Auto nº 1228/22 de Corte Constitucional, 24 de Agosto de 2022

1. El 27 de julio de 2021, los señores A.F.R.M. y R.A.L.G. presentaron una acción popular en contra del Curador 4 Urbano de Medellín[1]. Indicaron, entre otras, que (i) al momento de cumplir con sus funciones y servicios públicos, el citado curador carece de las herramientas y mecanismos necesarios para garantizar la protección del patrimonio pluricultural de la Nación y, por consiguiente, el patrimonio cultural de la población sorda, ciega y sordociega[2]; y que, conforme con lo previsto en la ley, (ii) tiene la obligación de efectuar una adecuación de sus protocolos internos e implementar los ajustes razonables para asegurar los derechos de la población con discapacidad, eliminando barreras actitudinales, arquitectónicas, comunicacionales y jurídicas que impiden el actuar efectivo de esa población[3].

2. Como pretensiones, solicitaron que se declare que el demandado vulnera los derechos colectivos de las personas en situación de discapacidad que presentan hipoacusia o sordo-ceguera, en la forma en que cumple su función pública o administrativa o presta los servicios públicos que tiene a su cargo[4] y, como consecuencia de lo anterior, se le condene a (i) contar con programas de atención al cliente, y el servicio de intérprete y guía intérprete para las personas sordas y sordociegas que lo requieran, de manera directa o mediante convenios con organismos que ofrezcan tal servicio; (ii) instalar la señalética, conforme lo indica la Norma Técnica Colombiana NTC 4144, visual, táctil, audible, en la ubicación y dimensiones dispuestas para ello, teniendo en cuenta la norma ISO TR 7239; (iii) tener hardware y software necesarios para lectura de textos y cualquier interacción que puedan requerir las personas objeto de protección[5]; (iv) fijar en lugar visible la información correspondiente, con plena identificación del lugar en el que podrán ser atendidas las personas sordas y sordociegas, de conformidad con lo establecido en los artículos 8 y 15 la Ley 982 de 2005; (v) diseñar, implementar y financiar todos los ajustes razonables que sean necesarios para cumplir con los fines del artículo 9 de la Ley 1346 de 2009 y los demás que contribuyan de manera real, eficaz y eficiente en la conservación del patrimonio pluricultural de la Nación y del derecho que tienen las personas con discapacidad a tener y adquirir un lenguaje (ley 982 de 2005); (vi) garantizar que todas las medidas estén disponibles de forma permanente y en los horarios de servicio de atención al público[6]; e (vii) integrar un comité de verificación que deberá rendir informes mensuales sobre el cumplimiento de la sentencia y uno final al finalizar sus labores[7].

3. En auto del 29 de julio de 2021, el Juzgado 25 Administrativo del Circuito de Medellín declaró la falta de jurisdicción para conocer del asunto, estimó que la competencia para conocer de la actuación radica en los jueces civiles del circuito de Medellín, propuso un conflicto negativo de competencia ante la Corte Constitucional[8] y ordenó la remisión del proceso a los juzgados civiles ya mencionados[9]. Para justificar su decisión, en primer lugar, citó los artículos 15[10] y 16[11] de la Ley 472 de 1998, en concordancia con los artículos 144[12] y 155[13] del CPACA y precisó que los curadores urbanos son particulares que cumplen funciones públicas, de conformidad con la Ley 810 de 2003[14], el Decreto 1077 de 2015[15] y la jurisprudencia del Consejo de Estado[16], “lo que se [ajusta a] los artículos 123 y 210 de la Constitución para el cumplimiento de los fines del Estado, norma que no los enmarca como servidores públicos”. De otra parte, indicó que no pueden confundirse las nociones de servicio público y función pública o administrativa, ya que según el artículo 104 del CPACA, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conoce, entre otras, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa. Por otro lado, señaló que la extinta Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, en un asunto similar, pero relacionado con la función notarial, indicó que el alcance de la función pública se circunscribe a aquellas materias que se relacionan o que materializan la colaboración encomendada por el Estado y que, en lo que exceda del ámbito funcional que por vía de descentralización por colaboración el Estado ha depositado a los notarios, debe atenerse al régimen jurídico que rige las relaciones entre los particulares[17].

4. Frente al caso concreto, estimó que las obligaciones aducidas por los actores populares no están enlistadas en el Decreto 1077 de 2015, que establece las funciones del curador urbano, así como tampoco lo están en las demás normas concordantes sobre la materia, pues lo que se debate no guarda relación con esa función pública que desarrolla este particular, “pues las pretensiones (…) están encaminadas a la adecuación física del local u oficina donde la accionada presta sus servicios, para que se garanticen los derechos colectivos y demás, respecto de las personas en situación de discapacidad que presentan hipoacusia o sordo-ceguera, por lo que puede colegirse que la vulneración que se alega en la demanda no proviene de una actuación administrativa”. Así, resaltó que ni las pretensiones de los actores ni los hechos que las sustentan se enmarcan en una función administrativa desplegada por el curador urbano, sino que constituyen una obligación que debe ejecutar como particular, por lo cual el conocimiento del asunto corresponde a la Jurisdicción Ordinaria.

5. En providencia del 3 de septiembre de 2021, el Juzgado 4 Civil del Circuito de Oralidad de Medellín declaró su falta de competencia para conocer de la acción popular, provocó un conflicto negativo de competencia y dispuso la remisión del expediente a esta corporación[18]. Al respecto, citó los artículos 15 y 16 de la Ley 472 de 1998 y precisó que los curadores urbanos son particulares que desempeñan funciones administrativas de naturaleza pública y de interés general, en los términos del artículo 209 de la Constitución, reglamentado, entre otros, por los artículos 3, 110 y 111 de la Ley 489 de 1998. Por ello, “son objeto de las normas y disposiciones que regulan sus funciones definidas en la Constitución y la ley o las asignadas por autoridad competente; igualmente se encuentran sujetos al régimen de inhabilidades, incompatibilidades, faltas absolutas e impedimentos para el ejercicio del cargo, provistos en cada caso”.

6. Frente al caso concreto, indicó que el reclamo de los accionantes está directamente relacionado con la función confiada por el Estado a los curadores, es decir, con la función pública de prestar los servicios de la curaduría para las personas sordas y sordomudas y “las pretensiones del actor popular guardan relación con las actividades a través de las cuales el curador urbano accionado despliega la función pública confiada, pues lo que se busca a través de la acción impetrada es la prestación del servicio, incluso a través de medios digitales”.

7. Una vez remitido el expediente a esta corporación, el proceso fue repartido al magistrado sustanciador en sesión de Sala Plena del 8 de julio de 2022 y remitido al despacho el 12 de julio siguiente[19].

8. Competencia. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015[20].

9. Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones. Esta corporación ha señalado que los conflictos de jurisdicciones se presentan cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”[21].

10. En particular, de forma reiterada, se ha considerado que para que se configure un conflicto de jurisdicciones, es necesario que se cumplan tres (3) presupuestos: subjetivo, objetivo y normativo[22]. De esta manera, se ha explicado que el presupuesto subjetivo exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones[23]; el presupuesto objetivo se refiere a la existencia de una causa judicial sobre la cual se suscite la disputa, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional[24]; y el presupuesto normativo que implica la necesidad que las autoridades en colisión hayan manifestado, expresamente, las razones de índole constitucional o legal por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto[25].

11. Marco legal de competencia para el conocimiento de las acciones populares. El artículo 88 de la Constitución dispone que el Legislador regulará las acciones populares para “la protección de los derechos e intereses colectivos relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad públicos, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia económica y otros de similar naturaleza que se definen en ella”. La Ley 472 de 1998 desarrolla dicho mandato y en el artículo 15 establece que (i) la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conocerá de las acciones originadas en actos, acciones u omisiones de las entidades públicas y de las personas privadas que desempeñen funciones administrativas; y (ii) en los demás casos conocerá la Jurisdicción Ordinaria[26].

12. Por su parte, el numeral 7 del artículo 20 del Código General del Proceso señala que los jueces civiles del circuito conocen, en primera instancia, “(…) de las acciones populares y de grupo no atribuidas a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo”.

13. En suma, puede concluirse que la competencia para conocer de las acciones populares se encuentra distribuida entre la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y la Jurisdicción Ordinaria. La primera se activa cuando la violación de los derechos e intereses colectivos proviene de la acción u omisión de las autoridades públicas y de las personas privadas que ejercen funciones administrativas; mientras que, la segunda, se sujeta a que la violación se origine de la acción u omisión de los particulares.

14. La función de los curadores urbanos y la jurisdicción competente para conocer de las acciones populares presentadas contra las curadurías, en las que se pretenda su adecuación para la prestación inclusiva de la función pública confiada. El artículo 9 de la Ley 810 de 2003[27] definió al curador urbano como un particular que ejerce función pública con el fin de estudiar, tramitar y expedir licencias de construcción. Por su parte, los artículos 73 y 74 del Decreto 1469 de 2010[28] replicaron el contenido del citado artículo, frente a la naturaleza jurídica del curador urbano, con algunos cambios en su redacción, en los siguientes términos:

    “Artículo 73. Curador urbano. El curador urbano es un particular encargado de estudiar, tramitar y expedir licencias de parcelación, urbanización, construcción y subdivisión de predios, a petición del interesado en adelantar proyectos de esta índole.

    Artículo 74. Naturaleza de la función del curador urbano. El curador urbano ejerce una función pública para la verificación del cumplimiento de las normas urbanísticas y de edificación vigentes, a través del otorgamiento de licencias de parcelación, urbanización, subdivisión y de construcción”.

15. El Decreto 1469 de 2010 regula, entre otras, lo relativo a la designación de los curadores urbanos, el concurso de méritos, las respectivas situaciones administrativas, la prestación del servicio, y su vigilancia y control. Dicho decreto fue compilado por el Decreto 1077 de 2015[29] y las normas relativas a la naturaleza jurídica del curador urbano corresponden a los artículos 2.2.6.6.1.1 y 2.2.6.6.1.2. La calidad de los curadores urbanos como particulares que cumplen una función pública ha sido resaltada por esta corporación[30], el Consejo de Estado[31] y el Departamento Administrativo de la Función Pública[32].

16. Ahora bien, en la Ley 982 de 2005 se establecieron normas tendientes a la equiparación de oportunidades para las personas sordas y sordociegas. En concreto, el artículo 8 de la ley establece que todas las entidades estatales deben incorporar paulatinamente el servicio de intérprete para su atención, lo cual es extensivo a las empresas prestadoras de servicios públicos, las instituciones prestadoras de salud, las bibliotecas públicas, los centros de documentación e información y, en general, las instituciones gubernamentales y no gubernamentales que ofrezcan servicios al público. Asimismo, indica que aquellas tienen que identificar los lugares en los que pueden ser atendidas estas personas[33]. Por su parte, el artículo 15 señala que: “todo establecimiento o dependencia del Estado y de los entes territoriales con acceso al público, deberá contar con señalización, avisos, información visual y sistemas de alarmas luminosas aptos para su reconocimiento por personas sordas, sordociegas e hipoacúsicas”.

17. Al resolver conflictos de jurisdicciones relacionados con la materia, cabe hacer referencia a la posición adoptada en el caso de los notarios, pues allí ya se abordó lo referente a la jurisdicción competente para conocer de las acciones populares presentadas contra las notarías, en las que se pretenda el acceso de las personas en situación de discapacidad al servicio notarial. La línea que ha sido adoptada por la jurisprudencia puede ser aplicada, mutatis mutandis, para el caso de las curadorías urbanas.

18. De esta manera, en el auto 1100 de 2021[34], se estableció que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para dirimir las controversias relacionadas con la adecuación de la infraestructura de una notaría, para la prestación del servicio público a personas en situación de discapacidad. Al respecto, se señaló que: “la adecuación de la infraestructura y los ajustes razonables que permiten el acceso efectivo de las personas en situación de discapacidad a la función notarial no es un asunto que se limita a las reparaciones locativas que debe efectuar un particular en un inmueble privado. Por el contrario, este tipo de modificaciones se relaciona con el servicio que prestan los notarios en el desarrollo de la función pública que les fue delegada. De este modo, las adecuaciones y ajustes necesarios para que las personas en situación de discapacidad puedan acceder a los servicios notariales previstos en el artículo 3° del Decreto [Ley] 960 de 1970 se vinculan estrechamente con el desempeño de dicha función”[35]. Asimismo, se resaltó que el incumplimiento de las condiciones de accesibilidad podría imposibilitar la prestación efectiva del servicio público que prestan los notarios, en aquello que constituye una función administrativa.

19. Si bien la función pública asignada a los notarios no es equiparable a la que ejercen los curadores urbanos y existen diferencias entre estas figuras[36], la Sala Plena encuentra que aquellos comparten un elemento común: son particulares que cumplen una función pública[37]. En este sentido, acorde con lo previsto en el artículo 9 de la Ley 810 de 2003 el curador urbano tiene la función pública de “de estudiar, tramitar y expedir licencias de parcelación, urbanismo, construcción o demolición, y para el loteo o subdivisión de predios, a petición del interesado”. De ahí que, permitir la actuación e intervención efectiva de la población sorda, ciega y sordociega en los trámites urbanísticos a cargo del curador urbano es un asunto que guarda relación directa con su función pública, la cual se materializa en el cumplimiento de las normas urbanísticas o de edificación vigentes[38].

20. En suma, puede concluirse que (i) el curador urbano es un particular que ejerce una función pública en la que debe estudiar, tramitar y expedir licencias de parcelación, urbanización, construcción y subdivisión de predios; (ii) la Ley 982 de 2005 establece mandatos para las instituciones gubernamentales y no gubernamentales, respecto de la atención de personas sordas, sordociegas e hipoacúsicas; y (iii) conforme con la jurisprudencia constitucional, la función pública de los curadores urbanos se materializa en el cumplimiento de las normas urbanísticas o de edificación vigentes a través del otorgamiento de licencias de urbanización y construcción, la cual se relaciona con la posibilidad de permitir a la población sorda, ciega y sordociega participar de forma efectiva en dichos trámites.

21. Examen del caso concreto. En el asunto bajo estudio, se encuentran satisfechos los presupuestos para la configuración de un conflicto negativo entre jurisdicciones. En primer lugar, (i) se cumple con el presupuesto subjetivo, puesto que la controversia es suscitada por dos autoridades que administran justicia y que pertenecen a distintas jurisdicciones, de un lado, el Juzgado 25 Administrativo del Circuito de Medellín y, del otro, el Juzgado 4 Civil del Circuito de Oralidad de la misma ciudad. En segundo lugar, (ii) se acredita el presupuesto objetivo, ya que dicha controversia recae sobre el conocimiento de la acción popular presentada por los señores A.F.R.M. y R.A.L.G. en contra del Curador 4 Urbano de Medellín. En tercer lugar, (iii) se satisface también el presupuesto normativo, toda vez que el Juzgado 25 Administrativo del Circuito de Medellín y el Juzgado 4 Civil del Circuito de Oralidad de la misma ciudad manifiestan no ser competentes para conocer del asunto y presentan argumentos jurídicos a su favor.

22. Acreditados los referidos presupuestos, esta corporación considera que el conocimiento del presente asunto le compete a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. En efecto, la acción popular presentada contra el Curador 4 Urbano de Medellín pretende que el sujeto accionado cumpla con su función y, entre otras, con las disposiciones de la Ley 982 de 2005 para la atención de las personas sordas y sordociegas, lo cual supone la adecuación de los canales de atención de la curaduría para efectos de garantizar el ejercicio de la función pública a su cargo[39], lo que implica que se controvierte la forma como se desempeña dicha función y no su actividad como mero particular, descartando el conocimiento de este asunto por la Jurisdicción Ordinaria. En efecto, en la acción popular se indica expresamente que el demandado vulnera los derechos colectivos de las personas en situación de discapacidad que presentan hipoacusia o sordo-ceguera, en la forma en que cumple la función pública o administrativa que tiene a su cargo. En este sentido, la Corte asignará el conocimiento de este proceso a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

23. En suma, la Sala concluye que la autoridad judicial competente para conocer de la acción popular presentada en contra del Curador 4 Urbano de Medellín es el Juzgado 25 Administrativo del Circuito de Medellín, por lo cual se ordenará remitirle el expediente CJU-1432, para que continúe con el trámite de la citada acción. Esta autoridad deberá comunicar la presente decisión al Juzgado 4 Civil del Circuito de Oralidad de Medellín y a los sujetos procesales e interesados dentro del trámite judicial correspondiente.

24. Regla de decisión. Las acciones populares que se presenten en contra de las curadurías urbanas, para obtener las adecuaciones y ajustes razonables que permitan el acceso efectivo a la función pública que realizan para las personas en situación de discapacidad, le competen a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Lo anterior, por cuanto dicha pretensión está inescindiblemente relacionada con el acceso a la función pública que ejercen los curadores urbanos como particulares, en los términos del artículo 15 de la Ley 472 de 1998, esto es, en el desempeño de las atribuciones previstas en los artículos 9 de la Ley 810 de 2003, 2.2.6.6.1.1 y 2.2.6.6.1.2 del Decreto 1077 de 2015.

Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte,