencia para tramitar procesos ejecutivos en los que se reclama el pago de honorarios reconocidos mediante actos administrativos. El artículo 312 de la Constitución Política señala que los concejales “no tendrán la calidad de empleados públicos” y que “la ley podrá determinar los casos en que tengan derecho a honorarios por su asistencia a sesiones”. Al respecto, este tribunal ha indicado que dicha categorización obedece a la circunstancia de que, a diferencia de los empleados públicos cuyo vínculo con el Estado tiene lugar por nombramiento y posesión, el nexo de los concejales surge por motivo de su elección popular[13].

15. De igual forma, el artículo 65 de la Ley 136 de 1994, norma que desarrolla lo consagrado en el precitado mandato constitucional, establece que los concejales tienen derecho a ser remunerados mediante honorarios por su asistencia comprobada a las sesiones plenarias ordinarias y extraordinarias[14], aunado al esquema de protección que se les otorga “durante el período para el cual fueron elegidos”, consistente en “un seguro de vida y a la atención médico asistencial personal, vigente en la respectiva localidad para los servidores públicos municipales”.

16. Con base en dichas disposiciones, en la sentencia T-130 de 2011, este tribunal precisó que los honorarios de los concejales constituyen una contraprestación económica, que no tiene “carácter de remuneración laboral ni derecho al reconocimiento de prestaciones”[15], postura que ha sido respaldada ampliamente por el Consejo de Estado, para el cual los honorarios de los concejales no pueden ser considerados prestaciones periódicas, dado que no constituyen una remuneración laboral o carga prestacional[16].

17. Ahora bien, frente a la jurisdicción que debe conocer los procesos ejecutivos en los que se reclame el pago de honorarios adeudados a concejales y reconocidos en actos administrativos, cabe hacer referencia al auto 778 de 2022, en el cual esta corporación resolvió un conflicto entre el Juzgado Primero Civil del Circuito de Istmina (Chocó) y el Juzgado 3 Administrativo Oral de Quibdó, con ocasión de un proceso de esta naturaleza. En tal oportunidad, habida cuenta de que la demanda ejecutiva había sido radicada con anterioridad a la entrada en vigor del CPACA, la Corte aplicó el artículo 134B del Código Contencioso Administrativo (en adelante “CCA”), según el cual los procesos ejecutivos que debían ser conocidos por la JCA, se limitaban a aquellos originados en condenas impuestas por dicha jurisdicción, siempre y cuando la cuantía no excediera de 1.500 SMLMV, circunstancia que condujo a que el proceso se asignara a la JO y, en concreto, al Juzgado Primero Civil del Circuito de Istmina (Chocó), pues del contenido de la norma en mención, se concluía que no cabía recurrir a la JCA para plantear una pretensión dirigida a obtener la ejecución de los honorarios reconocidos en resoluciones proferidas por un concejo municipal. Así las cosas, y ante la falta de una norma especial, se aplicó la cláusula residual de competencia prevista en el artículo 12 de la Ley 270 de 1996[17].

18. Sobre la base de lo anterior, cabe señalar que en la actualidad el artículo 104 del CPACA fija cuales son los asuntos cuyo conocimiento corresponde a la JCA. Así, como cláusula general, señala que dicha jurisdicción está instituida para tramitar “(…) las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa”. Asimismo, tal norma establece, de manera específica, varios procesos adicionales cuyo juicio corresponde a la JCA. De esta manera, el numeral 6 del precitado artículo, y en comparación frente a lo dispuesto en el referido artículo 134B del CCA, amplió la competencia de esta jurisdicción para el conocimiento de procesos ejecutivos, al incluir, además de los derivados en condenas impuestas y conciliaciones aprobadas por la JCA, aquellos originados en “(…) laudos arbitrales en que hubiere sido parte una entidad pública; e igualmente los originados en los contratos celebrados por esas entidades”.

19. Por fuera de lo anterior, y siguiendo lo dispuesto en el mencionado artículo 12 de la Ley 270 de 1996, junto con el artículo 1° del Código General del Proceso[18], todo asunto debe ser asignado a la JO, lo cual se refuerza con el artículo 15 de este último estatuto procesal, en el que se consagra la cláusula de competencia residual en favor de la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad civil. Precisamente, la norma en cita, en el aparte pertinente, dispone que: “Corresponde a la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad civil, el conocimiento de todo asunto que no esté atribuido expresamente por la ley a otra especialidad jurisdiccional ordinaria”.

20. Resolución del caso concreto. La Sala Plena encuentra satisfechos los presupuestos para la configuración de un conflicto negativo entre jurisdicciones. En primer lugar, se acredita el presupuesto subjetivo, ya que la controversia es suscitada por dos autoridades que administran justicia, de un lado, el Juzgado 5 Administrativo del Circuito de Barranquilla y, del otro, el Juzgado 3 Promiscuo del Circuito de Sabanalarga (Atlántico), el cual, por orden de la Sala Tercera del Decisión Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Barranquilla, formuló el conflicto objeto de estudio. En segundo lugar, se cumple con el presupuesto objetivo, puesto que la controversia recae sobre el conocimiento de la demanda ejecutiva interpuesta por el señor J.M.M.C. en contra del Municipio de Santa Lucia (Atlántico) y el Concejo Municipal de la misma ciudad. En tercer y último lugar, se satisface el presupuesto normativo, como quiera que el Juzgado 5 Administrativo del Circuito de Barranquilla rechazó su competencia con base en lo dispuesto en el artículo 2.5 del CPTSS, al considerar que el caso no se adecuaba a los supuestos previstos en el artículo 104 del CPACA y el Juzgado 3 Promiscuo del Circuito de Sabanalarga, en cumplimiento de la orden de su superior jerárquico, declaró su falta de jurisdicción acorde con lo previsto en el artículo 104 del CPACA al estimar que, los concejales son servidores públicos.

21. Con base en las consideraciones previamente expuestas, la Sala Plena concluye que el conocimiento del presente asunto le corresponde a la Jurisdicción Ordinaria, pues la demanda formulada por el señor J.M.M.C. pretende ejecutar un acto administrativo, esto es, la Resolución No. 001 del 19 de febrero de 2015 proferida por el Concejo Municipal de Santa Lucia (Atlántico), a través de la cual se le reconoció el pago a su favor de honorarios derivados de su ejercicio como concejal del municipio demandado, causados durante los años 2006 a 2014, la cual no encuadra en ninguno de los supuestos contemplados en el numeral 6 del artículo 104 del CPACA, esto es, (i) condenas impuestas y conciliaciones aprobadas por la JCA; (ii) título que provenga de laudos arbitrales en los que hubiere sido parte una entidad pública, o (iii) contratos celebrados por dichas entidades.

22. Así las cosas, al no existir un régimen especial sobre la materia, el título materia de ejecución se encuadra en la cláusula general de competencia residual que se asigna a la Jurisdicción Ordinaria, conforme con el artículo 12 de la Ley 270 de 1996. No obstante, cabe aclarar que no son procedentes las razones señaladas por el Juzgado 5 Administrativo del Circuito Barranquilla, toda vez que la ejecución no se somete a las reglas del CPTSS y, en específico, a lo previsto en el artículo 2.5[19], ya que los concejales no tienen una relación de carácter prestacional-laboral con la administración pública, como se deriva de lo previsto en los artículos 312 de la Constitución y 65 de la Ley 136 de 1994 y como lo señaló esta corporación en la sentencia T-130 de 2011, por lo que el asunto objeto de controversia deberá ser tramitado por la especialidad ordinaria civil y no laboral, según lo dispuesto en los artículos 1° y 15 del Código General del Proceso, en armonía con lo resuelto por la Corte en el citado auto 778 de 2022, conclusión que en nada afecta a las autoridades judiciales involucradas en este conflicto, toda vez que el asunto deberá ser tramitado por el Juzgado 3 Promiscuo del Circuito de Sabanalarga (Atlántico).

23. En conclusión, la Sala ordenará remitir el expediente CJU-554 al citado Juzgado 3 Promiscuo del Circuito de Sabanalarga (Atlántico), para que continúe el trámite de la citada demanda, acorde con las consideraciones expuestas en precedencia. Esta autoridad deberá comunicar la presente decisión al Juzgado 5 Administrativo del Circuito de Barranquilla, a la Sala Tercera de Decisión Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de la misma ciudad y a los demás sujetos procesales e interesados en el trámite judicial correspondiente.

24. Regla de decisión. La competencia para conocer de un proceso ejecutivo originado en un acto administrativo que otorga unos honorarios a un concejal, al no estar expresamente prevista a cargo de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en el régimen especial del numeral 6 del artículo 104 del CPACA, le corresponde a la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad civil, en razón al tipo de vinculación que se tiene con el Estado, conforme con lo dispuesto en los artículos 1° y 15 del Código General del Proceso y el artículo 12 de la Ley 270 de 1996.

Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional,